湘潭市流動人口的社會管理創新研究

◎ 譚 秀 曾群華

流動人口是相對于常住人口而言的人口群體，目前，學術界沒有統一的定義。國外與流動人口管理研究相關的理論有：美國R·赫伯爾的“推拉理論”[1]；美國M·P·托達羅模型[2]等。在對待人口遷移和移民管理上，國外政府會建立非常有效的政策手段，采取某些融合政策管理和協調機制，保證移民在一些基本生活保障和政治權利中享有同常住居民相同的待遇。國內學者對流動人口管理的研究主要體現在對流動人口社會政管理制度、機構設置等方面，如陳建剛認為要加快戶籍立法步伐，改革現有城市管理制度，強化身份證的管理功能[3]；黃晨熹提出對流動人口管理實行社區化管理[4]；陳豐認為實行流動人口的自治管理[5]等。

湘潭作為長株潭核心城市之一，對人口的經濟吸引力逐漸增強，各類工業園區的建立更是吸引了大量的流動人口來潭務工。2012年底，湘潭市常住人口為278.1萬人，流動人口28.6 萬人[1]。因此，研究湘潭市流動人口社會管理狀況，提出相關政策建議既有利于流動人口權益保障的實現，使其更好地融入社會；也有利于政府部門制定相關的政策規定，降低流動人口違法犯罪發生幾率，緩解政府社會管理壓力，對于維護社會安定，促進社會經濟發展具有重要的現實意義。本文通過對流入湘潭市的農民工群體發放問卷進行調查，了解他們真實的社會生活現狀，剖析湘潭流動人口在社會管理中存在的問題和主要成因，并提出相應的對策建議。

一、湘潭市流動人口基本特征

（一）以長株潭地區人口居多，且集中居住于“城中村”地區

湘潭市全市轄2區2市1縣（圖1），面積5005.8平方公里，人均國內生產總值居湖南省第二位。2000年本省其他縣（市）區外來人口83943人，到2010年全市凈增外來人口79996人[6]。截止2012 年底，湘潭市全市常住人口為278.1 萬人，其中戶籍人口為249.5 萬人，以半年為居住期限，湘潭市流動人口28.6 萬人，占常住總人口比重的10.28%，市區人口105.33 萬人，其中城鎮人口93.35 萬人，外來人口超過40萬[7]。在調查中發現，湘潭市流動人口絕大部分來自于長株潭地區，綜合考慮經濟成本等因素，流動人口主要集中在“城中村”地區。

圖1 湘潭市行政區劃圖

（二）性別結構青年多，以男性為主，初中學歷比重大

調查中發現，湘潭市流動人口性別比例中，男性比例略高于女性比例，男性比例為50.98%，女性比例為 49.02 %（圖2）。近年來，各類工業園區的設立，吸引了大量的流動人口，尤其是男性人口的增加，主要從事工廠流水線工作或者是一些技術性工作，基本以青壯年為主。年齡集中在18～35歲之間的比例占總流動人口的58%，學歷以初中為主，比例為68%（圖3），由此可見，在工業化進程加快的今天，流動人口有限的文化知識教育水平僅僅只能從事工業初始化階段的勞動密集型產業。

圖2 湘潭市流動人口年齡結構

圖3 湘潭市流動人口受教育程度

（三）從事職業與收入密切相關，消費能力低

湘潭市流動人口在所從事的職業中，以個體經商或休閑娛樂業所占比重最大，為26%；以賓館服務員業和種養殖業所占比重相對較低，分別為8%和3.5%（圖4）。從他們的工資水平來看，基本上每月工資維持在1500～3000元左右，占61.5%。獲得6000元以上高薪和工資水平低于1500元的人較少，均占5.5%（圖5）。當然，收入的高低與工作努力程度、工作經歷和技術技能、個人自身素質等因素也密切相關；一般情況下，受教育程度高低與勞動技能的高低呈正比，與收入高低也成正比，高學歷的流動人口月收入通常比低學歷的高。在收入消費中，用于房租費用和餐飲費用的比例較高，分別占總費用的70.5%和19.5%（圖6），表明湘潭市流動人口的恩格爾指數水平較低，流動人口的日常生活消費水平的能力有待提高。經濟收入水平低下容易造成流動人口消費能力不足、社會融入度低，工作變動頻率高，不利于流入地地區經濟社會建設的發展。

