凝聚共識與攜手行動：美國智庫“公共議題”社區參與及其行動研究

◎ 楊艷文 王拓涵

一、導言

一般來說，智庫是以專業的學術研究為基礎，針對現實問題或未來的潛在風險提出合理可行的立法設想與政策方案，旨在對政府公共決策施加影響。自古以來，世界上有著無數天才般的思想家，他們為人類社會的美好運行構思了許多天才式的設想，但很少有能將其美好設想付諸實踐的。同樣，在信息高速發達的知識經濟時代，人類所欠缺的也許并不是思想和理念，而是在知識信息更新換代十分迅速，各種社會現象瞬息萬變，以及人們利益和價值觀念多元分化的現代社會情境下，如何使一種好的思想和理念為眾人所接受并深入人心成為共識，欠缺的是將各種思想和理念付諸實踐的科學有效的做法——其中最大的困難在于集體行動的困境，欠缺的是對一種思想和理念付諸實踐后可能產生的系統風險和意外后果的認識和評估。而“公共議題（Public Agenda）”正是這樣一家以弘揚和培育公民社會理念和公共精神為指導思想，以實踐和行動為取向的知名民間智庫，由著名的民意測驗專家丹尼爾·揚科洛維奇（Daniel Yankelovich）[1]和美國前國務卿塞魯斯·萬斯（Cyrus Vance 1917—2002）于1975年創辦[2]。由于其在美國乃至國際智庫中獨樹一幟的行動特色與實踐風格，因此，本文選取其作為社會研究領域的標桿性智庫，從研究旨趣、研究方法、近年來的社區活動實踐個案以及對未來社會前瞻性的研究戰略等方面做全方位的介紹。

二、公共議題的工作宗旨、研究方法與活動空間

通過無黨派偏見的研究和公眾的參與，公共議題致力于為人們建立共識和獲得解決方案所需的支持提供見解和工具。公共議題堅持認為，拋開分歧和差異，在關鍵問題上達成共識和取得進步是可能的。因此，其全部的工作旨在建立一種民主模式，在這個模式里，人們戰勝僵局和惰性而使問題獲得解決；在這個模式里，公共政策能盡可能地吸納和反映全國民眾的思想和價值觀；其最終目的是幫助不同領導人和公民利益攸關者駕馭復雜、有分歧的問題，進而共同尋找解決的方案[3]。公共議題通過如下研究方法和工作方式幫助領導人、利益攸關者和公眾駕馭復雜和具有分歧的問題：

（一）通過調查研究，闡釋人們思想觀點、情感傾向和價值觀

基于聯合創始人丹尼爾·揚克洛維奇的學習曲線視角[4]和民意形成的七階段理論[5]，公眾議題實施細致和深入的民意調查。這種研究使得管理者能夠知道特定問題情境下，利益攸關者從哪里來，他們是怎么想的，為什么這么想；反過來，它幫助領導者和利益攸關者把握如下問題：（1）其他人是怎樣思考和討論這個問題的？（2）他們目前愿意支持的解決方案有哪些類型？（3）如何有效地使他們參與到問題解決中來？

因此，公共議題在公共社會問題的解決中充當如下多種角色：公共問題的主持人和促成專家（Expert facilitator）、 研究者（Researcher）、設計者（Designer）、忠誠的經紀人（Honest broker）；糾紛解決家（Troubleshooter）、可信任的旁觀者（Trusted outsider）、宣傳家（Provocateur）、知音（Confidant）、翻譯者（Translator）、連接器（Connector）和能力建設者（Capacity builder）。

（二）約會與交談，讓人們相互交流和學習，共同尋求解決方案

公共議題通過其研究工作來推動解決其所參與的社會公共問題，這種工作方式奠基于幾十年來的實踐。通過仔細的問題框架、無黨派選擇性討論指南、精心設計的對話、專家促進和藝術化報告，公共議題幫助人們摒棄分歧、建立共識。

公共議題的社區公共參與對話模型是對傳統的且常常無效的公共論壇的替換。社區對話為政府官員和社區領導人提供了一個富有成效的、行動取向的討論機會，使得社區廣泛的橫截面能夠參與進來。

（三）管理人性多變性的技術

每當面臨必要的變革的時候，通常說來，人類試圖做出好的決策并解決問題的努力往往被扭曲。變化常常不可預測，但是公眾議題通過出色的研究和參與技術來解決人性的變動性，從而改善政策的執行力和改革的持續性。

