新型城鎮化：發展戰略、動力機制與創新突破

◎ 項繼權 王明為

一、新型城鎮化的基本內涵

城鎮化的概念來源于Urbanization。Urbanization是由西班牙工程師A. Serdad于1867年在其著作《城市化基本理論》中提出[1]。他認為Urban （城市）是Rural（農村）的反義詞，除了農村居民點外，城鎮以及各級居民點都屬于Urban Place（城鎮地區）。1991年，辜勝阻在《非農化與城鎮化研究》一文中首次提出了“城鎮化”的概念，十五屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》正式采用了“城鎮化”一詞。本質上看，“城鎮化”與“城市化”是同義語，是對外來語“Urbanization”一詞的不同譯法，Urbanization 是人口從農村向各種類型的城鎮居民點轉移的過程。城鎮可以泛指市和鎮，城市也含城鎮的意思，但我國的鎮量多面廣，使用城鎮化以示中國城市化道路的特殊性，更加符合中國國情[2]。

對于城鎮化的理解，越來越多的人認識到，都市化并非越來越多的人從鄉村城市和城鎮流動，而是都市與鄉村之間各類要素、信息、組織等互動、整合不斷強化的動態過程，從人口稀疏、空間分布均勻分散為特征的農村經濟向具有對立特征的城市經濟轉化的過程。城市化是分別在經濟、社會文化兩種基礎上發展的現象。城鎮化作為社會經濟的轉型過程，既包括農村人口、生產方式等社會經濟關系和農村生活方式、思維方式、價值觀念向城市集聚的過程，也包括城市生產方式等社會經濟關系和城市生活方式、思維方式、價值觀念向農村擴散的過程[3]。李克強總理指出城鎮化是復雜系統化的過程，城鎮化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的重要轉變[4]。

除了強調城鄉之間的聯系與互動外，“人”的城鎮化成為考察城鎮化發展的核心。如，人口集中的過程就是城市化的全部含義。人口不斷向城市集中，城市就不斷發展。人口停止向城市集中，城市化亦隨即停止[5]。城市化是以農村人口向城市遷移和集中為特征的一種歷史過程，表現在人的地理位置的轉移和職業的改變以及由此引起的生產與生活方式的演變，既有看得見的實體變化，也有精神文化方面的無形轉變，制度設計應該有真切的人文關懷。中國需要走符合空間正義原則的新城市化道路，讓城市化的增益惠及所有人。人是城市發展的目標，也是城市發展的歸宿。城市化的本質是人，是人的城市化或者人的現代化[6]。

由此可見，城鎮化不是某一方面的城鎮化，城鎮化是人口、產業、社會形態相互協調、統一發展的過程，城鎮化主要是五個過程的統一，即城鎮化是城市人口比重不斷提高、產業結構轉變、居民消費水平不斷提高、城市文明不斷發展并向廣大農村滲透和傳播、人的整體素質不斷提高過程的協調與融合。

經過數十年的探索和研究，城鎮化問題已經成為我國政府和學術界關注的中心之一，但國家對于新型城鎮化逐漸有了全新的認識。尤其是進入21世紀的第二個十年之初以來，我國人均國民總收入為6100美元，由“下中等收入”經濟體達到“上中等收入”經濟體以及我國城鎮常住人口在2011年正式超過農村人口，城鎮化率達到51.27%的歷史性轉變，表明我國社會經濟發展進入到由鄉村中國向城市中國轉變的經濟社會和城鎮化發展的新階段，新型城鎮化已經成為我國經濟和社會發展的必然趨勢，是我國社會進步的重要標志。

目前來看，正確剖析我國城鎮化，尤其是城鎮化進程中存在的問題及困境，更加注重人的城鎮化發展，不斷提高城鎮化的包容性，提升城鎮化的質量和效益，對于實現我國全面建成小康社會具有重大的意義。加快實施新型城鎮化戰略，推進我國在改革開放道路上的大踏步發展，逐漸成為我國現代化建設的重大戰略和歷史任務[7]。黨的十八大、十八屆三中全會等重要會議和決議，都對我國新型城鎮化發展進行了頂層設計和總體部署。黨的十八大強調，要堅持走中國特色新型城鎮化道路。黨的十八屆三中全會提出，“完善城鎮化健康發展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展。

