欠發達地區發展政策貼息類普惠金融產品的探索

趙浩+喬永+郭亮+孫軍

摘 ? 要：黨的十八大報告中明確指出要深化金融體制改革，改革的一個重點就是要打破壟斷，建立普惠金融體系。農村經濟的發展、農業產業的升級和農民收入的提高，關鍵是建立健全農村金融體系，創新普惠金融模式。自2009年以來，武威市通過強力推動“婦女小額擔保貸款”、“雙聯惠農”貸款和“雙業”貸款等一些列政策貼息類普惠金融產品，在發展普惠金融方面做了許多有益嘗試。

關鍵詞：普惠金融;產品探索

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-0017-2014（11）-0068-05

金融是現代經濟的核心。在金融主導經濟的社會背景下，農村經濟的發展、農業產業的升級和農民收入的提高，關鍵是建立健全農村金融體系，創新普惠金融模式。自2009年以來，甘肅武威市通過強力推動“婦女小額擔保貸款”、“雙聯惠農”貸款和“雙業”貸款等政策貼息類普惠金融產品，特別是在推行“婦女小額擔保貸款”中探索出了一種適合地方實際、多方受益、運行有效的“涼州模式”，在發展普惠金融方面做了許多有益嘗試。

一、武威市發展政策貼息類普惠金融的實踐

武威市屬西北欠發達地區農業大市。自2010年以來，武威市委市政府大力實施“三大戰略”，為全市經濟金融提供了良好的發展機遇，特別搶抓政策機遇，強力推進以婦女小額擔保貸款、“雙聯惠農”貸款和草食畜牧業和設施蔬菜產業貸款為主的政策貼息類普惠金融，獲得巨大成功，實現了全市經濟社會的深刻變化。

（一）普惠金融產品

1、婦女小額擔保貸款。婦女小額擔保貸款財政貼息政策是財政部、人社部、人總行、全國婦聯為推動婦女創業就業，對小額擔保貸款財政貼息政策的完善。2009年這項工作啟動，甘肅省是全國9個試點省份之一，武威市涼州區是甘肅省12個試點縣區之一。貸款對象為城鄉婦女個人;貸款額最高不超過8萬元，對符合條件的城鄉婦女合伙經營或組織起來就業的，人均最高貸款額不超過10萬元;貸款期限為2年，對從事微利項目的小額擔保貸款由中央財政據實全額貼息，逾期和展期不貼息;該貸款由個人自愿申請、婦聯推薦、擔保機構審查、經辦銀行審核發放的程序放貸。從2009年底起，武威市緊緊結合石羊河流域重點治理，陸續發放婦女小額擔保貸款，在短短半年時間里，全市貸款的投放量已占到了全省的73%，占全國的六分之一，創造了在政務大廳集中辦公的“一門式”服務，摸索形成了一整套從調查、建檔、審查、發放到管理的“涼州模式”，極大地推動了這項國家貼息政策在武威市的發展，產生了小貸款、好項目、大發展的社會經濟雙效應。

2、雙聯惠農貸款（簡稱“雙聯貸款”）。為落實甘肅省委省政府提出的“聯村聯戶為民富民”工程，農行甘肅省分行推出了“雙聯農戶貸”和“雙聯產業貸”產品，專門針對全省58個貧困縣、8790個貧困村農戶家庭內單個成員發放的用于農戶生產和規模化生產經營的自然人貸款和對符合條件的法人客戶用于開展農業產業化經營的流動資金貸款。“雙聯農戶貸”金額從3000元到100萬元，采用自主可循環方式，可循環貸款額度期限不得超過3年。雙聯農戶貸執行基準利率，由省財政全程、全額貼息。“雙聯產業貸”最高貸款額度3000萬元，期限一般為1年，最長不超過3年。該貸款可采用房地產抵押、機器設備抵押、存貨抵押、林權抵押、應收賬款質押、第三方保證擔保或縣級擔保公司保證擔保等多種擔保方式。該企業與區域內的“雙聯”戶簽有訂單協議，幫扶、輻射、帶動“雙聯”戶增收致富，貼息方式與“雙聯農戶貸”相同。武威市自2012年8月啟動“雙聯”貸款以來，采取“政府+農行+農戶”的管理模式，對市轄符合條件的古浪和天祝兩個貧困縣及涼州區張義鎮發放雙聯貸款，重點扶持從事種植、養殖、農副產品加工、流通等農林牧生產經營活動的農戶、以及能夠幫扶、輻射、帶動貧困戶的種養、運輸、多種經營大戶。截止2014年6月底，累計向416個貧困村發放雙聯農戶貸款2.2萬戶、16.09億元，發放規模和速度位居全省第一。

