南沙自貿區建設與發展研究

◎ 杜金岷 呂 寒

一、我國自貿區建設背景與發展歷程

（一）我國自貿區建設背景

從國際環境形式來看，經濟全球化和區域經濟一體化是當今世界經濟發展的兩大潮流和趨勢。由于WTO框架下的多邊貿易談判停滯不前，區域經濟一體化在全球范圍內掀起了新一輪的高潮。區域貿易協定已經成為了一種極為普遍的國際貿易合作形式。以中國加入《曼谷協定》為標志，2001年我國正式開始區域貿易協定談判進程，截止到2014年底已簽署的貿易協定有12個，涉及20個國家和地區，正在談判的有6個，涉及22個國家和地區①。表明我國已經初步形成了自由貿易區（下文統稱為“自貿區”）網絡，雙邊和區域FTA已經成為中國進行對外經濟合作的重要形式和平臺。近年來，歐美發達國家主導的跨太平洋伙伴關系協議（TPP）、跨大西洋貿易與投資伙伴關系協議（TTIP）和多邊服務業協議（PSA）不斷推進，力圖形成新一代高標準、高規格的全球貿易、服務以及投資準則，進而影響世界經濟格局，但是，在這些談判中我國均被排除在外。中國如何避免被邊緣化，如何更好地利用新一輪全球化帶來的機遇，迎接新的挑戰，這是需要慎重謀劃的事情。

（二）自貿區建設理論基礎

國內外學者在自貿區可行性與建立自貿區之后給區域經濟社會帶來影響等領域開展了深入研究：石峽等（2007）基于貿易關聯性的角度分析了中韓的可行性，認為中韓建立自貿區后會增加韓國對中國投資，減少雙方貿易摩擦[12]。邱杰宏（2011）基于計量模型探究中國香港和內地的效應，認為簽訂對香港和內地的貿易額和福利都有著正面促進作用[13]。郎永峰等（2009）利用年度數據和擴展的引力模型，對中國-東盟的貿易創造和貿易轉移效應進行研宄。計量結果表明，中國-東盟貿易創造效應明顯[10]。蔡宏波（2010）利用引力模型分析了香港、新加坡、智利、新西蘭和韓國、澳大利亞、印度貿易流的影響，結果顯示，自貿區建設對進出口有明顯的促進作用[5]。

通過文獻回顧不難發現，我國學術界對自貿區模式認可度較高，自貿區自身的經濟社會發展取得了長足的進步，而且在一定程度上給其他地區創造了一套可復制、可推廣的發展經驗。

（三）自貿區發展歷程

從全球自由貿易區發展歷程來看，它是伴隨世界經濟特區建設發展壯大的。13世紀歐洲城市商品經濟迅速發展，一些富饒的沿海城市，如意大利的威尼斯、熱那亞，德意志的漢堡，西班牙的桑坦德等城市都相繼出現了自由市，形成了現代港的先驅。17世紀后，資本主義處于早期發展階段，為了借助發達城市地理位置的優勢以及發展國際貿易的有利條件，免除進出口關稅，吸引外國商船，擴大轉口貿易，發揮商品集散中心的作用，建立了自由港并把自由港劃出一部分地區成立自由貿易區。1704年，英國把直布羅陀辟為自由港，開展轉口貿易，這是自由港由歐洲向全球擴展的開始。而后由地中海經波斯灣、印度洋到東南亞地區一些殖民主義者占領的重要港口，都先后被辟為自由港和自由貿易區。第一次世界大戰以后，世界經濟特區又有所發展?！斗矤栙惡图s》把波蘭的但澤劃為國際共管的自由市，市內設有免征關稅的自由港區[11]。