（四）提升能力與分享知識

公眾議題通過增強社區成員、組織和制度領導人以及其他利益攸關者的能力，以延續、擴展和鞏固其所做的工作。公眾議題與利益相關者密切合作來開發量身定制和靈活的工具，提供援助和培訓，并分享經驗教訓的知識。

（五）溝通以構建變革的動能

通過平易近人和通俗易懂的報告、定期的評論、社會媒體、演示文稿、播客、網絡研討會，公眾議題分享其在社會問題解決過程中所做的和所學的，以幫助全國和全世界的他人共同尋求解決問題的方案。

圖1 公眾議題在全美各州縣所開展的社區治理項目

自1975年以來，公眾議題在全美范圍內廣泛開展調查研究和參與社區活動，致力于推動美國學校和教育改革的進展，提升教師效能，縮小成就差距，推動家長和社區參與，解決其他從幼兒園到12年級的教育問題。圖1提供了40年來公眾議題在美國本土的活動范圍和實踐項目[6]。

三、近年來公眾議題所開展的社區務實項目

作為一家以實踐和行動能力著稱的智庫，公眾議題始終以其創始人獨特的理論視角和方法工具展開理論和實踐工作，力圖將公民社會的理念貫徹到社區治理的實踐中去。為此，公眾議題在全美與各層次、各區域的政府合作，在過去幾年內開展了豐富多彩的社區公共活動。表1列舉了歷史上公眾議題曾經參與解決社區公共問題的一些典型項目，由于篇幅限制，在此簡要介紹其中的兩個項目，以展示公眾議題在凝聚社區共識和解決社區公共問題中所采用的工作方式和所發揮的作用。

（一）社區實踐項目1：圣路易斯公民參與可持續發展計劃[7]

密蘇里州的圣路易斯做出重大努力吸引當地居民參與當地區域振興與可持續發展規劃。公眾議題通過咨詢聚焦路易斯（FOCUS St. Louis，當地一家社會組織）參與到該項活動中，并幫助他們設計、執行一個雄壯而具有深遠影響的居民參與行動。這一規劃由美國國務院住房和城市發展部(HUD)資助，始于2012年初，持續開展3年。該計劃將包括住房、交通和經濟的發展，致力于建立一個更加可持續發展的地區。

表1 近年來公眾議題所開展的社區務實項目

它將幫助整合當地、地區、州和聯邦計劃的力量，使聯邦和地方的投資更富有成效。FOCUS St. Louis在此項目中的角色是策劃和執行60多個信息公開會議，收集公眾意見，了解當地居民希望其社區怎樣成長和發展，最后幫助將這些信息整合到最終的計劃中去。通過與FOCUS St. Louis的主要員工們合作，公眾議題從四個方面進行協助（見圖2），即幫其開發一個多元主體、長達一年的公共參與計劃；幫助該規劃的公眾參與委員會戰勝在接觸和利用潛在資源和機會中所面臨的困難；給公眾參與委員會和發起各方進行為期兩天的公眾參與行動促進者培訓會；幫助其他動員該可持續發展規劃所涉公民和關鍵利益相關者的發起方開發能力。

圖2 圣路易斯可持續發展計劃步驟

到目前為止，公共議題協助FOCUS St.Louis成功地在9個不同區域舉行了18次公眾參與會議，目前正在實施第三輪會議。在整個過程中，公共議題提供了持續的策略指導和推行參與計劃中的咨詢服務。這些會議中的討論和行動能夠幫助實施領導者認識公民心中的發展重點以及對生活水平、環境、交通、住房的選擇和可持續發展的考慮。

（二）社區實踐項目2：放學后的孩子們——比洛克西社區對話[8]

卡特里娜颶風和麗塔颶風的破壞對墨西哥灣沿岸的青少年產生了深遠但通常又被忽視的影響——除了摧毀房屋、學校和其他基礎設施，暴風雨沖走了很多游樂場、娛樂中心和公園，導致兒童和青少年失學時間無處可去。密西西比州青少年的情況尤其嚴重，安妮·E·凱西基金會（Annie E·Casey Foundation）的孩童指數排名（Kids Count rankings）顯示，密西西比的孩童和青少年幸福指數（child and adolescent well-being）在全國一直排名第50。還有跡象表明，密西西比地區因災難而流離失所的兒童有抑郁、焦慮、情感和行為異常跡象。為了緩解孩子和家庭的困難，該地區的社區正在尋找方法來為孩子提供放學后安全、快樂和豐富活動的機會。