可以看出，盡管目前各界對新型城鎮化還沒有作出標準的定義，但對于新型城鎮化的基本內涵已經充分理解，即新型城鎮化的本質既不是以地域轉換和城市擴展為特征的土地城鎮化，也不是農村人口盲目或強制進城的人口城鎮化，而是人的城鎮化。即通過重新建立城鄉分工秩序，實現人的現代性自由全面發展[8]。新型城鎮化應是“四化同步”協調互動，倡導集約、智能、綠色、低碳的發展方式，以城市群為主體形態、大、中、小城市與小城鎮協調發展，旨在實現人的全面發展，致力于和諧社會和幸福中國的城鎮化[9]。新型城鎮化不是簡單的城鎮人口比例增加和城市而積擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的重要轉變[10]。

二、新型城鎮化的發展戰略

對于城鎮化的發展，主張把發展小城鎮、實現城鎮化問題提高到國家戰略的高度來研究和實施的不在少數。從新型城鎮化的發展戰略來看，主要有縱向上關于我國城鎮化的發展道路的走向和橫向上關于我國城鎮化的空間布局的延伸兩個維度的討論。縱向上，從當前我國城鎮化的發展道路來看，主要有大中城市論、小城鎮論、大中小城市與小城鎮協調發展論等。大中城市論認為大中城市應該是中國實現城鎮化的主要方式，在經濟發展之初，各種資源相對有限，不宜采取均衡發展的城鎮化策略。大中城市已有相應的發展基礎且數量較少，應采取非均衡發展戰略，充分發揮其極化效應優先發展，而后通過其擴散效應，漸進實現其他地區的城鎮化[11]。

小城鎮論認為小城鎮對中國農村城鎮化具有重要意義，資源的絕對稀缺性及其分布的分散性決定了集聚資源需要支付相當成本，從農民和農村占多數的社會構成出發，就地轉移農民，推進農村小城鎮建設是我國減輕大中城市移民壓力、縮小城鄉差距的現實選擇[12]。大中小城市與小城鎮協調發展論認為城市和鄉村都是社會不可或缺的構成主體，兩者的發展應相互協調，推進生產要素在城鄉之間的合理流動和重新組合，實現城鄉統籌協調發展[13]。

而橫向上，從中國城鎮化的總體布局來看，關于城市群的分散或集中的分布問題，存在著幾種不同的觀點。持城市群應當集中觀點的學者認為，城市群是我國城鎮分布最為集中的地區，是經濟社會發展的主要載體，最重要的交通樞紐與文化科技創新中心，以及現代化的先行地區[14]。城市群具有網絡性和整體性的基本特征，是區域經濟發展的核心地區。因此城市群作為我國社會經濟未來發展的主要集聚區，將成為我國推進城鎮化的主體形態。城市群是城鎮化進程中出現的一種高級城鎮空間組織形式，以城市群和城鎮密集區為依托的區域經濟顯示出很大的優越性和明顯的區域競爭力，發揮出巨大的牽引和推動作用，逐漸成為國家城鎮化戰略的重要內容。

當前中國城鎮化的總體布局應是積極培育輻射全國的十大城市群，以城市群作為基本單元，實現大城市、中小城市與小城鎮分工協作與互動雙贏，充分發揮大城市的核心地位、中小城市的主體作用以及小城鎮聯動城鄉的特殊功能。同時，有部分學者認為城市群作為推進中國城鎮化進程的主體形態，它能突破大城市過度擁擠與中小城市尤其是小城鎮集聚效應弱的弊端，融合“有分散的集中”與“有集中的分散”兩種空間分布格局，是實現中國城鎮體系協調發展的主要承載方式[15]。