在我國，自貿區的雛形最早可以追溯到1990年創建的上海外高橋保稅區，在20世紀90年代，我國政府完成了15個保稅區的批準創建工作，形成了目前仍沒有改變的保稅區基本格局。通過近10年的發展，我國保稅區取得了良好的經濟效應，達到了發展外向型經濟的基本目標，我國對外貿易也連續幾年取得順差。但是20世紀90年代后，我國保稅區發展的內外環境發生了深刻變化：第一，2001年我國完成入世談判，保稅區的運營體系和管理體系必須與國際接軌；第二，我國加入區域經濟一體化進程加快，以中國-東盟自貿區建設為標志，對保稅區發展帶來了沖擊；第三，我國國民經濟的發展態勢發生了顯著變化，經過30年的改革開放，中國已經成為世界主要經濟體之一，宏觀經濟形勢使得外向型經濟發展戰略在整個國民經濟發展戰略中的地位發生了微妙的變化，保稅區發展面臨轉型問題。因此，在此背景下，我國先后成立的保稅區、出口加工區、保稅物流園區、邊境合作區、保稅港區和綜合保稅區等一系列具有自貿區部分功能的海關特殊監管區域，盡管尚未達到自貿區的要求，但卻可以看作是自貿區在我國發展的不同階段。直到2014年我國政府批準建立的中國（上海）自由貿易試驗區，完成了由保稅區轉型進行先行先試的探索過程，次年，我國政府又批準廣東、天津、福建三個自貿試驗區，至此我國目前的自貿區戰略發展格局基本形成，詳見圖1。

二、南沙自貿區定位及優勢

（一）南沙片區建設定位

圖1 自貿區在我國的發展階段與形式

中國（廣東）自由貿易試驗區廣州南沙新區片區（下文簡稱南沙自貿區）目前作為廣東省面積最大、地理位置最優越、最被外界看好的自貿區，能否在未來成為繼上海之后另一個首屈一指的自貿區域經濟體，成為萬眾矚目的焦點。南沙自貿區的總體目標是：力爭經過三至五年的改革試驗，構建與國際投資貿易通行規則相銜接的制度框架，建立起高水平開放型經濟新體制，逐步建成符合國際高標準的法制環境規范、投資貿易便利、輻射帶動功能突出、監管安全高效的自由貿易試驗區，為全面推動珠江三角洲轉型發展、構建我國開放型經濟新格局發揮更大作用。南沙自貿區的戰略定位是：重點發展航運物流、特色金融、國際商貿、高端制造等產業，建設以生產性服務業為主導的現代產業新高地和具有世界先進水平的綜合服務樞紐，構建引領廣州乃至廣東產業發展的現代產業體系，形成與國際投資貿易通行規則相銜接的基本制度框架，打造廣東省對外開放重大平臺。已經全面鋪開建設的七大板塊將各司其職，海港區塊重點建設打造國際航運發展合作區，明珠灣起步區區塊重點建設金融商務發展試驗區，南沙樞紐區塊重點建設粵港澳融合發展試驗區，慶盛樞紐區塊重點建設現代服務業國際合作區，南沙灣區塊重點建設國際科技創新合作區，蕉門河中心區區塊重點建設境外投資綜合服務區，萬頃沙保稅港加工制造業區塊重點建設國際加工貿易轉型升級服務區。

（二）發展優勢

從地理位置和經濟社會發展軟實力來看，南沙自貿區具有以下五大優勢：

第一，地處粵港澳的空間樞紐和珠三角的幾何中心。南沙位于珠江出海口西岸，距香港38海里、澳門41海里，在廣州-香港-澳門“A”字形空間結構中處于支撐位置。 第二，廣闊的發展空間和發達的經濟腹地。南沙新區目前總面積803平方公里（含自貿區面積60平方公里），其中陸域面積570平方公里，廣闊的經濟腹地涵蓋了廣州和珠三角主要城市。第三，卓有成效的粵港澳高端合作基礎，資源產業互補性強。南沙與港澳的合作歷史較長，且歷來以高端項目合作為主，具有良好的高端合作基礎與經驗。第四，得天獨厚的生態環境和人居環境。南沙地處南粵，濱江臨海，氣候溫和濕潤。第五，國家級新區發展的獨特政策優勢。南沙新區作為我國第六個國家級新區，較其他自貿區相比，具有更優越的政策優勢。

