探索建立耕地占補(bǔ)平衡長效機(jī)制的調(diào)查與思考----以象山縣為例

探索建立耕地占補(bǔ)平衡長效機(jī)制的調(diào)查與思考----以象山縣為例

象山縣國土資源局邵雪飛

近年速來發(fā) 展隨著城社鎮(zhèn)會(huì)化經(jīng)、濟(jì)工快業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步推進(jìn) 必然涉及土地的開發(fā)、利用以及再開發(fā)問題。雖然耕地占補(bǔ)動(dòng)態(tài)平衡政策是控制城市化進(jìn)程中耕地過快流失的重要手段 但經(jīng)過多年的占補(bǔ)平衡 土地后備資源日趨減少等問題逐步顯現(xiàn) 如何建立耕地占補(bǔ)平衡長效機(jī)制 堅(jiān)決守住耕地紅線 促進(jìn)土地開發(fā)利用與生態(tài)文明建設(shè)和諧發(fā)展 已然成為當(dāng)前國土資源管理工作面臨的迫切而又重要的課題。下面 以象山縣為例 對(duì)建立耕地占補(bǔ)平衡長效機(jī)制做些探討。

表1　2010年-2014年象山縣耕地占用和建設(shè)情況 單位 畝

一、象山縣耕地占補(bǔ)平衡現(xiàn)狀

2010-2014年間 象山縣共批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目827個(gè) 占用耕地11862.6畝 其中占用水田10388.6畝、旱地1474畝。其間 共組織實(shí)施開發(fā)造地項(xiàng)目120個(gè) 新增耕地11539.2畝其中水田126.6畝、旱地11412.6畝。此外 浙江省國土資源廳和寧波市國土資源局分別委托開發(fā)造地新增耕地788畝、5457畝。根據(jù)2013年度變更調(diào)查 全縣耕地和基本農(nóng)田數(shù)量基本穩(wěn)定在40.07萬畝、35.4萬畝 均超出上級(jí)下達(dá)的耕地保有量37.13萬畝和基本農(nóng)田34.69萬畝保護(hù)任務(wù) 連續(xù)16年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)動(dòng)態(tài)平衡。見表1。

二、存在問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn) 近年來象山縣土地開發(fā)造地工作取得了顯著成效 耕地、基本農(nóng)田總量均略大于耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)控制指標(biāo)數(shù)但總體來看當(dāng)前耕地占補(bǔ)平衡形勢并不樂觀 主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

一 耕地后備資源匱乏

經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展 象山縣耕地后備資源已非常有限 目前全縣可開墾土地僅有7720畝 其中低丘緩坡1000畝、圍涂造地6720畝 包括已圍養(yǎng)殖塘2620畝 政策處理難度較大按照上級(jí)每年新增2000畝建設(shè)用地計(jì)算 若不對(duì)外購買耕地占補(bǔ)指標(biāo)全縣耕地占補(bǔ)平衡僅能維持3年。此外 “占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”壓力更為沉重2010-2014年象山縣建設(shè)項(xiàng)目占用的耕地中水田占87.6% 2010-2014年新增耕地中水田僅占1.6% 雖然當(dāng)前可利用“補(bǔ)改結(jié)合”的耕地占補(bǔ)平衡方式 但本身能真正通過質(zhì)量提升改造成為水田的旱地資源甚少。

二 墾造耕地費(fèi)用增加

隨著時(shí)間的推移 象山縣可墾造耕地后背資源將從低丘緩坡為主向?yàn)┩抠Y源為主轉(zhuǎn)換 未來墾造耕地將以灘涂資源為主 但圍涂工程投入較大 墾造耕地成本將大幅上升。以象山縣道人山涂土地開發(fā)為例 圍涂墾造耕地項(xiàng)目成本在5萬元/畝。同時(shí) 隨著國家“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”政策的實(shí)行 墾造耕地質(zhì)量要求隨之提升 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程建設(shè)費(fèi)用也相應(yīng)提高。此外 后期管護(hù)費(fèi)用增加 2014年對(duì)做耕地質(zhì)量評(píng)定結(jié)果達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的墾造耕地項(xiàng)目給予5000元/畝獎(jiǎng)勵(lì) 2015年起對(duì)通過縣級(jí)竣工驗(yàn)收并落實(shí)承包經(jīng)營的墾造耕地項(xiàng)目組織實(shí)施耕地土壤培肥的 財(cái)政部門給予2000元/畝補(bǔ)助。

三 部門政策制約明顯

目前 象山縣土地開發(fā)整理工作主要由縣國土資源局下屬國有企業(yè)土地開發(fā)整理有限公司專門負(fù)責(zé) 土地整治涉及農(nóng)辦、發(fā)改、財(cái)政、國土、農(nóng)林、水利、海洋、規(guī)劃等多個(gè)部門。為進(jìn)一步推進(jìn)土地整治 象山縣出臺(tái)了《土地整治項(xiàng)目管理辦法》 成立了土地整治領(lǐng)導(dǎo)小組 形成高效有力的工作格局。但實(shí)際操作過程中 經(jīng)常受到林地管理等政策制約 在墾造耕地項(xiàng)目選址過程中 涉及法律、文件中明令禁止的部分林地 上報(bào)省林業(yè)廳審批存在困難 在圍涂墾造耕地中 需海洋與漁業(yè)部門將養(yǎng)殖用海審批成農(nóng)業(yè)用海的 審批存在困難。