三、新型城鎮化的動力機制

隨著城市化進程的不斷推進，我國城鎮化發展的總體趨勢表現在城鎮數量不斷增加、城鎮人口規模不斷擴大、城鎮人口比重即城鎮化率不斷上升，但是在城鎮化進程中存在不少問題，當前的討論主要集中在以下幾個方面：一是城鎮化發展水平低，體現在城鎮化滯后于工業化和城鎮化落后于經濟發展水平。二是地區分布不合理。我國城市空間分布的突出特點是東密西疏。廣闊和人口眾多的中西部地區，城市分布極為稀疏，致使中西部地區缺乏有效帶動區域經濟發展的增長極，整個地區社會經濟發展缺乏活力。三是城市功能不足。第一，城市自身功能不足。主要是在城市規劃上過多地考慮工業發展，對城市自身功能考慮不夠，致使出現交通擁擠、環境污染、城市布局不合理、人們生活質量難以提高等社會問題。第二，城市區域中心功能不足。我國很多城市由行政命令布點，城市作為區域經濟中的聚集效應、帶動輻射效應不能得到有效發揮[16]。

針對我國城鎮化進程中出現的不同問題，新型城鎮化的發展動力機制問題的研究已經成為一個熱點話題。一是從以經濟全球化為背景，從資源、環境、人口、經濟增長的矛盾出發，指出中國城鎮化推動力主要源于這些矛盾的相互作用；二是從產業結構轉換的角度對城市化的根本動力進行研究，并對各種產業對城鎮化進程的影響進行分類研究，進而得出在推進城鎮化進程中存在哪些制約因素；三是從推進城鎮化投資主體的角度對我國城鎮化的動力機制進行研究，得出我國城鎮化是政府、企業和個人共同作用的結果。總的來看，在新型城鎮化動力機制方面，典型的主要有“自上而下的城鎮化”、“自下而上的城鎮化”和“多元化復合動力因素互動的城鎮化”等幾種討論。

改革開放以前，我國在計劃經濟體制下選擇的是一條政府發動型的“自上而下”的城鎮化道路。持自上而下的城鎮化論者認為由于政府的單一投資主要表現為大中城市優先發展，過分集中于各省、市政府機關駐地和一些大型工礦企業所在地，形成了這一時期城市發展布局頭重腳輕的現象[17]。即大中城市過多，尤其是大城市過多，小城市和鎮發展不足的失衡格局。在自上而下城市化過程中，政府扮演城市化的投資者和組織實施者的角色，具有濃厚的政府行政指向或計劃指向特點，城鎮發展的政治、文化諸方面動因往往優先于經濟因素，表現為一種外部力量“拉動”城鎮的發展。

自下而上的城鎮化是與自上而下的城鎮化相對的一種城鎮化發展模式，是市場導向改革時期出現的城鎮化發展模式，是計劃經濟條件下中國城鎮化發展的一種有效而且可行的選擇[18]。在城市化過程中，城鎮在區域中的功能是逐步確立并不斷調整的，這就要求有相應的經濟結構、人口結構、用地結構、基礎設施及管理體制與此相適應。自下而上的城鎮化的基本發動和投資主體是農村社區、鄉鎮企業、農民家庭或個人等民間力量。自下而上的城鎮化是由農村地區農業剩余的壓力和農民追求收益最大化的動力綜合作用的結果，尤其表現為內在動力“推動”城鎮的發展[19]。

繼1998年提出“自上而下”與“自下而上”二元城鎮化動力機制來概括我國的城鎮化進程后，出現了“多元化復合動力因素互動的城鎮化”的觀點。此觀點一是主張城鎮化的發展是政府、企業和個人三元主體共同作用的觀點[20]。城鄉統籌離不開生產力的發展，城鄉之間需要資源和生產要素的流動和配置，需要優勢互補，城鄉互動，緊密聯系，互相溝通，互相服務，實現資源的優化配置和資源充分利用；實現城鄉生態環境，經濟，文化，政治高度融合和配合。二是主張從權利與權力、農村土地“產權化”、經濟發展等角度討論城鎮化發展的動力機制。力圖對二元城鎮化動力機制進行補充，以此來闡釋中國特色新型城鎮化道路的特殊性[20]，同時，也主張城鎮化道路發展應當因地制宜，結合城市發展的客觀規律，走多元化道路。科學建設小城鎮、積極發展中等城市、合理發展大城市是我國城市化道路的正確選擇。從城鎮化道路的主要內容和城市發展方式的標準不一及國內外經驗教訓來看，中國特色的城鎮化道路應當是市場推動、政府導向、政府發動型城鎮化與民間發動型城鎮化相結合、自上而下的城鎮化與自下而上的城鎮化相結合[21]。