經過十年的開發建設，南沙已經初步建成了現代臨港產業體系，成為一片創業的熱土，形成了汽車、船舶及海洋工程裝備、港航物流、電子信息、精細化工、精品鋼等產業集群。目前南沙自貿區作為珠江三角洲裝備制造業和核電裝備制造業基地、國家汽車及零部件出口基地、中國服務外包基地城市廣州示范區、廣東省現代服務業集聚區和國家一類對外開放口岸以及全國三大造船基地之一，被確定為粵港澳合作的重點區域和廣東省實施CEPA先行先試綜合示范區，中國科學院的軟件研究所、香港科技大學霍英東研究院、沈陽自動化研究所、深圳先進技術研究院紛紛進駐南沙。國際化、高端化的臨港現代產業體系基本形成。

（三）存在不足

雖然南沙自貿區發展具有顯著優勢，但是同國內外較為成熟的自貿區相比存在以下不足：

首先，政策制度束縛較多，軟實力較欠缺是目前束縛自貿區發展的一個要素。從全球看，國際主要城市大多已經成功轉型，以軟實力控制全球高端資源配置。而包括珠三角在內的我國高端服務業不僅缺乏國際話語權和資源配置力，而且相關法律、體制、政策和經營環境都與國際慣例相差較多，相當程度上制約了高端服務業的國際競爭力?！稄V州南沙新區發展規劃》雖然已經公布，但是相關政策配套尚未完善，上級事權下放仍未完成，體制創新仍在醞釀。

其次，目前南沙自貿區剛剛進入起步階段，配套設施尚不完備，人口發展規模不足，與國際甚至國內比較仍處于劣勢。南沙區人口規模小且增長緩慢，戶籍人口僅37.2萬，常駐人口62.5萬②，人口還沒有達到經濟起飛基本規模，經過幾年的開發建設，南沙的基礎設施雖實現跨越式的發展，但是與周邊地區相比，南沙的城市化建設仍然比較滯后，人氣不旺，生活設施配套不完善，缺少高品質的住宅和配套社區、消費娛樂購物等場所，醫療教育設施薄弱，使南沙難以充分發揮對周邊地區的輻射和帶動作用，甚至區內企業用工成本也要略高于老城區。

再次，南沙地區所具有的地質條件相對復雜，不利于商貿環境的優化，而且也給基礎建設施工帶來不便。南沙地處珠江入?？冢懹蛎娣e中沖積平原和圍墾地占一定比重，地質條件相對復雜，尤其軟基帶較多，容易引發地面下陷。建設濱海新城還需要充分考慮到海嘯、氣候長期變化所帶來的海平面上升及其他自然災害發生的可能性，作好相應的預防措施。這將在一定程度上降低城市規劃設計的彈性，增加新城區開發建設成本。

最后，南沙政府可支配財力較為薄弱。僅依靠本級財政投入，不足以在短期內完成建設所需的大規?；A設施投入。國家級新區批復后，至今多項優惠政策仍停在紙面，只能通過爭取國家開發銀行等融資機構的貸款或授信，才暫時緩解了新區建設的資金難題。

三、南沙自貿區創新舉措

2015年4月21日，中國（廣東）自貿試驗區廣州南沙新區片區（下文簡稱南沙自貿區）正式掛牌在不到四個月的時間里，南沙自貿試驗片區的建設在多個方面取得了可喜的成就，包括在投資管理、貿易監督、金融創新、政府職能轉變等方面。在2015年廣州各區的上半年GDP統計中，南沙以14.1%的GDP增速排名全市各區第一，是唯一增速達到兩位數的區③。筆者通過對《中國（廣東）自由貿易試驗區廣州南沙新區片區建設實施方案》進行仔細研究，對南沙自貿區投資管理領域、貿易監督領域、金融創新領域和政府職能轉變領域的創新舉措進行了梳理、分類、匯總。

