新時期農村金融改革存在的問題及推進策略

■ 彭建華 沈毓（長沙商貿旅游職業技術學院 長沙 410004）

目前中國農村經濟正處于轉型的新時期，農村經濟的轉型一般需要以金融支持作為支撐，但是長期以來我國農村金融發展不足、改革不完善等問題成為農村經濟轉型與發展的重要屏障。為了推進農村金融體系的完善，推進農村金融改革的進展，各級政府都進行了大量的努力，希望探索出快速發展且服務于農村、農業、農民的金融體系，如2015年合肥出臺了《關于農村金融綜合改革工作的實施意見》，要求通過組建村鎮銀行金融服務公司和行政村金融服務推廣電話銀行、手機銀行、網上銀行等電子支付工具來促進農村金融的發展。實際上近年來從中央到地方，在農村金融的政策、發展模式等多個方面進行了各種嘗試與改革。但是農村金融問題依然較為嚴重，農村金融的服務依然偏向于城市發展，農村資金也通過儲蓄、投資等形式轉向為非農建設與城鎮建設服務，這些正是我國當前農村金融改革推進策略中需要重點解決的問題。

我國農村金融改革的發展現狀

農村金融規模不斷擴大，金融體系不斷完善。自2003年農村信用社改革試點啟動以來，農村金融改革穩步推進，規模不斷擴大，財稅、貨幣信貸、監管政策相結合的激勵扶持政策逐步推進形成良好的政策體系，農村金融體系隨著改革的不斷推進、規模的不斷擴張而得到有效完善，農村金融體系逐步健全，農村金融設施得到快速改善，農村金融服務水平也不斷提升。截止2014年年末，我國全部金融機構農村貸款余額為19.4萬億元，農村信用社覆蓋農戶4236萬戶，覆蓋人口數量約1.6億人。根據央行發布的《中國農村金融服務報告（2014）》顯示，截至2014年末，涉農貸款余額為23.6萬億元，占各項貸款比重28.1%，同比增長13%，其中農戶貸款余額5.4萬億元，較上年增長了約19%，較其他各項貸款的增速高約6.7個百分點。按照可比口徑，2007年創立涉農貸款統計以來，涉農貸款累計增長285.9%，七年間年均增速為21.7%，為支持糧食生產“十一連增”和農民純收入增長“十一連快”發揮了重要作用。

自2008年金融危機以來，農村金融成為我國金融改革的重要內容，農村金融制度體系不斷改革，已經逐步建立起適合我國農村經濟發展、解決我國三農問題的制度體系。具體表現在以下幾個方面：一是新型農村金融機構的不斷增加，民間資本涌入。在2007年銀監會《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》的指導下，新型農村金融機構發展迅速。該意見指出，村鎮銀行的成立最低持股比例持續下降，從20%下降為15%，并且村鎮銀行在建立和發展之后，銀行可以根據股東需求以及有關原則適時調整股資結構。在村鎮銀行的發展中，民間資本成為重要的支撐力量。據統計，村鎮銀行民營資本的持股比例高達74%以上。截止2012年9月底，我國共有村鎮銀行、貸款公司和資金互助社等三種新型農村金融機構約860家，其中以村鎮銀行為主導，約800家。這些新型農村金融機構吸收存款超過80億元，其中90%投向了中小企業和農戶。截止2011年12月底，我國新型農村金融機構吸收存款總額約369億元，貸款余額突破1300億元，年增長率將近50%。并且新型農村金融機構財務狀況良好，呆賬壞賬率較低，利潤較高，2009年利潤為1.17億元，2011年上升至26.8億元，年增長率超過180%。二是農村金融產品體系日益豐富。我國農村信貸產品不斷豐富，主要有貼息貸款、進口農機購置貼息貸款、農民專業合作社貸款以及農村合作社貸款、“龍頭企業+農戶”、“龍頭企業+擔保公司+銀行+農戶”貸款等。按照“政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿”的原則，我國逐步試點建立了政策性農業保險體系，城鎮各類保險產品、理財產品也在逐漸深入農村。三是農村互聯網金融已經萌芽，處于發展初期。截至2015年3月末，我國已經有20省區市農村合作金融機構轄屬42710家機構網點應用農信銀共享網上銀行平臺，并為其客戶提供互聯網金融服務。