3、草食畜牧業和設施蔬菜產業發展貸款（簡稱“雙業貸款”）。為切實解決農戶貸款難、貸款貴的問題，支持設施農牧業持續快速發展，促進農民收入倍增，省農牧廳、省財政廳和人行蘭州中心支行等6家單位聯合制定印發了《甘肅省草食畜牧業和設施蔬菜產業發展貸款貼息管理辦法》。武威市符合貸款條件的農戶和農民專業合作社（養殖小區），貸款發放額度執行標準確定為：農戶新建普通日光溫室每畝不超過5萬元，每戶總額不超過30萬元（含）;農民專業合作社（養殖小區）草食畜牧業和設施蔬菜產業貸款，依據建棚規模及配套設施建設需要核定貸款額度，總額不超過300萬元（含）。經辦銀行發放“雙業貸款”年利率按人民銀行基準利率上浮最高不超過20%。省級財政、區（縣）財政和農戶分別承擔年利率4個百分點、2個百分點和1個百分點的貸款利息，剩余年利率由市本級承擔，但最高不超過1個百分點。貸款貼息期限原則上最長不超過3年。此項貸款自2013年6月啟動以來，人行武威市中支、市農牧局、市財政局等單位聯合推動草食畜牧業和設施蔬菜產業發展，全市13家銀行業金融機構中，共有9家參與了信貸投放，在短短不到兩個月時間里，該貼息貸款已投放18億元，占到全省貸款額的85.7%，止2014年6月底，“雙業”貸款已突破100億元，發放規模和速度位居全省第一。

（二）對當地經濟的影響

武威市在以婦女小額擔保貸款、“雙聯”貸款和“雙業”貸款等政府主導政策貼息型普惠金融的強力支持下，促進了農村社會和諧穩定，經濟社會實現了全面發展。政府主導政策貼息型普惠金融（2010年到2014年5月）發放的四年多時間里，武威市各項貸款余額達471.72億元，增加310.59億元，增長292.76%，存貸比增加22個百分點，其中涉農貸款余額達337.16億元，占各項貸款的比重達71.48%，農戶貸款余額達169.33億元，占各項貸款的比重達50%，農戶人均貸款達9407元，增長了294.6%。按普惠金融產品分類，婦女小額擔保貸款余額為23.54億元，“雙業”貸款余額為99.75億元，“雙聯”貸款余額為13.43億元，下崗失業人員小額擔保貸款余額3.25億元，支持近2000名下崗失業人員實現創業再就業，充分發揮了金融推動創業、促進就業的作用。全市農民人均純收入由2010年的3972元增加到2013年的6963元，年均增長25%，貧困人口三年累計減少17.66萬人，農村面貌發生了深刻變化，天祝、古浪兩個扶貧開發重點縣已由全縣性貧困逐步縮減為區域型貧困，促進了農村地區社會穩定、經濟發展、文明進步、家庭和諧。

二、武威市發展政策貼息類普惠金融的經驗啟示（以婦女小額擔保貸款為例）

武威市在發展普惠金融過程中，把握政策機遇，強力發展了以婦女小額擔保貸款、“雙聯”貸款、“雙業”貸款等支持農村經濟發展、扶持農民增收的政府主導財政貼息型普惠金融產品，取得了極為成功的效果，特別是婦女小額擔保貸款在2010年創下了在全國地級市中貸款數額第一、受益婦女人數第一的兩項全國紀錄，推動了農業生產方式和農民生活方式的轉變，也成為了農村變革的催化劑，推行的“一門式”服務和貸款管理“涼州模式”得到原全國人大副委員長、全國婦聯主席陳至立的肯定。為此，本文以婦女小額擔保貸款為例，總結了幾點經驗和啟示。

（一）政策貼息類普惠金融產品需要當地政府的高度重視與大力引導

婦女小額擔保貸款財政貼息政策頒布后，武威市（區）黨政機關認識到這是一次絕好的擴大就業，促進農村發展、農民增收、改善武威落后地區農民生活狀況的良好機遇。為此，市（區）兩級政府高度重視，把這項工作當作“一把手”工程來抓，立足實際，開拓思維，引領政策導向，創新服務方式，大力拓展擔保基金、擴大金融機構參與面、協調提高擔保基金比例，擴大婦女申貸受益面，極力推動試點工作。