（一）投資管理領域

在投資管理領域，南沙自貿區提出實施內外資負面清單管理模式。對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理模式，對負面清單之外的外商投資項目實行備案制（國務院規定對國內投資項目保留核準的除外），同步實施內資投資項目負面清單。對負面清單之外的領域，按照內外資一致原則實施管理，發布實施指南，做好相關引導工作。掛牌以來，南沙自貿區全面實施負面清單管理制度，對內外資項目均統一實施負面清單管理制度，投資項目備案事項實現了統一網上全程辦理，極大地提升了廣州南沙新區片區投資便利化水平。南沙自貿區的外商投資企業備案流程如圖2所示。

（二）貿易監督領域

圖2 南沙自貿區的外商投資企業備案流程

在貿易監督領域，南沙自貿區提出構建符合國際慣例、適應高水平對外開放的規則體系和制度框架，建設國際貿易“單一窗口”，建立涵蓋海關、檢驗檢疫、外匯、邊檢、海事等管理部門的綜合管理服務平臺。加快電子口岸平臺建設，推進便利化通關模式與“單一窗口”的銜接、融合。爭取國家相關部門支持，在國際貿易“單一窗口”中使用統一的數據、技術和接口標準。借鑒國際知名自由貿易園區管理運營經驗，開展口岸綜合監管方案研究，探索以“單一平臺”實現國際貿易“單一窗口”。目前，南沙檢驗檢疫“智檢口岸”平臺、實施海關快速驗放機制已經全面推開。自掛牌以來，南沙自貿區有序推進“單一窗口”的建設工作，首期的“貨物進出口申報、運輸工具申報、跨境貿易電子商務、信息查詢”等四個子系統已經開發完成，現在南沙口岸全面試點運作；通過實施海關快速驗放機制，憑借監管流程再造和信息系統手段，使海關查驗作業的時間由之前平均需要2小時，現在減少為不到10分鐘，通關時效提高50%以上；實施檢驗檢疫“智檢口岸”業務監管系統，通過流程優化和系統再造，實現了報檢業務互聯網24小時申報，市場采購業務辦結率由原來的平均需要2到3天，現在縮短為16分鐘，產品合格率提升了24%，查驗率降低了90%；廣州海關先行先試粵港陸空跨境聯運中心管理模式——“超級中國干線項目”已試運行，探索開展“入倉自行理貨”業務，在南沙自貿試驗區建立粵港陸空跨境聯運中心，推動形成了粵港澳通關服務合作新模式④。

（三）金融創新領域

在金融創新領域，南沙自貿區提出在跨境人民幣業務創新、促進投融資及匯兌便利化、深化粵港澳金融合作、打造全國性和區域性重大金融平臺等方面先行先試，建設人民幣離岸業務在岸結算交易中心，構建以人民幣結算為主的大宗商品和碳要素交易平臺，探索金融產品交易的負面清單管理措施，鞏固和提升粵港澳區域在人民幣國際化中的戰略地位，構建與國際規則接軌的金融服務體系。在《中國（廣東）自由貿易試驗區廣州南沙新區片區建設實施方案》中，提出開展包括內外融資租賃統一管理體制改革試點、推動成立廣州航運交易有限公司、組建專業化地方法人航運保險機構、設立南沙航運產業基金及船舶產業基金、研究設立以碳排放為首個品種的創新型期貨交易所、開展貴金屬（黃金除外）跨境現貨交易試點、開展外商投資股權投資企業試點（QELP）及合格境內投資者境外投資試點（QDIE）等工作。

目前，南沙自貿區的跨境人民幣政策已經開始實施，7月13日中國人民銀行廣州分行發布了《廣東南沙、橫琴新區跨境人民幣貸款業務試點管理暫行辦法》，當天共有6家企業辦理了跨境人民幣貸款業務，業務金額合計9.4億元，通過引入港澳地區低成本的離岸人民幣資金，降低企業的融資成本約20%～30%。南沙的融資租賃產業也發展迅猛。據統計，南沙已集聚215家金融和類金融機構，2015年新增珠江金融租賃有限公司、渤海租賃SPV單機公司、越秀融資租賃有限公司、廣州航運交易有限公司等100家。其中新落戶40家融資租賃企業，注冊資金總額250億元，今年合同金額預計達到400億元，占廣州市合同余額近一半份額[8]。