我國農村金融制度變革的發展現狀

我國加速推進中國農村信用社逐步改制。根據金融監督相關部門的要求，農村將不再組建農村合作銀行，而將合作性銀行改組為農村商業銀行。農村商業銀行將取消資格股，鼓勵符合條件的農村銀行改為農村商業銀行。目前我國農村信用社資格股占比不到30%，截止2014年末，我國已經在職的農村商業銀行有784家，其業務范圍已經占據全國2000多家農村合作銀行法人機構的40%左右，成為農村金融的不可或缺的力量。此外還有1000多家農村信用社已經達到改制條件，預期在5年內全部進行改制。農村商業銀行與過去的農村信用社具有很大不同，其對金融市場業務創新具有很強的要求。通過改制，農村信用社改制為農村商業銀行，其經營模式也發生徹底的變化。政府希望通過改制推進農村商業銀行的內生動力。

大力通過財政補貼，提高農村金融機構的房貸積極性。作為直接對口三農問題的金融機構，扶持農村金融機構一直是政府著力的重點。從2004年開始我國一號文件都明確指出要加快農村金融發展。近年來，政府通過多種正向激勵的政策來促進信貸機構優化，如通過財政稅收扶持政策鼓勵縣域農村金融機構將新增貸款的一定比例用于農村貸款。農村具有很大的經濟總量，有一批潛力巨大的市場群體。滿足這些市場主體的基本需求，是農村金融發展的根本要求。在政策的推動下，不少銀行機構已意識到搶占農村市場的必要性和緊迫性。我國政府也不斷加大農村金融服務的財政補貼，以提高商業銀行對三農風險的容忍度和房貸意愿。此外，財政部出臺了新的農村金融機構定向費用的補貼政策，對符合條件的新型農村金融機構按照貸款余額給予補貼，以增強其持續發展能力。2014年國務院印發了《關于金融服務“三農”發展的若干意見》，其指出加大金融對農業的支持，尤其是農業經營特殊主體，如專業大戶、農業產業化龍頭企業。根據政府文件精神，我國農戶可以憑借個人信用貸款3到5萬元，專業合作社以及農業生產企業可以通過抵押實現小額貸款。

積極通過貨幣激勵政策提高農村金融機構的資本流通性。調整準備金率是我國重要的貨幣激勵政策，通過降低準備金率，能夠提高金融機構的信貸投放能力。2015年4月中國人民銀行宣布從4月20日下降包含農村金融機構在內的存款準備金率1個百分點。一直以來中國人民銀行積極運用貨幣政策大力支持和鼓勵金融機構將信貸資源配置到三農領域。為了提高對農村金融的支持，豐富資金的來源渠道，加大對涉農資金的投放，提高農村金融服務的能力和水平，中國人民銀行決定從2015年4月25日起下調縣域農村商業銀行存款準備金率2個百分點，下降幅度高于城鎮各類金融機構。目前農村金融機構準備金率比一般的商業銀行要低4.5個百分點。與城鎮農村銀行相比，縣域農村商業銀行涉農貸款的比例較高，對三農支持的力度也較大，對農村的作用非常顯著，因此，對縣域農村金融機構的準備金率進行調整，有利于有針對性地提高縣域金融機構的財務實力，提高其對三農的支持能力，這是引導金融資源流通三農的重要激勵措施。

我國農村金融市場發展存在的問題

（一）農村家庭在金融市場的參與率很低且貸款意識薄弱

2013年中國家庭金融調查發布了農村金融市場發展的調查報告。報告顯示，2013年我國農村只有41.1%的家庭有存款賬戶活動，這數據與2011相比沒有顯著變化。有定期存款的家庭占比為12%，相比2011年還下降了1個百分點。2013年只有0.4%的家庭參與了股票市場，較2011年下降了0.8個百分點。在金融資產配置方面，金融資產占農村家庭總資產比重的5%左右，較城鎮家庭低了4個百分點。并且農村金融資產以定期存款為主，占金融資產總額的54%。我國農村家庭金融知識非常匱乏，金融知識指數為30左右，大幅度低于城鎮家庭51的指數。據西南財經大學中國家庭金融調查研究的數據顯示，62.7%的農村家庭沒有向銀行申請信貸，其貸款需求都通過民間借貸解決。實際上向銀行提出貸款申請的家庭中，只有9.8%的申請者會被拒絕。因此我國農戶向銀行的貸款意識不足，習慣通過自籌資金解決問題。

（二）農村市場金融服務滿足度較低

截止2014年6月，我國農村信貸余額已經達到了18.51萬億元，但城鄉信貸可得性具有顯著差異，農村信貸可得性非常低，滿足度很低。據調查數據顯示，2012年我國農村家庭信貸可得比例為23.6%，較城鎮低了53個百分點。同時農村信貸存在嚴重的結構性差異，可得水平最高的為工商業貸款和汽車信貸，可得比例為71.3%和65.9%，而農業生產的信貸可得比例只有9.5%。這說明我國農村信貸服務的內容主要是非農生產，服務于農業的信貸亟待改善。