四、新型城鎮化的變革與創新

隨著城市化進程的不斷推進，大量農民已經或正在失去賴以生存的土地。在快速城鎮化過程中我國農村改革發展面臨的重大問題是農民轉市民的問題，即“人”的問題[22]。農民不僅失去土地，依附土地而形成的各種權益也隨之失去，失地農民的損失是全方位、綜合性的。農民土地的權益和長期生活保障問題引起了普遍關注。失地農民游離于“農民”和“市民”，“城市”和“鄉村”之間，既不是農民，又不是市民，只能是社區游民、社會流民。失地農民失去的不僅僅是土地，還有就業崗位、居住房屋、生活保障以及集體資產等，從而失去維持農民全家生存、發展的低成本生活方式和發展方式。綜合其他人的觀點，失地農民的權益侵害主要體現在：經濟權利的漸進性缺失，包括農地流轉中的權利缺失和農地非農化中的權利缺失，以及政治權利的剝奪性喪失和社會權利的弱化性消失。

目前，我國城鎮化率已經達到了54.77%，在新型城鎮化快速發展的同時，不可避免地給城鄉社會發展帶來了一系列挑戰，如城市交通、住房、教育、環境問題；農村貧困、養老問題等。而由于我國各地生產力水平不同，因此，必須基于各地區生產水平的不同，新型城鎮化在區域間也展現出東部發達、中部欠發達和西部不發達的地域性特點[23]，根據自身的條件，分層次、有先后逐步地實現城鎮化。

以制度變革為突破口，打破城鄉二元藩籬，是推進新型城鎮化的關鍵。應該說，制度是推動城鎮化的強大動力，制度約束則是導致城鎮化發展緩慢的主要原因之一。我國城鎮化制度創新的主要內容應包括土地制度、戶籍制度和社會保障制度。土地制度的創新內容關鍵在于建立城鎮土地的年租制，降低企業和個人進入城市的門檻；戶籍制度改革的主要內容是如何放開大中城市的戶口管理以及改變必須購買商品房的規定；社會保障制度創新的主要內容是擴大保障面，逐步將農民工納入社會保障系統[24]。從城鎮化本質來看，城鎮化過程本身就是一種社會結構變遷的過程，城鎮化過程不僅表現為城鎮人口和城市數量的增長，而且表現為城鎮化的一些結構和制度安排上的變革。也正是因為城鎮化制度供給主要是通過農村社區政府、鄉鎮企業、城鄉家庭或個人等自發性制度供給為主，而這些自下而上的城鎮化制度安排往往需要獲得上級政府的認可或支持。為此，當前城鎮化水平總體不高的主要原因在于制約、影響城鎮化發展的社會經濟機制[25]。為實現工業化，改革開放前，將工業化置于優先發展地位，城鎮化置于從屬地位；改革開放后，原來計劃經濟的戶籍制度、土地制度和社會保障制度還沒有適時變化，因此嚴重阻礙了城鎮化進程[26]。因此，新型城鎮化必須以土地制度、戶籍制度、社會保障制度為創新重點，逐步打破城鄉二元體制桎梏，從而實現城鄉統籌發展。