（四）工作性質簡單、居住方式單一，整體生活質量有待提高

流動人口在自身各種行為空間的關系處理方面大致遵循著“以工定居”、“以工定購”和“以工定娛”的邏輯。工作獲取途徑十分依賴原有社會資本，以血緣、鄉緣、地緣的鄉土社會資本在流動人口找工作的過程中占據重要地位。“加班就可以獲得更多的薪酬”，迫于經濟的原因他們長期處于加班過度勞累狀態。居住方式上主要還是以租房為主，從抽樣調查的200份樣本中，可以看出，85%以上的流動人口現階段都不具有購買住房的能力。出于經濟條件、交通條件、生活習慣等方面的考慮，“城中村”是外來人口的首選之地。

圖4 湘潭市流動人口職業分布

圖5 湘潭市流動人口工資比例

圖6 湘潭市流動人口收入費用

（五）業余生活方式單調、社會福利保障匱乏

調查發現：70%流動人口以看電視、與人閑聊打牌、作為自己的業余生活的消遣方式（圖7）。業余生活方式的局限性使流動人口獲得信息的渠道、途徑也比較單一。調查顯示，85%信息是借助于電視獲得的；6.5%靠互聯網獲取；8.5%信息通過與朋友聊天了解。社會心理行為仍然遵循著農耕文明的血緣和地緣的社會交往法則，交往主體以親戚朋友為主。由于流動人口規模較大，流動性強，目前，湘潭市政府對涉及流動人口社會保障方面的具體政策和文件較少，因此，湘潭市流動人口享受到的社會福利保障很少，調查中顯示，有70.5%的人沒有享受社會保障（圖8），其他各種社會保障也相對較少。

圖7 湘潭市流動人口業余生活狀況

圖8 湘潭市流動人口社會保障狀況

二、湘潭市流動人口社會管理的現狀

（一）流動人口管理體制機制逐步形成

為進一步做好湘潭市流動人口社會管理工作，湘潭市政府堅持“公平對待、優化服務”的原則，在全市形成“政府主導、多方配合”的工作模式[8]。為全面加強湘潭市流動人口和出租房屋管理服務工作，政府出臺相關規定，具體界定了各部門職責（表1）；相繼出臺了《湘潭市加強外來人口管理的若干規定》、《人口與出入境管理辦法》、《流動人口計劃生育工作條例》等相關政策文件；流動人口管理按流入人口與戶籍人口同等管理和服務要求，不斷提高服務水平[9]。

（二）流動人口社會管理方式和實施情況

湘潭市流動人口的管理方式為以“居住證”模式和“綜合治理”模式并存的方式，其主要特點即是以公安部門為主，其他民政、工商、計生、社保等各部門相互協調配合[9]。

從湘潭市各職能表格可以看出，涉及流動人口社會管理的政府部門有10個，相關的職能部門也出臺了一些便民利民措施，但在全市尚未形成一個完善的服務管理制度體系。從實地調查情況來看，各職能部門也沒有很好地實施政府出臺的關于流動人口服務管理的相關規定，對流動人口的管理側重于文件的上傳下達；以“踢皮球”形式處理流動人口存在的問題，部門聯絡機制不健全，服務意識淡薄，政府政治色彩濃重。

表1 湘潭市各部門職能劃分表

三、湘潭市流動人口社會管理創新中存在的問題及主要成因

（一）湘潭市流動人口社會管理中存在的問題

1.管理難度大、違法犯罪現象增加。據湘潭市公安局統計，湘潭市流動人口犯罪以“兩搶一盜、非法傳銷、吸毒違法”等違法犯罪行為主，犯罪率達到40%以上[10]。大部分流動人口在經濟利益、社會地位的驅使下進入城市生活，以期改善家人和自己的生活質量，其初衷本來是好的，但是，流動人口自身具備的特點加重城市管理難度：流動人口文化水平有限、薪資水平較低、居住不固定且流動性強，當其人身財產安全受到威脅時基本不懂得用法律武器維護自身權益，要么選擇忍氣吞聲，要么采取報復性的行為尋求心理平衡，從而走上犯罪的道路。而在政府方面，湘潭市政府缺乏同流動人口流出地政府建立完善的政府聯絡機制，對流動人口數量、類型、流入目的、暫住時間等基本信息統計不全面；對流動人口相關的治安管理政策落實不到位，缺乏相應的懲罰機制，部分出租房屋屋主、老板為保障自身利益，采取包庇、縱容流動人口犯罪的態度；在公安機關警力不足情況下，流動人口以其管理盲區——城鄉結合部，聚眾鬧事、形成獨霸一方的惡勢力，進行犯罪活動，危害社會發展。