2007年，公共議題與比洛克西市，密西西比河海灣沿岸青年發展聯盟（The Mississippi Gulf Coast Youth Development Coalition），墨西哥灣沿岸的男孩女孩俱樂部（Boys and Girls Clubs of the Gulf Coast）、全國城市聯盟（National League of Cities）和全國教育協會（National Education Association）合作，幫助比洛克西社區實施社區訪談——討論孩子們對放學后活動的預期和需要。主持和贊助這次訪談的各個組織十分關注當地父母、監護人和年輕人自身關于如何改善課外活動的想法和觀點，組織和發起者們希望學區、服務提供者和社區能共同朝著這些目標努力。此外，他們希望通過這種對話整合青少年、社區的想法和觀點，從而設計出新的項目和服務。

社區對話于2008年12月4日在比洛克西的Gorenflo小學舉行，60多名代表，包括青少年、父母、祖父母、市民、青年工人、學校代表、公眾和商業社區成員，集聚在一起，談論可行性的課外活動和新項目的偏好，在這種開放式的討論中分享各自的觀點（見圖3）。

組織者采用公共議題設計的選擇式討論啟動器方法（Choice work Discussion Starter）幫助參與者啟動對話——通過討論三種構建課外活動的方法來打開話題。第一個選項聚焦于孩子穿越街道和保持右行，突出安全問題和避免風險行為；第二個選項核心圍繞給孩子創造更好的學習機會，將輔導和作業幫助作為學生課外活動的主要組件；最后一個選項考慮通過讓其接觸新的文化經驗來擴展孩子們的視野，因此，藝術和文化的多樣性和包容性成為不可或缺的部分。

圖3 公共議題組織的比洛克西社區對話

參與者由來自南墨西哥沿岸密西西比大學訓練有素的引導者和記錄者指導，討論上述三個選項，決定哪一個最接近自己的想法，并確定其共同的基礎和不同的分歧所在。幾乎所有的參與者認為，青少年自身應當在規劃和設計課外項目中發揮主要作用，惟其如此，那些項目才能持續吸引兒童和青少年參與。此外，為青少年提供服務的組織，如教堂、學校、博物館，相互之間需要更有效地與對方溝通，家長也需要更多的參與。最后，參與者們認識到有必要為特殊兒童提供專門服務。

總的來說，這個社區談話是成功的，公共議題評估性調查結果表明：3/4的參與者覺得談話是非常有益的，為推動識別青少年的需求提供了重要的動力。公共議題在該社區實踐項目的第一步是聯合密西西比河海灣沿岸青年發展聯盟，將社區談話的結果發表公布在一個社區研究報告中；下一步是創建一個特遣小組來針對談話參與者所識別的社區需求采取行動，并將對此感興趣的組織如南密西西比聯合道（United Way of South Mississippi）引進來；最后是發起和贊助組織采取更長期的措施，如籌措和繪制社區資產，推動公共政策改變，并在墨西哥灣沿岸的其他城市開展更多的社區對話。

四、公共議題的研究特色：多方參與，對美國社會問題進行前瞻性研判并著手行動

公共議題一以貫之的理念是，通過公眾的公共參與和誠實而富有成效的對話，可以使公共問題朝著解決的方向進展。因此，廣泛參與促進社會發展和進步的多方合作行動，包括高等教育改革、教師教學評估、聯邦預算、能源和環境等廣闊領域，為多方行動提供科學的研究基礎、經驗數據、人員培訓以及問題解決方案是公共議題今后的研究和發展趨勢。表2是公共議題當前和今后一段時期內都參與其中的多方行動項目，限于篇幅，在此僅選取其中的兩個——2025年目標和圓夢計劃做簡要介紹。

（一）多方參與合作項目1：2025年目標[9]

2025年目標（Goal 2025）是由流明基金會發起的一個倡議和行動，旨在增加美國人擁有高質量大學學位、學歷或其他憑證的比例，爭取 2025年達到60%。公眾議題參與其中主要是受基金會的委托開展一些調查研究和人員培訓。

據公眾議題統計和分析，目前，25-64歲間的美國人擁有2年制或4年制大學學位的比例為38.7%；然而到2020年，全美65%的工作崗位需要某種形式的高等教育。要實現2025年目標，在未來12年內，國家必須生產6200萬高質量的學位或畢業證書。按照目前的速度，2025年美國將生產約3900萬兩年制和四年制大學學位，因此還留下一個2300萬的巨大缺口。為填補這個鴻溝，需要聯合多種力量，擴大高中以上教育的機會和成功，特別是在如下人群當中：低收入群體和第一代學生、少數民族和移民、一些有大學教育經歷但缺乏一個學歷證書的退伍軍人和成年人等。

