高職院校章程的制定原則與內容要素

解瑞卿

摘 要 依據行政法理論，高職院校制定章程的行為屬于抽象行政行為，應該遵循“行政合法”與“行政合理”這兩大行政法基本原則。行政合法原則，要求章程的制定應該緣法而制，符合法律要求，這決定了章程的“法定內容”；而行政合理原則則要求章程的制定應該不拘一格，體現高職院校自身特色，這決定了章程的“酌定內容”?！胺ǘ▋热荨焙汀白枚▋热荨惫餐瑯嫵闪苏鲁痰娜績热菀?。

關鍵詞 高職院校；章程；基本原則；法定內容；酌定內容

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）25-0016-05

傳統的行政法理論認為，行政主體可以分為職權行政主體和授權行政主體兩類。高校在實施法律、法規授權的行政行為時，被視為授權行政主體早已是一個不爭的事實①。按照《教育法》第二十六條，《高等教育法》第二十七條、第二十八條，《職業教育法》第二十四條，以及《高等學校章程制定暫行辦法》（下文簡稱《暫行辦法》）等法律文件的規定，高職院校應當制定章程，而教育部《全面推進依法治校實施綱要》更是明確要求：“到2015年，全面形成一校一章程的格局，經過核準的章程，應當成為學校改革發展、實現依法治校的基本依據?！庇纱丝梢?，高職院校制定章程的行為，不但具有法律的授權，更是法律的要求，所以，它的法律性質是授權行政主體的行政行為；章程則是高職院?！盀楸ＷC學校自主管理和依法治校，根據教育法律、法規的規定，按照一定程序，以條文形式對學校的重大、基本事項做出全面規定而形成的規范性文件”[1]。

一、高職院校章程的制定原則

既然高職院校制定章程的行為從法律性質上屬于行政行為，那么就必須遵循行政法的基本原則，即“貫穿于全部行政法規范之中，用以指導行政法的制定和實施的基本準則”[2]。雖然學界對于行政法基本原則的認識存在多種觀點，但是行政合法原則和行政合理原則，以其高度概括和通俗易懂的優勢，贏得了較高認同，本文亦選用此種觀點。

（一）行政合法原則

行政合法原則是指行政行為應該由具有法定職權的行為主體，在其法定權限范圍內，依照法定程序實施，不得違法行政，否則就應承擔相應的法律后果。細言之，行政合法原則又可以分為職權法定、法律優先、法律保留、正當程序等“子原則”。職權法定原則要求行政行為的實施主體必須具有相應的行政職權，否則即意味著行為的違法或無效；法律優先原則要求當行政行為的多個依據出現沖突時，應該以更高位階的法律為依據，規范性文件更是不得與高位階法律文件相抵觸；法律保留原則要求諸如對于人身自由的限制、犯罪和刑罰、對非國有財產的征收等事項，只能由全國人大及其常委會制定的法律作出規定，比之低位階的行政法規、地方法規、部門規章、政府規章等均無權涉及。延伸而論，法律規定只能由某一位階，及其以上位階的法律文件才能規定，低于此位階的法律文件則不能涉及，如依《行政處罰法》規定，規章及其以上的法律文件才可以設定罰款，那么比規章位階低的規范性文件則無權作出此項規定；正當程序原則則要求任何行政行為都應該遵循法定程序，程序違法則行政行為違法。

按照行政合法原則要求，高職院校在制定章程的過程中，雖然擁有法定職權、符合職權法定的原則毋容置疑，但是在滿足法律優先、法律保留以及正當程序三原則方面時還應多加注意。首先，要了解相關法律、法規、規章的規定，避免大學章程的內容與上位法相抵觸，如《高等教育法》、《暫行辦法》均要求大學章程應該載明“中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制、職工代表大會制度、學生代表大會制度、學術委員會制度”等，高職院校章程就應按要求對此作出規定，而不能與之相悖。其次，要明了法律保留事項，以及規章及其以上位階的法律文件才有權規定的事項，避免為追求行政效率和管理便利，而越權規定上位法才有權規定的內容，如罰款、沒收、強制執行等。第三，《高等學校章程制定暫行辦法》明確規定了大學章程從起草到討論，再到審議、審定、簽發、核準等制定流程，高職院校制定大學章程就應該嚴格遵循此程序，否則可能導致章程無效。