2.合法權益保障不到位。湘潭市社會保障對象主要是本地城鎮居民，內容涉及養老、醫療、教育、生育保險等方面。社會救濟制度也主要是針對擁有湘潭市城鎮戶籍的人口，對于像經濟適用房、廉租房和最低生活保障這樣的社會救濟制度，流動人口基本無福享受。在針對湘潭市“流動人口急需解決的服務”中顯示，醫療健康的比重占59%，子女教育約占23%（圖9），說明流動人口很重視政府對于他們在醫療健康方面的援助。流動人口社會地位較低，承擔的工作大多屬于“臟、累、差”類型，患各種職業病的風險高，加強對流動人口社會保障，尤其是醫療健康和子女教育的保障。

圖9 湘潭市流動人口迫切需要解決的服務

3.管理工作的社會化程度低。湘潭市流動人口的社會管理存在的薄弱環節以“群眾生活涉及的民生服務”比例最高，占36%；認為“居委會服務不到位”的比例占30%；認為“小區社會治安安全”存在隱患的占29%；認為“樓業或物業管理不到位”的比例占5%（圖10）。由此可見，湘潭市對于流動人口社會管理存在不足，即沒有給流動人口提供一個相對融洽的生活氛圍，不利于形成和諧的社會氛圍。

4.教育資源分配不公。流動人口在自身社會經歷和社會經驗的基礎上，感悟到文化教育的重要性，希望子女可以接受良好的教育，通過教育改變命運，逃離自身所處的不利環境。目前，來潭務工的流動人口呈現家庭式流動的新特點，而中國現行的教育體制與戶籍制度密切相關，流動人口的子女教育問題顯得尤為嚴峻。具體情況表現在：湘潭市教育部門規劃未納入流動人口子女；政府出臺的關于流動人口子女義務教育的政策不具體也不規范；流動人口子女借讀費或贊助費門檻高，入學率低、超齡嚴重、不時失學；流動人口子女的教育權沒有得到保障。

圖10 湘潭市流動人口社會管理存在的薄弱環節

（二）湘潭市流動人口社會管理存在問題的主要成因

1.戶籍制度束縛了流動人口社會管理體制的制度創新。從法律本身來看，中國的戶籍制度背離了《憲法》中規定公民有自由遷徙的權利。戶籍制度將公民戶口劃分為“非農業戶口”和“農業戶口”，在農村人向城市遷移過程中有明顯的限制作用，并且造成中國典型的“城鄉二元經濟結構”特征。流動人口不能享受與本地居民同等的待遇，導致更多的社會矛盾和社會問題的出現，不利于城市建設、經濟發展和社會主義和諧社會的建設。

2.思想觀念落后，管理理念有待轉變。由于城鄉二元經濟結構和現行戶籍制度的限制作用，流動人口無法再城市取得合法居民的身份，政府在社會管理和公共服務等方面采取雙重標準；大多數場合，流動人口常被稱之為“外來人口”和“暫住人口”，無法在社會保障、住房福利、醫療保障、子女教育等多種公共服務方面享受與當地居民同等待遇。從實地調查結果和流動人口群眾反映來看，“形式主義”現象在湘潭市政府對流動人口管理過程中顯而易見，實際將工作落實比例僅占17%，沒有落實工作的比例占77%，剩余6%的人群則對政府工作毫不關心（圖11）。流動人口服務管理與服務，重點在于服務，服務是管理的基礎，服務的好壞直接影響管理的成效。在關于流動人口對湘潭市各職能部門具體負責工作的調查中顯示，相當部分的流動人口對于政府各個職能部門具體負責的工作事項不清楚也表示不關心，被問及當流動人口在生活中遭受不公平、不公正待遇時如何處理，他們也表示只是在生活中盡量避免該類情況的發生，即使出現，也會采取忍氣吞聲的態度，畢竟自己是外來人，受欺負很正常。目前，湘潭市還沒有專門負責流動人口管理的專業機構和隊伍，各行政職能部門往往也只是從自身部門管理的角度出發來進行管理制度的設計。