為此，2009年，流明基金會第一次公布了其基于2025年目標——60%的美國人獲得一個高質量的高等學位或證書——的四年戰略計劃。自那以來情況發生了很大變化，2025年目標獲得廣泛的支持和接受。目標或目標的一些其他版本，在美國已經被包括幾大都市區在內的聯邦政府、大多數州、國家高等教育協會以及許多私人高等教育機構和社區正式采納并產生了很大影響。盡管實現2025年目標的進展緩慢，但項目運行十分穩健——最近幾年的數據表明：2008年，年齡在25-64歲之間的承認勞動力的成就率為37.9%，2009年增加到38.1%，2010年增加到38.3%，2011年為38.7%；2011年，年齡在25-34歲的年輕人中高等教育成就率為40.1%，這是一個很好的反映整體高等教育成就率提升的領先指標。

在為流明基金會所做的最新戰略中，公眾議題提出了兩步走戰略。首先，為實現2025目標而動員，就是要動員全國各地方、州、國家層次的高等教育機構和其他組織采取行動來提高高等教育成就率。為實現這一目標，成千上萬的教育工作者（包括教職員工和管理員）、民選官員、社區領袖、商界領袖和其他公民都必須理解和支持提高成就率所必要的需求；其次是設計和建設一個21世紀的高等教育系統，就是開發獨特的方法來創造實現高等教育目標所必須的基本變革。為達到目標所要求的水平高度，美國高等教育系統中的特定結構——尤其是財政和認證模式，必須得到改變，如努力開發新的模式并將其應用于整個高等教育系統。

其中，動員策略包括五個行動策略（見圖4），即通過創建一個呼吁行動，建立利益相關者群體之間的合作關系，開發一種顯著提高成就水平的共同語言和行動計劃，來建立一個為2025目標吸引群眾的社會運動；與雇主和都市地區政府并肩作戰，以鼓勵其廣泛接受2025年目標，創造和加強各方的合作，以提高成就水平，更緊密地將高等教育與勞動力和公民需求掛鉤起來；動員高等教育機構和系統增加采用基于數據和實證，有助于彌補服務水平之下學生的成就鴻溝，提高整體學業完成率的政策；通過鼓勵州、縣采取正式目標和實施具體的富有挑戰性的聚焦于解決少數群體成就差距的計劃，來推進提高學業成就的國家政策；通過開發一個聯邦政策議程來促進教育成就提高的聯邦政策，這個政策議程包括加強聯邦員工與高等教育發展之間聯系，創建學生財政支持新模式，促進更強的公共信息和質量保證機制。

表2 公眾議題正在開展的多方參與行動

至于如何創造和設計一個21世紀高等教育系統，公共議題提出了三項行動方案（見圖5），即創建新的學生金融支持模式，讓更多的人上得起大學，成本具有更高的可預見性透明度，提供實現高學業成就的激勵機制，并使聯邦、州和機構的政策和程序相互匹配；創建一個能顯著提高整個國家支付得起的高質量教育能力的新的高等教育商業和財政模式，這種模式由公共財政和促進變革刺激、剔除創新障礙的監管政策支撐；創建新的學分和學位系統，這個系統對學生清楚而透明，由學習和能力而不是時間、高質量且符合勞動力需求和趨勢等因素來決定。

（二）多方參與合作項目2：圓夢計劃[10]

圓夢計劃（Achieving the Dream）是公共議題推動發起的一個國家層面的非營利項目。通過調查研究，公共議題發現，美國歷史上首次出現了這樣的問題：即當代人受教育程度低于其父輩，而我們的工作卻要求比以前更富技能。然而，一個健康的經濟和民主越來越取決于公民的受教育程度，因為快速變化的人口統計數據和貧困紀錄水平，意味著必須為低收入家和少數民族學生獲得高等教育證書創造更多的條件。

因此，為幫助更多社區學院學生，尤其是少數民族和低收入家庭學生獲得成功[11]，公共議題推動發起了“圓夢計劃”——一個全國性的改革網絡，是美國最全面的非政府改革網絡，旨在高等教育史上幫助學生實現成功，在未來十年內為實現更多美國人擁有大學教育證書或有市場價值學位的國家目標而做出重要貢獻。