（二）行政合理原則

現代社會活動復雜多變，使得行政權的行使必須面對具有復雜性和多變性的對象和環境。因此，為更好地實現行政目的，法律往往賦予行政主體一定的裁量權，使其在應對形勢變化時，能夠擁有一定的主動性，但是裁量權亦不能濫用，于是，由此而衍生出行政法的又一基本原則——行政合理原則。行政合理原則要求，行政主體應該在合理的范圍內行使裁量權，而行為的合理性則需要通過“行政說明理由制度”、“行政參與制度”、“行政公開制度”等予以說明和支撐[3]。易言之，只要行政行為滿足公開透明、公眾參與并能說明裁量的原由，則推定其具有合理性。對于抽象行政行為而言，由于其表現為針對不特定對象所作出的、可以反復實施的規范性文件，其合理與否則更多是考究其是否是在民主參與、公開透明的環境下制定，并且能否說明其考量的各種因素。

高職院校制定章程的行為屬于抽象行政行為，在遵循行政合法性原則的同時還應該遵循行政合理性原則。在高職院校章程的制定過程中，首先，要有廣泛的民主參與，唯有如此才能保證作為學校內部“最高法”的章程能夠真正平衡各方的權利和義務；其次，要公開透明，使參與者明晰所有的考量因素，使外界得知各種決定的原由，依靠外部監督的力量保證章程的合理性。最后，制定者還要發揮主觀能動性、與時俱進，結合自身特點、特色，以及國家的有關政策，為學校的長遠發展設計合理的章程內容條款。

二、高職院校章程的法定內容

高職院校章程的法定內容，是指法律、法規、規章明確規定的高職院校章程應包含的內容。依據行政合法原則的要求，高職院校章程的內容，首先應該滿足上位法的要求，其次不得越權規定上位法才有權規定的內容，并且不能與上位法相抵觸。依據《高等教育法》以及《暫行辦法》的規定，高職院校章程的法定內容主要有十個大項。

（一）法定內容之概括

按照《高等教育法》第二十八條之規定，高等院校的章程應包含：學校名稱、校址；辦學宗旨；辦學規模；學科門類的設置；教育形式；內部管理體制；經費來源、財產和財務制度；舉辦者與學校之間的權利、義務；章程修改程序；其他必須由章程規定的事項。為便于高等院校制定章程，《暫行辦法》第七條對以上十項內容作出了更加明確具體的規定。然而，這些規定雖然詳細，但是并未形成一個清晰的邏輯體系。易言之，無論是《高等教育法》還是《暫行辦法》，對于章程內容的規定都是采用簡單羅列的方式，并沒有從理論上進行概括總結，如上文中提及的第六、七兩項，可以歸納為“大學的組織機構和管理制度”。

不僅如此，這些簡單的列舉雖然覆蓋面較廣，但卻不能突出高職院校章程的本質。高職院校章程作為學校內部的“憲法”，其本質應該和《憲法》相同，是“一張寫著人民權利的紙”[4]，“如果說憲法只規定一項內容，那就是規定政府權力的范圍，國家機關的設立、組織及其職權，以及各國家機關之間的關系。如果憲法要規定兩項內容，那就是規定公民享有的基本權利”[5]。因此，“恰如權利和權力作為一國憲法規范的主要內容，作為學校治理規則的章程也應以治理權力和成員權利為基本點，圍繞基本點對章程內容進行規范設計”[6]。而且《暫行辦法》第十二條要求，保障師生權利。故，高職院校章程理應明確規定“師生的權利義務”，而《高等教育法》和《暫行辦法》卻將師生權利義務寓于其他項目之中，并沒有將此顯現出來。因此，高職院校章程法定內容完全可以借鑒《憲法》的內容模塊設置，將其法定內容按照更具“憲法韻味”的分類方式分為：學院的標識和任務使命；學院的組織制度；學院管理制度；教學、科研、實踐、校企合作制度；師生的權利與義務；與政府和社會的關系；章程的制定、生效與修改 [7]。

（二）法定內容之組合

目前，按照教育部要求，高職院校已經普遍開始制定章程，有的已經制定完成，但是通過對已完成的部分章程進行對比分析發現，這些章程均按照《暫行辦法》第六條的要求，采用了“章、節、條、款、項”的形式，并且各院校章程之間雷同現象明顯。當然，采用這種模式亦無可厚非，但是千篇一律的按照《高等教育法》列舉內容的順序安排各內容模塊，一方面體現出在章程的制定過程中借鑒有余、創新不足，另一方面則自我放棄了展現自身特色的機會。