城鎮住房貸款是城鎮家庭貸款的重要部分，但在農村住房貸款可得性很低。根據2012年河南省農村住房貸款調查數據顯示，存在住房貸款需求的家庭占比85%，但由于在正規金融機構貸款的可得性很低，70%的居民依靠民間借款或者賒賬解決。實際上農村地區正規信貸的可得性只占23%，77%的信貸需求需要民間貸款來完成，而我國家庭信貸平均可得性為51.6%，城鎮正規信貸可得性為65.9%，城鄉差距懸殊。

（三）農村信貸偏離三農問題

發展農村信貸目標是為了解決農村、農業和農民的問題。但從我國農村貸款的投向看，農村信貸偏離了三農問題。據統計，我國農村貸款余額為18.51萬億元，農戶貸款總額為5.06萬億元，占農村貸款總額的27.34%，非農戶貸款占比72.66%，而農業貸款總額為3.3萬億元，占到農村貸款總額的17.83%，非農貸款占比達到了82.17%。自2007年至2014年年底農村貸款增速較快，5年增長了2.86倍，年均增長超過21%，農戶貸款余額增長2.99倍，年均增長率超過22%，全口徑涉農貸款增長2.86倍，年增長率超過21%。但涉農貸款在農村貸款的占比依然低于50%。可以看出無論是農戶貸款還是農業貸款，占比都非常低。因此我國大部分農村信貸都投向了非農人員、非農產業。據統計，2009年農戶貸款占比為26.98%，農業貸款占比為26.04%。比較2009年的數據，2014年的農戶貸款和農業貸款的數據比例有所上升，但是比例依然較低。因此，我國金融機構的信貸大部分投入了非農產業非農貸款人手中。

我國農村金融改革面臨的問題

（一）農村金融改革脫離了我國農村經濟發展的實際

自改革開放以來我國農村金融體系一直處于不斷變革之中，從改革開始我國一直在強調對金融機構的改革，強調金融資金對三農的支持，然而至今還在談機構創新，資金引導，實際上這是過于圍繞核心主題而導致金融改革總是在原地踏步，并沒有進行深入改革。

整體而言我國農村金融改革是實行上令下行的思路，上層政府處于制定改革目標、思路的領導角色，而基層政府處于被動完成任務的角色。事實上，基層政府、基層銀行分支機構的工作人員對農村的信貸需求是最為了解的，卻是最沒有權利的，這是導致農村金融改革失效的關鍵問題。事實上，農村信貸市場并不是很糟糕，農村的風土人情決定了其可以通過親人朋友獲得無息貸款，這是農村借貸環境的優勢。因此農村金融改革的重點不是取代民間貸款，而是提高居民的信貸意識，提高其信貸滿意度，降低其信貸的成本，彌補民間貸款的不足，解決好農村貸款難的問題。但是我國政府并沒有意識到和重視這一點。

（二）國有銀行逐漸退出農村金融體系導致農村金融實力不足

我國目前過于區分城鎮和農村兩個區域的市場界限，政策上過于支持農村商業銀行在農村的作用。近年來，中國農業銀行、中國工商銀行、中國銀行和中國建設銀行逐漸將戰略轉移到城鎮區域，農村區域的網點大量裁剪，中國郵政銀行的金融業務也僅限于儲蓄存款。因此農村區域成為農村商業銀行的單獨領地。單一的依靠農村商業銀行來促進農村信貸是不符合市場發展規律。農村商業銀行享受了獨特的政策優惠，但是卻一直在不斷抱怨農村信貸風險和收益問題，實際上農村信貸環境并不是其抱怨的那么差。單一依靠一個金融機構，其單一享受政府惠農信貸補貼，會降低其競爭意識和創新能力，也會排擠其他的金融機構在農村的發展。這是因為政策投向的單一會讓其在農村區域具有優越性，而其他銀行不具備這樣的優越性。在政策優惠下，其相當于間接壟斷農村信貸市場。這非常不利于農村金融體系的發展，也不會形成一個完善的金融體系。按照市場經濟規律，農村應該允許各類金融機構進入農村發展，不斷豐富農村的金融體系。

（三）浮動利率降低了農村金融風險但加重了農村信貸負擔

為了促進農村商業銀行的發展，中國人民銀行對農村商業銀行和其他金融機構分別制定了不同的貸款利率。農村商業銀行以外的金融機構實行的浮動利率，年貸款利率的最低額度為基準利率的90%。農戶小額貸款最高利率是基準利率的1.75倍。農村商業銀行與其他金融機構存在區別，執行的貸款利率是最高上限利率，即是其他金融機構貸款利率的1.75至2.3倍。浮動利率有利于提高農村金融機構的資金實力，改善金融融資環境，但這么高的利率已經超出了很多農村家庭的承擔能力，這也是農村商業銀行發揮作用有限的重要原因。因此政府對農村商業銀行實行貸款浮動利率，只是給金融機構帶來了效益，擴大了城鄉的信貸成本，大幅度加重了農村家庭信貸的經濟負擔，同時這也是不公平的金融信貸政策。實際上城鎮市場化程度較高，金融體系較為完善，這成為其利率市場化的基本條件，但農村金融發展不足，金融體系發展不完善，尤其是在壟斷環境下的、單一金融機構組成的金融體系中，利率市場化會導致金融發展的結果脫離政策目標。