為了培育一個持久的社區學院學生圓夢行動，在公共議題的策劃下，美國成立了圓夢計劃公司（Achieving the Dream,Inc），一個由這個國家里最有遠見的領導人和從業者組成的最全面的網絡，共同致力于美國大學教育改革。圓夢計劃全國改革網絡包括200多所大學、15個國家政策團隊、100多個教練和顧問和20多個投資者，他們在理解美國即將戰勝挑戰的同時，共同致力于一個幫助學生成功的共享議程。

圖4 公共議題促成“2015年目標”的五項行動策略

在公共議題的指導下，圓夢計劃全國改革網絡利用四種不同方法幫助在全國范圍內縮小成就差距、促進學生成功。這些方法作為綜合杠桿推進基本層面和系統層面的策略，以最終實現整體效果。（1）引導以實證為基礎的制度改進：與社區學院直接合作，為那些不斷成長的學生提供包括直接指導和技術援助在內的支持；（2）影響公共政策：通過建言獻策影響立法議程，倡導以學生為中心的開發和實施改革政策；（3）生成知識：整體上服務于教育工作者和社區學院部門的同時，實施和提供關于成功的策略和有價值的一手（原始）研究；（4）動員公眾參與：與全美最全面的社區學院改革者網絡一道，對學生成功路上的障礙問題取得共同的理解和認識，并達成共享成功的議程。

五、小結與延伸

上世紀50年代開始，隨著聯合國“社區發展計劃”、美國“社區行動計劃”的相繼展開，“社區”成為西方發達國家解決社會問題，改善社會管理，促進社會發展與進步的重要實踐平臺或工作載體。在中國，直到上世紀80年代，隨著經濟體制轉軌，過去以單位統合社會的組織和制度體系迅速解體，“社區”成為取代過去單位，吸納和重組社會力量的重要空間載體而日益被官方重視。因此，社區參與和治理理論得到國內不同領域學者的廣泛關注，成為學術界探討的熱點問題。“社區共同體”概念一度成為眾多學者的研究關懷和價值取向。在公共議題的創始人及其研究團隊看來，社區共同體的重要基礎是公共精神和公共意志的充分表達與發揚，是公民權的充分尊重與實現。

The Content Structure and Descriptive Characteristics of Jangar by J.Juunai

正如美國法官爵德（Dredd）和移民局局長馬克哈珀（Mark Harper）所指出的，公民權不是人們說什么，而是人們做什么以及怎么做。在現實社會中，實際上，公民權是一種特權而非權利（Citizenship is not what people say but something they do and how to do it. Actually citizenship is a privilege not a right ）。因此，怎么做而不是怎么想，很大程度上反映并決定了一個社會是否是具有公民意識及其精神。公共議題正是一家以培育和倡導公共精神為理念，以行動和實踐來推動美國社區共同體建設的智庫。

上文所述的研究和實踐活動向人們充分展示了公共議題獨樹一幟的研究方式和特色。特別值得注意和學習的是，公共議題開展研究和實踐工作的理論視角和方法論工具皆源自其創始人丹尼爾·揚克洛維奇，學習曲線視角和民意形成的期階段理論成為公共議題在研究和解決社會公共問題時一以貫之的理論基礎，這也是其區別于其他智庫的特色所在。

注釋：

[1]在揚克洛維奇的整個生涯中，他始終強調公共意志的重要性、共識和集體行動的力量。資料來源：科技中國網，http://www.techcn.com.cn/index.php?doc-view-135594.html，

[2]參見公共議題官方網站：http://www.publicagenda.org/。

[3]詳見：http://www.publicagenda.org/pages/who-we-are。

[5]丹尼爾.揚科洛維奇認為民意的演變和形成要經歷如下七個階段：初級開始認知、更為迫切、尋找解答、癡心妄想、權衡選項、采取立場以及做出負責的判斷。

[6]參見：http://www.publicagenda.org/pages/our-projects-NL，原圖是項目與地點的交互地圖，詳細標示了過去30多年來公共議題在全美各個州和市里所參與的社區公共活動。

[7]詳見:http://www.publicagenda.org/pages/engaging-citizens-on-sustainable-development-in-st-loui.

[8]詳見:http://www.publicagenda.org/pages/biloxi-beyond-the-classroom.

[9]詳見：http://www.luminafoundation.org/goal_2025.html。

[10]詳見：http://www.achievingthedream.org/。

[11]成功的衡量標準包括：（1）成功完成補習或發展性課程和推進到信貸軸承課程，以及證書附帶課程。（2）參加并成功完成大學初級課程或入學關課程，如數學和英語等。（3）以“C”等或更好的分數等級修完課程。（4）獲得一個證書或學位。