實際上，無論是《高等教育法》還是《暫行辦法》，均沒有對高等教育章程的框架體系作出嚴格預設，各院校完全可以根據自身特色，對章程的框架體系進行獨特設計。雖然高職院校章程的法定內容比較明確，但這些高度概括的指導性條款應該與學校的實際情況相結合，轉化為更具體的章程條款，在這一過程中各學校完全可以根據自己的特色，作出不同安排。如有的學校特色或亮點在于“校企合作、工學結合”，那么完全可以將“學校與社會的關系”這一模塊提前，以示突出自身特色和對校企合作的重視；有的學校提倡“以人為本”，則可以將“師生的權利義務”模塊提前，以示對于“人”的重視。

三、高職院校章程的酌定內容

酌定內容即高職院校在法定內容之外，自主決定寫入章程的內容。法律規則中的“兜底條款”和“裁量條款”為行政行為提供了自由發揮的空間，如《高等教育法》第二十八條第十項和《暫行辦法》第七條第十項中有關“其他學?？梢宰灾鳑Q定的重大事項”的規定，由于這些重大事項往往與學校發展有重大關聯，也應包含在章程之中。酌定內容作為法定內容的補充，需要高職院校在法定內容之外發揮主觀能動性。

（一）酌定內容之確定

前文敘及行政合理原則要求民主參與、公開透明以及說明理由，由于高職院校章程的法定內容和酌定內容并非分別單獨制定，而是作為一個整體一并通過整個制定程序，所以，在民主參與和公開透明這兩點上一般不會存在太大問題。故依照行政合理原則，在酌定內容的取舍上需要重點關注的即“說明理由”，而哪些因素可以作為“說明理由”的依據，則直接決定著“酌定內容”的范圍。以下可以作為說明理由依據的主要因素：

1.自主性因素

所謂自主性因素，是指高職院校章程的酌定內容必須是學?？梢宰灾鳑Q定的事項。高職院校作為地方政府主辦的大學，其發展受到各個方面的影響，其辦學自主權往往受到一定限制，而且大學章程的法定內容涵蓋范圍極其廣泛，這進一步限制了高職院校在制定章程過程中的自主權。然而，我國的教育制度和法治制度決定著，地方政府不可能越俎代庖、事無巨細地約束高職院校，剝奪其辦學自主權；法律的滯后性和概括性，也使其不可能對高職院校章程中的每一項內容都提前預設，所以高職院校在制定章程的過程中，具備發揮自主權、決定章程酌定內容的空間。如《暫行辦法》中并未提及學校精神、學校理念等內容要素，但高職院?？梢越Y合自身特色，發揮主動權將其納入章程之中。

2.相關性因素

所謂相關性因素，是指章程的酌定內容必須與學校建設和發展密切相關。大學章程作為“大學最高權力機構依據國家法律法規、尊重大學組織特性、遵守行政法規制定程序而制定出來的上承國家法律法規、下啟內部各項規章制度的大學最高綱領”[8]，其內容必須從宏觀角度對學校的建設和發展進行規劃設計。這就要求章程的內容必須與學校的建設和發展緊密相關。顯而易見，章程的法定內容是學校發展必不可少的，其相關性毋容置疑，而章程的酌定內容由于其取舍的決定權在學校自身，故相關性方面尚需注意。如有的學校臨摹憲法的內容，將幾任書記、院長的名字及其講話精神寫進章程。這些內容看似與學校發展相關，實際上卻并不利于學校健康發展，不免遭受“官僚主義”質疑。

3.政策性因素

所謂政策性因素，是指相關國家政策或領導人講話精神對高職院校發展提出的某種要求或建議。高職教育的發展應與時俱進，而法律卻與生俱來就具有滯后性，所以，許多情況下高職院校的發展往往是依靠政策的推動，然后倒逼法律的修改。因此，政策性因素完全可以作為酌定內容的說理依據。如2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中提出，要“研究建立符合職業教育特點的學位制度”，眾所周知，《高等教育法》、《學位授予條例》等法律、法規均沒有對高職院校的學位制度作出規定，高職院校章程如果涉及此項內容似乎有越權之嫌，其相關性也受質疑，而在政策推動下，有些高職院校已經就此展開試點，并取得了一定突破[9]。所以，只要有國家政策明確支持，并且明顯有利于高職教育發展的內容，完全可以將其作為酌定內容納入到大學章程之中。