（二）落實擔保基金、創新資金運作模式是政策貼息類普惠金融產品可持續發展的關鍵

擔保基金是制約婦女小額擔保貸款發放的瓶頸。武威市屬西部落后地區，是典型的“吃飯財政”，解決擔保資金有限，為此，市（區）政府開拓思路，創新擔保資金運作模式，將婦女小額擔保貸款工作與國家重點建設項目石羊河流域重點治理有機結合起來，開創性地將日光溫室項目補助資金作為擔保資金，既利用石羊河流域重點治理補助資金解決了婦女小額擔保貸款擔保基金不足的問題，又推動了石羊河流域重點治理設施農業建設進度，也為全轄婦女創業引領了符合當地經濟發展實際的正確方向。為此，要解決瓶頸問題，必須從創新婦女小額擔保貸款基金籌措模式入手，從民間、從上級財政等多渠道、多方面擴大擔保基金存量。同時，在加強對貸款申請人資格審查、信用評估等風險防范措施的基礎上，市（區）政府相關部門與當地農村信用社經過多次協商，達成協議，實行了1：10的擔保貸款放大比例。另外，鑒于農村婦女大多缺乏提供反擔保能力、原有的反擔保門檻限制婦女貸款積極性的實際情況，市（區）政府相關部門及時調整擔保政策，取消反擔保要求，放寬擔保條件，使婦女小額擔保貸款政策真正成為貼近婦女、貼近農村的惠民政策。

（三）開辟綠色通道、完善工作機制是政策貼息類普惠金融產品可持續發展的保障

市（區）政府相關部門開辟了“綠色通道”，在政務大廳設立集中審核辦公室，實行“一門式”服務，延長工作時間，除節假日不休息外，還抽調審批部門工作人員從早8時到晚10時實行“三班制”辦公，辦理最集中的期間，每天平均審批金額在1000萬元以上，使婦女小額擔保貸款能夠高效、快捷地發放。在完善工作機制方面，按照“試點先行、輻射帶動、信用至上、獎優罰劣、責任到人”的原則，一方面建立了婦女信用評估制度、目標責任管理制度、婦女小額擔保貸款信用評級管理等制度，加強風險防范和控制，另一方面，將婦女小額擔保貸款工作納入現行小額擔保貸款激勵機制，對基礎服務工作扎實、貸款管理工作盡職盡責、小額擔保貸款回收率達到95%以上的基層婦聯組織和經辦金融機構，建立了獎勵機制。

（四）圍繞資金需求、創新金融服務是政策貼息類普惠金融產品可持續發展的保證

原涼州區農村信用聯社作為主要經辦機構，自開辦婦女小額擔保貸款業務以來，以婦女需求為中心，改變貸款方式，創新金融服務，滿足婦女創業資金所需。首先是根據農戶信用狀況將婦女個人貸款額度由5萬元提高到8萬元，對農業合作組織、規模養殖大戶等，人均貸款額度提高到10萬元;其次是將貸款人年齡由20-50歲擴大到20-55歲，僅此一項就增加貸款婦女1398人，平均增加貸款資金5962萬元;第三是堅持發放貸款與防范風險并重的原則，創新出針對農村婦女的“四看六問一調查”的貸前審查方式，確保婦女小額擔保貸款“放得出、收得回、見效益”，實現了“申請一戶、批準一戶、放貸一戶、致富一戶”的目標。同時，人行武威市中心支行發揮“窗口指導”作用，運用信貸政策導向效果評估手段，全程參與政策的制定、宣傳和調查研究工作，引導經辦機構做好婦女創業就業的金融服務工作。

（五）為了減少和避免政策貼息類普惠金融產品出現道德風險，必須在貸前加大宣傳力度，將貸款的回收率與各級政府的考核相掛鉤

政策貼息類普惠金融產品的廣泛使用最怕出現大面積道德風險。婦女小額擔保貸款在涼州區的發放中，個別工作人員在前期貸款需求調查中對政策的理解把握不夠準確，在宣傳上誤導農戶，混淆了貼息貸款與財政補貼的概念，一些婦女本無項目可做，但為了獲取財政貼息資金，設法巧立名目獲得貸款，對貸款婦女還款產生消極影響。另外，婦女小額擔保貸款發放主要以農村信用社為主，由于信貸管理人員少、短期內貸款發放規模較大，農村信用社無法對貸款實施全面跟蹤管理，加之婦聯、勞動保障、地方財政等部門缺乏相關的規范措施，導致一些貸款改變用途。部分農戶在取得婦女小額擔保貸款后，將資金用于建房、醫療、子女上學、婚喪等生活消費，甚至還有的將婦女小額擔保貸款資金用于償還銀行非貼息貸款。為此，要減少風險，必須要把防范風險關口前移，規范貸款宣傳，一經發現貸款用途改變，必須中止貸款使用。在婦女小額擔保貸款“涼州模式”中，武威市（區）兩級政府高度重視，把這項工作當作“一把手”工程來抓，是“涼州模式”能夠大力推動出來的第一動力，但是，各級政府特別是少部分鄉鎮一級，放松申請環節和條件，造成“涼州模式”在一定范圍內存在風險隱患。為此，要嚴格各級政府的考核，將貸款的回收率與各級政府的考核相掛鉤，從主觀方面消除風險隱患。