（四）政府職能轉變領域

在政府職能轉變領域，南沙自貿區提出創新體制機制，加快轉變政府職能，深化行政審批制度改革，推動政府管理從事前審批向事中事后監管轉變，建立以社會信用體系為核心的市場監管體系，建設法治政府和服務型政府。運用信息化、數字化、網絡化技術，建設覆蓋全區、聯通各領域的數據收集、分析、運用信息共享平臺，著力打造智慧廣東自貿試驗區。具體來看，企業登記“一照一碼”及電子營業執照改革試點，建立“一口受理”高效服務平臺，試行“一顆印章管審批”、“一支綜合執法隊伍管全部”、南沙自貿區物聯網服務中心，推進自貿試驗區巡回審判改革試點，組建廣州國際仲裁院南沙分院，建立南沙行政咨詢委員會等工作已經全面鋪開。掛牌以來，南沙自貿區的商事登記改革全面推開，率先在全市范圍內推行了“一口受理”的新模式，建立了企業登記“一口受理”的政務系統和企業設立并聯審批的機制，實行了“一照一碼”和“電子營業執照”等標志性改革，實現“七證聯發”，企業進行注冊登記1個工作日內就可以拿到營業執照；建立了全區統一的市場監管信息平臺，逐步形成了“各司其職、聯動監管，全面共享，信息公開”的監管信息化局面，初步形成了寬進嚴管的工作機制；試行電子稅務系統，南沙地稅在全省率先發出首張地稅電子稅務登記證，60%以上業務實現全流程網上辦理，實行“先辦理后監管”改革，實現90%以上稅費業務即時辦結，設立了國地稅24小時聯合自助辦稅服務區，推行移動終端“微服務”，為納稅人提供微信、網站和電話等渠道預約辦理涉稅業務，實現微信納稅申報功能，全程無紙化管理；在全國首創了政府以購買服務方式幫助進出口企業支付查驗費，對查驗沒有問題的集裝箱，免除企業吊裝、移位、倉儲等費用，此類費用由政府財政負擔。 據統計，南沙區開展廣州市第五輪行政審批制度改革工作時，對行政審批事項進行清理，共取消行政審批67項、備案43項，決定轉移、調整行政審批15項、備案7項，行政審批事項刪減達37.6%⑤。

四、南沙自貿區發展政策建議

南沙自貿區成立以來，創新工作卓有成效，但是目前的國際經濟形勢和國內面臨重要的改革任務給南沙自貿區帶來良好發展契機的同時也帶來了問題與挑戰，特別是投資便利化、服務貿易發展、金融創新和打造法制化國際化營商環境等方面，為此提出以下幾點政策建議：

（一）促進南沙自貿區投資便利化，優化負面清單管理模式

準入前國民待遇已成為國際投資領域的重要規則，國際化法制化營商環境建設的基本要求是建立更具開放度和透明度的投資監管體制。針對南沙自貿區目前負面清單實施過程中所出現的問題，提出以下三點建議：第一，完善與負面清單配套的政策法律，“負面清單”制度在我國實施時間較短，其涉及政府管理理念、管理模式的轉變，該模式的實施和推廣需要政府不斷調整相關政策和法律、完善相關配套設施；第二，實施負面清單管理的后續風險和監管體系，負面清單制度的核心思想是由“嚴進寬管”的審批制度向“寬進嚴管”的備案制轉變，在實施負面清單管理“寬進”的過程中不可避免地出現各種風險，所以如何建立由政府、社會組織及社會各界廣泛參與的監管體系是實施負面清單管理的關鍵；第三，實施粵港澳區域一體化發展視角下的負面清單管理，南沙自貿區作為廣東自貿區的組成部分，應該秉承促進粵港澳區域一體化發展的建設理念，在負面清單管理過程中，應重點考慮如何建立粵港澳服務貿易自由化、商品貿易自由化、投資便利化、金融創新合作等方面相關的、有針對性創新負面清單管理的“南沙模式”。