（四）農村金融支農不足且金融服務非常滯后

我國經濟穩步增長，投資環境日益變好，居民生活水平不斷上升，因此無論是個人信貸，還是企業單位信貸，對資金的需求量也越來越大，這導致我國信貸總是處于供不應求的狀態中。農村信貸風險較高而盈利能力較低，這導致很多金融機構將信貸業務集中在城鎮。即使是農村商業銀行，其大部分涉農信貸資金被應用到非農區域非農產業。事實上，在利益的趨勢下，農村商業銀行也通過在農村吸收貸款而貸款到其他區域其他產業，而銀行監管部門很難對貸款資金的實際去向進行監督。即使在政策的支持下，我國農村大部分資金流出農村，轉而應用到城鎮區域非農產業或者農村區域非農產業，這導致實際的農村金融發展不足。政府促進的農村金融業很難圍繞三農問題發揮較大作用。在效益的驅使下，農村金融服務業相對滯后。農村居民存款難、取款難、貸款難、擔保難。農村居民基本的金融業務服務水平非常不足。這說明長期的金融改革失效，沒有滿足農村金融市場的變化和基本需求，不能滿足農村對金融服務的基本需求和新需求。農村的金融服務能力與服務需求之間的差距在日益擴大。

我國農村金融改革的推進策略

（一）改變涉農貸款優惠方向，加強農村金融業務宣傳

我國對信貸的財政支持政策是從銀行的角度出發，這容易引起銀行的不作為行為，即將資金貸款到非農區域非農居民非農產業，從而偏離了三農發展問題。對此，建議進行反向支持，即直接對貸款需求者提供財政支持。農村家庭在金融機構獲得貸款后，只要是正規金融機構的貸款，并貸款投向符合財政支持條件，那么財政給予直接的發展生產補貼。如此，其他正規金融機構都間接享受了涉農貸款優惠補貼。針對農村居民的信貸知識不足、信貸意識不足的問題，銀行、政府等相關組織應該加強宣傳，以提高農村居民的金融知識，提高其對金融業務的理解能力，從而培養其對金融業務的認知感和熟悉度，提高其對金融市場的參與度。

（二）鼓勵金融機構入駐農村發展業務，多元化農村金融體系

我國農村金融應該實施開放性政策，凡在農村區域發展金融業務的金融機構，政策上都應該根據文件精神進行公平對待，而不是對農村區域某一個金融機構。所以，我國應該鼓勵中國農業銀行、中國工商銀行、中國建設銀行等大型國有銀行的進入，這可以大幅度提高農村金融的財力和人力，同時也要鼓勵外資銀行、股份合作制銀行以及貸款公司等各種性質的金融機構入駐農村。多元化農村金融體系應該以農村經濟發展為目標，注重目標與內容的統一性，促進滿足農村經濟發展需求，滿足農業發展需求，滿足農民金融業務需求。

（三）穩定涉農貸款利率，健全農村擔保體系

城鎮貸款利率的市場化是基于城鎮金融體系逐漸完善的市場條件下，而農村金融市場非常不完善，因此當前不能實現農村金融信貸利率的市場化。我國金融信貸業務基本以擔保信貸為主，而農村資產市場化程度較低，許多農村家庭很難找出農村信貸的抵押物和擔保人。目前我國農村正在推進土地等各種農村資產的確權，并且在未來這種權利可以進行自由流轉，形成有價值的資產。但是在當前，我國抵押擔保貸款的條件有限，因此建立實現農村居民的信用擔保貸款模式，進行小額貸款。

（四）積極發展農村互聯網金融服務，創新農村金融發展模式

要突破農村金融面臨的困境，只有在橫向上發展農村互聯網金融，如網上銀行、手機銀行和自主服務終端等電子型支付產品。通過發展互聯網金融，實現金融服務在農村的廣泛推廣。通過金融知識下鄉等多樣化方式，使金融服務網絡不斷延伸，實現在線存取款、網購、轉賬、貸款發放以及還款等服務，優化農村地區金融支付環境。互聯網發展迅速，互聯網金融業必須不斷創新，推出具有農村特色的網銀業務，才能滿足農村客戶多元化金融服務需求，提升農村電子支付服務水平。

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