三、當前影響和制約政策貼息類普惠金融發展的主要因素

（一）地方政府財政基礎薄弱，普惠金融信貸缺乏實施主體

西部地區普遍存在地方政府財力有限，難以拿出更多的財政資金作為擔保基金撬動銀行資金發展小額擔保貸款，普惠金融信貸扶弱政策缺乏實施主體，覆蓋面不足。如武威婦女小額擔保貸款實施到后期，貸款規模過大，造成擔保基金不足，一度無法保證貸款發放，造成此項政策在后期多次停滯，使一些農民錯過創業機遇。

（二）針對弱勢群體的金融產品和服務種類少，與主體需求不匹配

西部地區金融產品和服務種類創新速度較慢，對弱勢群體的相關產品就更加稀少，例如，盡管國家信貸政策中有專門支持殘疾人創業的優惠政策，但各金融機構的貸款多是擔保貸款，由于殘疾人大多無任何有效擔保物，武威目前對殘疾人的貸款還是空白，金融扶弱政策形同虛設。武威市現有金融機構網點319個，農村金融機構網點140個，覆蓋率為1.09個/萬人，對弱勢群體的普惠金融服務很難實現全覆蓋。

（三）信貸支持弱勢群體占比很小，貸款支持力度明顯不足

資本逐利的基本屬性使得金融機構偏愛優質客戶，農民、婦女、殘疾人等明顯不符合金融機構要求，信貸等金融資源也就自動流向好的企業和有穩定收入來源的工薪等階層。2014年5月底，武威市各項貸款余額達471.72億元，農戶貸款余額為169.33億元，占比為35.89%，與農村人口占全市人口68.9%的占比有較大反差，分機構來看，營業網點布局在城區的大型銀行這一指標值更低，貸款支持弱勢群體尤其是農戶的力度明顯不足。

（四）在制度設計上不夠科學合理，影響普惠金融信貸扶弱政策的執行效率和目標實現

一是對不同弱勢對象的普惠金融信貸扶持政策是在不同的歷史時期制定的，時間跨度長達20年，雖然種類較全但分散，缺乏全盤考慮和統籌協調;二是對普惠金融信貸扶弱政策的管理、監督、檢查不到位，激勵和約束機制不健全;三是普惠金融創新不夠，缺乏能適應和滿足弱勢群體需要的量身定做的信貸產品和服務;四是政策宣傳不夠，社會各界特別是扶持對象缺乏對普惠金融信貸扶弱政策的全面深入了解和掌握。

四、推動普惠金融全面發展的政策建議

（一）按照“區別對待，分類指導”原則，有針對性提高不同地區的基礎性金融服務的可得性

一是在人口稠密、經濟相對發達的地區，可繼續按照當前消除金融服務空白鄉鎮的思路、方式和措施，繼續推廣銀行卡、ATM、POS機具等金融基礎設施的建設和利用，探索建立金融綜合服務平臺，進一步拓寬基礎性金融服務的廣度和深度。同時加強網上銀行、手機銀行等新興支付方式在農村地區的推廣和應用，進一步增強普惠金融的金融服務使用性和金融產品接觸性。二是對于地廣人稀、經濟發展相對滯后的地區，普惠金融發展思路要有新的調整，建議將基礎性金融服務和金融產品作為準公共產品，納入地方政府醫療教育等公共產品服務體系整體框架有序推進。同時，結合西北欠發達地區農業規模化經營情況，在部分地區建立農機租賃機構，總結和推廣近年來各地在農村“三權”抵押貸款發放中的經驗，完善抵押登記和流轉創新等。此外，在弱勢群體金融服務上，結合西北欠發達地區實際情況，適時建立相應的金融服務機構。如成立處理助學貸款、助業貸款的專門機構，負責處理此類貸款。