圖11 湘潭市政府落實社會管理工作的比例

3.部門之間流動人口信息尚未完全實現共享。流動人口管理涉及的部門眾多，包括住房、就業、計劃生育、稅收、工商行政等部門，各個部門依照自己的管理方針和管理辦法對流動人口進行管理，各自管理方法不配套、甚至相互抵觸。信息共享度低，肯定會出現管理漏洞，同時也會造成管理成本和社會資源的浪費。究其原因則是缺乏一個完全針對流動人口信息采集和管理的協調機構，整合各部門的資源信息。如：湘潭市人口計生委負責匯總全市人口信息，公安部門同樣也采集、管理人口信息，存在著重復采集現象；但由于部門信息保密規定，人口信息交流共享還存在障礙。因此，建立一個能把政務信息互換和共享的電子政務資源體系，整合公安、計生、民政、勞動等相關部門的信息系統，準確掌握各地的流動人口信息，加強政策、信息和資源之間的相互交流分享十分必要。

四、推進湘潭市流動人口社會管理創新的對策建議

（一） 實現流動人口管理的“三種新模式”

1.創新“以房管人”。首先，相關部門要嚴格出租房屋考核制度，出臺更適合房屋管理的規章制度，增強出租屋業主對流動人口的責任意識；其次，對流動人口密集的城中村改造要統一規劃和布局，對物業管理等中介部門房屋統一定價，在入住人員登記方面進行“人來登記，人走注銷”，公安機關和社區工作人員不定期或定期檢查；再次，針對散居的流動人口，居委會工作人員或社區組織成員及時主動上門準確地登記流動人口的信息。

2.實行“以業管人”。堅持貫徹“誰用工誰負責”原則，嚴格要求公、私企業或單位簽訂管理責任書，并定期核實；實行“以業管人”，對流動人口比較集中的場所和雇傭流動人口較多的企業定期或不定期實行清查，加強對流動人口身份證、暫住證的檢查，揪出混跡其中的犯罪分子，打擊惡意破壞社會和諧氛圍的偏激者。

3.實行“以證管人”。運用先進的計算機技術，將手工制作的居住證和公交IC卡相結合，把居住證上涵蓋的信息覆蓋在公交IC卡上，通過先進的計算機技術，對流動人口信息的實行動態化管理。這樣，既使流動人口主動申領居住證的頻率會大大增加，消除流動人口辦證嫌麻煩的思想，同時又簡化相關部門辦證程序。此外，可由政府制定相關政策對符合條件的流動人口，依據現實情況發放居住證，與本市居民同等待遇。

（二）創新流動人口的社會管理體制

1.全面實施推行居住證制度，建立流動人口主動登記的身份管理制度。政府可借鑒美國的“社會安全號制度”對流入湘潭市的流動人口配備唯一的社會安全號碼，號碼涵蓋流動人口多方面信息，而且社會安全號碼與流動人口薪資掛鉤，是其納稅的重要載體，雇傭流動人口的公、私部門或企業單位要主動向國稅局報告流動人口工資收入。社會安全號碼與個人信用也密切相關，對于在消費過程中，信用度高的人政府允許其在銀行貸款等其他領域享受更多優惠和服務。建立流動人口主動登記的身份管理制度，明確身份證明與工資水平、個人信用消費、政府提供公共福利和社會救助相連。這個措施能對流動人口心理產生一定的威懾力，因為社會安全號碼記載著流動人口各項信息，能夠起到預防流動人口犯罪的作用。

2.以政府為引導，實現湘潭市流動人口與當地居民“共贏”的社會氛圍。流動人口在城市經濟建設發展的過程中發揮著重要，從事當地居民不愿承擔的“臟、累、差”工作，他們雖沒有取得城市戶籍，但卻是事實上的城市居民。城市居民的利益實際上和流動人口的利益根本上是不沖突，但城市居民卻對他們采取歧視的態度。由此，政府應該通過加大對流動人口的正面宣傳轉變城市居民的態度，尤其是對流動人口的歧視態度，以正確的價值觀看待流動人口在社會建設中的作用，幫助他們改善生活水平，提高生活質量，真正融入湘潭市的城市生活，以湘潭為家。