4.創新性因素

創新性因素指能夠符合高職教育的發展規律，體現學院辦學的特色和先進性的內容。由于法律規范和國家政策都不可避免的具有滯后性的弱點，為鼓勵高職院校開拓創新，學院完全可以將不違反法律要求，同時符合高職教育發展規律、體現職業教育發展創新，但是法律和政策都尚未規定的，特色、先進的實踐內容寫入章程。因此，創新性可以作為一項“說理依據”。以“自主性”、“相關性”、“政策性”為判斷基準，高職院校章程的酌定內容主要包括以下方面：章程的制定目的，直接而概括地闡明章程的價值，所以雖然法定內容并未直接標明，但是為了更加清晰地表達章程的制定意義，可以與章程的制定依據一體表述；學院文化，學院文化直接反映學校的特色，按照《暫行辦法》的規定，學院章程應該規定學校的名稱、地址、校歌、校徽等標志物，而一所學院的“校訓”、“校旗”、“地域特色文化”、“專業特色文化”等藩屬學院文化內容，同樣反映著學院特色，故也可以納入到章程之中；學院精神，學院精神是以先進理念為核心，對學院制度建設、教學、實踐等進行總結概括、升華而成，其擬定屬于學院辦學自主權的范疇，更與學院發展息息相關，符合“特色辦學”等政策要求；政策規定但是尚未上升為法律的內容，如《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中提及的學分積累與轉換制度、現代學徒制、“雙師型”教師隊伍建設制度等，雖然法律、法規并未對此作出明確規定，但是鑒于其符合職業教育的發展規律，所以可以作為酌定內容列入章程之中；學院自身的特色、先進實踐內容，即按照“創新性要素”的要求，可以將學院的特色、先進實踐內容制度化，并納入到章程之中，作為酌定內容予以體現。

（二）酌定內容之效力

高職院校章程中的法定內容，是學校結合自身實際將法律規定的具體化，受到法律的認可和保護。其對內具有最高的指導效力，是學校制定相關政策的依據；對外具有受尊重的效力，可以對抗外部干涉。而酌定內容由于并無法律的明確支持其效力如何則需要探討。高職院校章程中的酌定內容與法定內容具有相同的效力，理由如下。

1.章程內容是一個有機整體

雖然從理論上將高職院校章程的內容，依據是否有法律的明確規定分為法定內容和酌定內容兩部分，但實際上在章程之中二者并非涇渭分明，酌定內容寓于法定內容之中是極為正常且非常普遍的事情。有時，酌定內容和法定內容共同構成了一個完整的項目，甚至拋卻酌定內容則影響整個項目的完整性，如有學校章程在人才培養目標中規定了“工士”或“副學士”學位的授予制度，如果對此不予承認則不但整個項目無法落實，更有違背國家政策、阻礙高職教育改革創新的嫌疑。

2.師生“同意”使“酌定內容”具備了與“法定內容”同等的對內效力

按照《暫行辦法》的規定，大學章程的制定需要經過起草、審議、審定、簽發、核準等程序，這一過程中法定內容和酌定內容并非分別單獨進行，而是作為一個整體，經歷著相同的程序。如果將章程視為學校對內的最高綱領，具有憲法的作用，而憲法是人們“為了接受管理，尋求保護和維持生活而讓渡出部分權利所結成的契約”[10]，這就意味著在民主參與下制定的大學章程，其全部內容對內都具備相同的效力，因為這是全校師生經過民主商討決定的，可以看作是師生和學校的一張“契約”。因而，師生必須遵守自己的承諾，而不論章程的內容是法定還是酌定。

3.政府核準使“酌定內容”具備了與“法定內容”相同的對外效力

高職院校章程制定程序中的“核準”環節，即按照《暫行辦法》第二十三條至二十七條規定，地方政府舉辦的高等學校（高職院校一般都屬此類）應該將核準申請書、章程核準稿、以及對章程制定程序和主要內容的說明，報送省級教育行政部門核準，核準機關應當指定專門機構依照《暫行辦法》的要求，對章程核準稿的合法性、適當性、規范性以及制定程序進行初步審查。審查通過的，提交核準機關組織的章程核準委員會評議。經核準機關核準的章程文本為正式文本。高等學校應當以學校名義發布章程的正式文本，并向本校和社會公開。這意味著經過核準的大學章程，其酌定內容是合法、適當、規范的。因此，酌定內容也就因國家機關的核準，而具備了對抗外部干預的效力，與法定內容一樣應該受到其他主體的尊重。