（二）創新金融產品和服務，提升新型農民和農業經營主體融資可得性

對于在西北地區經濟相對發達的地區，應把農業規模化生產中的金融需求作為普惠金融應當滿足的重要方向，鼓勵金融機構利用產業鏈金融模式等方式創新金融產品和服務，對農戶、現代職業農民、新型農業經營主體積極發放貸款的同時，擴大貸款額度。在經濟相對不發達的的地區，引導金融機構在繼續做好小額農戶信用貸款的基礎上，充分利用微貸技術的創新方法，繼續擴大小額農戶貸款覆蓋面。鼓勵有條件的地方政府出資成立擔保基金或擔保公司，帶動其他擔保機構的發展。要擴大有效抵押品的范圍，增加農作物收益權、權利質押，同時保護擔保債權的優先受償權。探索運用動產質押、倉單質押等形式，根據“產業大戶”、“龍頭企業”等新型農業經濟主體的不同特點，采取“一企一策、一戶一策”的辦法解決農民抵押難、擔保難的問題。

（三）加強和改善對小微企業的金融服務，提高小微企業的融資可得性

一是在落實國務院《關于金融支持經濟結果調整和轉型升級的指導意見》等現有政策的基礎上，重點增強縣域金融體系的整體供給性，提升縣域金融的競爭性。堅持農村信用社立足縣域的改革方向，避免脫農脫縣域現象的發生。鼓勵金融機構在縣域設立村鎮銀行、鼓勵建立新型農村合作金融組織和融資性擔保公司。二是立足“三農”和縣域特點，創新降低縣域小微企業融資成本的體制機制。鼓勵和引導金融機構建立符合“三農”特點的差別化、獨立與城市金融的信貸管理制度，賦予縣域分支機構更大的信貸管理權限，優化審批流程，對有市場、有技術、發展前景和信用記錄良好的小微企業開辟貸款綠色通道，提高信貸審查和放貸速度。合理確定利率水平，充分發揮政府的公共服務功能，規范服務收費，并從稅收、財政補貼等多角度降低企業融資成本，全力支持小微企業發展。

（四）完善農村信用體系建設，加強金融知識普及，為提高金融服務可得性、發展普惠金融提供便利條件

健全農村信用體系建設長效機制，為有金融需求的家庭農場等新型農業經營主體和涉農小微企業建立信用檔案。開展非盈利縣級征信服務中心試點，多渠道整合政府部門、金融機構、征信機構的信用信息資源，切實發揮農村信用信息數據庫、信用服務網和農村融資對接平臺的信用培植和信用對接作用，降低金融機構對于農戶和小微企業貸款的風險定價，提高金融服務的可得性。同時，加強農村地區金融知識的普及和金融消費者的教育和權益保護力度，讓農村地區更多的經濟主體能夠正確地認識金融、了解金融、利用金融，逐步提高經濟主體的參與程度。

參考文獻

[1]杜曉山.以普惠金融體系理念促進農村金融改革發展[J].農業發展與金融，2007，（1）：12-15。

[2]焦瑾璞，陳瑾.建設中國普惠金融體系—提供全民享受現代金融服務的機會和途徑[M].北京：中國金融出版社，2009。

[3]田劍英.普惠性區域性農村金融體系的構建[M].北京：中國財政經濟出版社，2010。

[4]王安軍，王廣明.貧困地區金融供求分析與建立普惠金融服務體系的建議[J].海南金融，2007，（8）：68-71。

[5]趙永鋒，辛文科，呂新鵬.貧困地區農村金融需求嬗變分析及普惠制金融體系的設想[J].金融研究，2008，（4）：18-21。

The Exploration on Developing Subsidized Policy Inclusive

Financial Products in the Less Developed Areas

——The Practice of Wuwei

ZHAO Hao ?QIAO Yong ?GUO Liang ?SUN Jun

（Wuwei Municipal Sub-branch PBC， Wuwei Gansu 733000）

Abstract：It was clearly pointed out in the report of the 18th national congress of the CPC that the financial system reform should be deepened， and one of the focuses of the reform is to break the monopoly and establish inclusive financial system. The key to the development of the rural economy， the upgrading of the agricultural industry and the improvement of farmers income is to establish and improve the rural financial system and make the innovation in the inclusive finance mode. Since 2009， by forcing a series of inclusive financial products such as “micro guaranteed loans especially for women”， “double favorable” loans and “double industry” loans， many useful attempts in developing the inclusive finance have been made in Wuwei city.

Keywords： inclusive finance; product exploration

責任編輯、校對：楊振峰