從城鄉一體的角度來看，新型城鎮化應以促進城鄉統籌發展為著力點。隨著小城鎮發展張力的擴大，近年來，中央各地方政府在重視大中城市建設的同時，已經開始把重點放在鞏固、提高現有小城鎮方面，并在這個基礎上建設起一批起點較高、經濟和社會效益俱佳的新型小城鎮，逐步形成以中心城市為依托、縣城為龍頭、小城鎮為網絡的城鎮化體系。同時，也應看到，不同類型的城市具有不同的功能和吸引力。大城市具有中小城市不可替代的作用，而中小城市和小城鎮也會具有大城市所沒有的特色。新型城鎮化道路的重要內容之一就是科學規劃和合理布局小城鎮，使之與發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來，使大中小城市的發展與小城鎮的發展結合起來。由于中國地域廣闊，經濟條件千差萬別，因此部分人認為中國應該走鄉村逐步城鎮化與城鄉一體化雙軌并行的新型城鎮化道路[27]，新型城鎮化應該以統籌城鄉為主要模式，在城鎮經濟社會能夠輻射的農村地區，通過對其經濟社會結構的影響轉變，促進農村地區社會經濟結構會發生深刻變革[28]。

以生態文明為切入點，新型城鎮化的推進要倡導四化同步協調發展。嚴格意義上說，城鎮化具有較大的作用力，體現在正、負效應上，而人類必須對城鎮化的負面效應加以限制，其中關鍵舉措之一是基于生態文明推進城鎮化；在推進城鎮化的同時推進生態文明建設，使城鎮化的速度、規模、強度與生態環境承載力的演替進程相適應，保證城鎮化的發展始終在生態環境的范圍內[29]。城鎮化發展是一項極為龐大復雜的巨系工程，涉及人口、資源經濟、環境、政治、文化、社會等各個層面，具有突出的綜合性和復雜性。四化同步協調即工業化、信息化、城鎮化、農業現代化相互協調，實現統籌城鄉發展和農村文明延續的城鎮化；而建設生態文明的美麗城鎮，實現資源、環境與人口、經濟的協調發展，是保證我國的城鎮健康有序和諧發展的有效路徑[30]。四化同步推進的關鍵是整體規劃人口、資源與環境，促進新型城鎮化與生態文明建設、農業現代化與新型信息化、工業化與新型城鎮化四個系統間實現各自功能和整體功能最優，在時間、功能、發展速度上交互促進和協同完善。

依據區域間發展差異，推進新型城鎮化必須彰顯地方特色。基于各個區域的經濟、地理、資源、區位的明顯差異，在推進城鎮化過程中，導致城鎮的集聚效應和規模效應差異性較大。有些地區城鎮化已經發展到城鎮化中后期階段，因此這些地區適合走逆城鎮化發展之路；有些區域城鎮化剛剛起步，因此這些地區應該集中打造一批有輻射力和影響力的大城市、特大城市和城市群[31]。從城市規模與城市經濟的關系來看，一個城鎮的區位條件與城鎮經濟效益存在正相關關系。為此，應根據我國東中西部的地區差異選擇不同的推進模式，東部和中、西部在推進城鎮化過程中應該采取不同模式[32]。整體而言，我國目前的城鎮化包括四個層面：一是在一些發達地區的城市群的打造；二是大城市以質量為重點的城鎮化水平的提高；三是以中小城市為主的集聚功能的提升與完善；四是直接與廣大農村地區聯系在一起的小城鎮的建設[33]。我國新型城鎮化路徑的選擇必須因地制宜，結合上述四個層面而進行適宜的選擇。

總之，伴隨社會經濟的快速發展，新型城鎮化的步伐在不斷加快，城鎮化發展研究已經得到了社會各界的廣泛關注與支持，但仍然存在大量未經涉足和深入研究的領域，還有待學界、政界以及社會各界人士進一步地挖掘和探索；可以在借鑒人類學、民俗學、歷史學、宗教學、統計學等其他社會科學理論成果的基礎上，拓寬研究領域，通過系統分析的方法，不斷豐富城鎮化研究的成果，從宏觀上把握新型城鎮化發展的內在規律，形成全面而系統的新型城鎮化的理論體系，以積極穩妥地推進新型城鎮化建設。一些地方在城鎮化過程中不斷進行適應性改革，但是，尚未出現可復制、可推廣的經驗和模式。推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。積極穩妥推進新型城鎮化，走集約、節能、生態的新路子，如何深入推進新型城鎮化建設，促進城鄉融合式發展，實現產業發展和城鎮建設的融合，是今后新型城鎮化研究的重點內容。

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