3.提高以社區為依托的社會流動人口服務水平。一是推進社區網格化、組織化建設，增強流動人口參與自治的積極性。按照“一網多格，同格同責”的原則，對湘潭市社區工作進行網格化管理；社區居委會定期舉辦針對流動人口的公益活動，提高他們的維權意識；積極引導流動人口參與社區自治，成立社區流動人口援助中心，確保流動人口正當權益遭受侵犯時有地申述、獲得有效的幫助；對于流動人口自發形成的組織，政府鼓勵并引導其發展，通過購買公共服務、采取備案制等方式切實支持其發展，引導流動人口積極參與社區的管理活動，進而形成良好的社區精神風貌；社區加強同公安、社保等部門流動人口數據共享的聯絡，建立流動人口社區單位基礎數據庫，及時更新信息。二是成立專門的流動人口服務管理機構。湘潭市政府應根據每500名流動人口配置1名協管員的要求，從各個部門抽取工作人員到協管員隊伍，并在社區統一進行管理；成立專門流動人口服務管理機構，對工作人員實行定崗定編，同時保證經費的充足。

4.完善流動人口的社會事業管理體制。一是完善流動人口社會保障制度。建立分層次流動人口社會保障制度，在醫療保障方面，實行醫藥費用由政府、企業單位、個人共攤的制度（主要針對流動人口的重病醫療保障）；穩步推行流動人口社會養老保險制度，主要采用以個人為主、社會統籌為輔的儲蓄積累制；劃分湘潭市流動人口類型，有雇主、有穩定收入、職業固定的為一類，無穩定收入、職業不固定、有雇主或無雇主的為另一類。二是完善流動人口住房保障制度。劃分流動人口類型，對不打算定居湘潭市的流動人口，政府提供廉租房、經濟房出租；政府和企業聯手，充分利用閑置的廠房建造職工公寓，改善住房設施，分配給流動人口居住；對準備定居湘潭市的人口，政府和房地產開發商積極協商推行流動人口房貸折扣優惠政策，政府在一定程度上給予房地產開發商稅收優惠政策，既保證流動人口基本權益，也保證房地產開發商經濟利益；政府在城鎮規劃建設中，要制定更多有利的政策吸引民間資本加入流動人口房屋建設，在土地、水電氣配套、貸款等方面實行積極有效的優惠政策。三是提高流動人口就業水平。對湘潭市流動人口提供就業指導、職業技能等服務，著力提升流動人口就業水平。

（三）完善流動人口社會管理機制

1.建立湘潭市政府與流動人口流出地政府間的長效協調機制。流動人口具有構成復雜、流動性強等特點，湘潭市作為流動人口流入地，對于流動人口流出地的文化和社會缺乏一定的了解，流動人口流出地政府與流入地政府合作能有效彌補對于流動人口缺漏的信息。利用現代化技術手段，如建立兩地政府流動人口管理網站，或者利用政府各自的公眾微信平臺，在流動人口信息、管理、服務方面聯手工作，建立政府間長效協調機制。

2.完善流動人口的經費保障機制。嚴格按照國家有關文件要求，科學測算流動人口管理經費，明確流動人口服務管理項目的相關開支，保證經費落實并投入。按照湖南省綜治委流動人口人均30元的協管員經費規定撥付到位，實行專款專用。加強相關管理部門經費使用的透明度，確保公共服務支出公開、透明。

3.完善流動人口管理績效考評機制。積極轉變政府管理理念，從規章制度對它們進行約束，以“德、能、勤、績、廉、法、安”作為政府工作人員考評標準，要求各部門工作人員每天記錄相關臺賬；根據多勞多得原則，每月對流動人口績效管理進行評分，評分由流動人口給出，評分與工資掛鉤。

（四）完善流動人口服務管理信息系統

建立包括公安、社保、房管等部門的聯動工作小組，定期召開關于流動人口的服務管理大會，以跨界合作的形式，整合流動人口管理資源，實現流動人口管理方式由分散到集中、由部分到整體、由零散到集中的順利進行；充分利用人口計生網的優勢，各級流動人口管理辦公室定期或不定期采集基礎數據，并切塊給部門使用；建立湘潭市流動人口信息網站，負責宣傳相關政策、法規，開設網上咨詢、意見窗口，及時解決流動人口疑惑的問題。

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