四 耕地后續(xù)管護(hù)不力

在實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡過程中部分圍涂墾造耕地項(xiàng)目所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較注重墾造耕地的立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收階段 但后續(xù)管護(hù)工作不到位、管理不完善、土地利用不科學(xué) 部分土地除撂荒閑置外 還被私自改造成水塘進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖。據(jù)調(diào)查 象山縣水產(chǎn)養(yǎng)殖的單位面積產(chǎn)值是種植農(nóng)作物的3-5倍 水產(chǎn)養(yǎng)殖的土地承包費(fèi)是種植農(nóng)作物的2倍。鶴浦鎮(zhèn)、黃避番鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目在竣工驗(yàn)收后 村民出于利益驅(qū)使 擅自改變土地用途進(jìn)行挖塘養(yǎng)魚。

三、對(duì)策建議

一 嚴(yán)格土地用途管制

1.實(shí)行計(jì)劃管控。加強(qiáng)年度用地計(jì)劃與規(guī)劃的銜接 在制定和下達(dá)年度新增建設(shè)用地計(jì)劃時(shí) 適當(dāng)降低耕地在農(nóng)用地計(jì)劃中的比重 同時(shí)要明確耕地計(jì)劃指標(biāo)中水田和旱地指標(biāo) 盡可能控制和減少占用水田指標(biāo) 原則上除省市重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和民生類項(xiàng)目且已落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”方案的項(xiàng)目不得占用水田。

2.規(guī)范用地審批。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和審批 建設(shè)項(xiàng)目選址要現(xiàn)場踏勘、充分論證 通過方案比選 做到不占或者少占耕地 確需占用的應(yīng)當(dāng)用等級(jí)較低的耕地。在土地規(guī)劃局部調(diào)整過程中對(duì)擬調(diào)整地塊為連片耕地且占用水田面積大于5畝的 如未落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”方案 原則上不予通過規(guī)劃調(diào)整。

3.引導(dǎo)節(jié)約集約。積極引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目選址 優(yōu)先考慮利用低丘緩坡、荒灘等未利用地和劣質(zhì)農(nóng)用地 嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地 尤其是優(yōu)質(zhì)耕地。積極開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā) 加大對(duì)“批而未供”“供而未用”土地的盤活利用力度 促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。堅(jiān)持“畝產(chǎn)英雄論” 對(duì)畝均產(chǎn)值高的企業(yè) 給予物質(zhì)和精神上的獎(jiǎng)勵(lì)。

二 推進(jìn)土地綜合整治

1.加大資金投入。針對(duì)耕地墾造成本逐年提高的情況 要及時(shí)調(diào)整相關(guān)資金補(bǔ)助政策 進(jìn)一步加大資金投入力度。要切實(shí)提高土地開發(fā)項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) 確保墾造耕地項(xiàng)目質(zhì)量符合要求。要合理提高地上附著物等政策處理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 有效保護(hù)地上物所有者的合法權(quán)益。要適度提高項(xiàng)目管理工作經(jīng)費(fèi) 充分調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)鄉(xiāng) 街道 、村的工作積極性。

2.強(qiáng)化項(xiàng)目管理。做好墾造耕地項(xiàng)目的耕地質(zhì)量、生態(tài)、數(shù)量管理 加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目立項(xiàng)管理加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)審查 提高工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn) 嚴(yán)格項(xiàng)目驗(yàn)收管理 多措并舉提高耕地質(zhì)量等級(jí)。尤其是擬開墾項(xiàng)目區(qū)地塊規(guī)模大、地形平坦、水源有保證的 要按照水田標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施項(xiàng)目建設(shè) 努力增加墾造水田的數(shù)量。

3.實(shí)施表土剝離。全面實(shí)施耕作層剝離與再利用 建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地的耕作層土壤應(yīng)當(dāng)剝離用于新補(bǔ)充耕地的質(zhì)量建設(shè) 做到“盡數(shù)剝離 充分利用”。對(duì)于超過合理運(yùn)距、不宜直接用于補(bǔ)充耕地的 應(yīng)當(dāng)用于現(xiàn)有耕地的整治 提升現(xiàn)有耕地的質(zhì)量。

三 強(qiáng)化耕地后續(xù)管護(hù)

1.加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察。充分利用國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái) 全面了解土地“批、供、用、補(bǔ)、查” 掌握耕地占補(bǔ)平衡情況 實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管。對(duì)于新發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)占用耕地行為 要立即查處 防止“未批先占、只占不補(bǔ)”等現(xiàn)象發(fā)生 確保耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量雙平衡。

2.完善耕地保護(hù)機(jī)制。建立動(dòng)態(tài)可調(diào)整的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)體系 提高建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地的成本。設(shè)立耕地修復(fù)基金 開展補(bǔ)充耕地質(zhì)量再提升 吸引單位和個(gè)人加大對(duì)新開墾耕地的修復(fù)和提升。完善土地承包責(zé)任制 制定耕地項(xiàng)目補(bǔ)助政策 爭取引導(dǎo)土地承包人員加強(qiáng)對(duì)土地的利用管理 在保持原貌的基礎(chǔ)上加快補(bǔ)充耕地的土壤熟化過程。

3.營造耕地保護(hù)氛圍。組建土地政策法規(guī)宣傳隊(duì) 深入基層一線巡回演講 發(fā)放耕地保護(hù)基金 加強(qiáng)保護(hù)耕地的主動(dòng)性。充分運(yùn)用新興媒體 通過微博、微信等媒介實(shí)時(shí)宣傳保護(hù)耕地和違法用地典型 增強(qiáng)依法用地意識(shí)。開展“土地日”“地球日”等專題活動(dòng) 開辟宣傳欄 組織有獎(jiǎng)問答 安排現(xiàn)場政策咨詢 積極營造珍惜土地資源的濃厚氛圍。