（二）完善服務貿易體系，加快“走出去”步伐

南沙定位為面向港澳深度合作，承擔內地與港澳合作機制創新的自貿試驗區，其中開展和香港、澳門高度發達的服務業合作是工作的重點，結合南沙自貿區自身產業特點，提出以下建議：第一，夯實產業基礎，進一步改善產業結構，提高南沙自貿區服務業，特別是金融、航運、文化創意等現代服務業在國民經濟中的比重，制定靈活彈性的服務行業規劃，多渠道加大對新型服務業的招商引資，增強高端服務行業比重和市場競爭力；第二，推動金融與貿易的融合，鼓勵各類機構針對企業商品交易和服務交易提供貫穿貿易鏈全過程的綜合金融服務，提供貿易結算服務，為貿易雙方提供支付中介服務，促成交易，降低交易成本，提供貿易信貸服務，發展基于產業內貿易和供應鏈發展的供應鏈融資，提供信用擔保服務，為貿易方提供以信用增強為主要目的的金融增值服務；第三，增強企業服務貿易國際化意識，鼓勵服務貿易“走出去”，通過加大宣傳力度，多渠道幫助南沙自貿區內服務型企業了解服務貿易知識，培養服務貿易國際化意識，提高企業“走出去”的主動性和積極性。出臺相關政策以財政支持或獎勵資金等形式鼓勵金融、保險、旅游、專業服務等領域的企業通過業務和經營模式創新、設立分支機構等方式積極拓展海外市場。

（三）加快金融市場改革、合理推進資本市場開放

為了進一步促進粵港澳金融深度融合，加快人民幣匯率與利率形成機制改革，促使南沙自貿區的資本市場國際化進程相適應，提出以下建議：第一，逐步推進金融改革創新，在風險可控的前提下，圍繞實體經濟安排金融創新，循序漸進地開展利率匯率市場化、對外開放產品創新、離岸業務和雙向投資，以點帶面倒逼珠三角經濟轉型升級；第二，大力推進利率市場化，防止非法套利，把南沙自貿區打造成為廣州乃至珠三角地區資金流動的樞紐，利用利率雙軌制，打通自貿區內外資金流動通道，通過對區內的利率進行干擾，調節和引導國際資本流動；第三，加大金融風險監控和防范措施，在大力推進金融改革創新的同時，根據“一線放開，二線管住”的原則，對南沙自貿區企業金融活動進行密切跟蹤，借鑒國際金融監管經驗，實施動態監控，從而達到全程監控和控制的目標。

（四）不斷完善南沙自貿區法律法規，建設高效的行業監管制度

在投資便利化、貿易自由化和金融創新的過程中，企業對營商環境的要求逐漸提高，所以應不斷完善南沙自貿區立法工作，建設高效的投資貿易行業監管制度，從而維護南沙自貿區的經濟運行秩序。提出以下具體建議：第一，參考借鑒各國間FTA 談判的公平競爭、知識產權、勞工標準及環保標準談判經驗，結合本地區實際情況，結合投資、貿易、金融領域創新出現的新情況、新問題及時對相關法律、法規進行調整、修訂；第二，建立與相關法律法規配套的管理條例，制定南沙自貿區的行業監管條例，特別是對于“事中事后”監管模式下企業執業資質、品牌、專利、信用等級的評估、安全審查事中事后監管的規范；第三，提供多元化爭端解決機制。南沙自貿區港澳臺居民較多，應考慮進一步擴大港澳籍或外籍人員在調解、仲裁、訴訟等各類司法機關的比例，提供與國際接軌的多元化爭端解決機制，打造國際化營商環境，促進各類市場主體公平競爭。

注釋：

①數據來源：我國已經簽署12項自貿協定 正在談判自貿協定還有8個http://stock.jrj.com.cn/2014/11/24060418406007.shtml.

②數據來源：2013年廣州南沙區國民經濟和社會發展統計公報。

③數據來源于廣州市統計局。

④數據來源于《中國(廣東)自由貿易試驗區廣州南沙新區片區建設實施方案》通報會。

⑤數據來源：南沙刪減37.6%行政審批。http://www.gz.gov.cn/gzgov/s5816/201508/c798eeff1def4a6fb3 a02510039e9b1e.shtml

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