“存量發展”背景下上海市郊野單元規劃研究

◎ 孫 敏 姜允芳

一、引言

秉承“管住總量、嚴控增量、盤活存量”的國家城鎮化建設用地總體導向，針對城市常住人口規模不斷擴大、城市建設用地規模不斷擴張的客觀現實，上海市在第六次規劃土地工作會議中提出了“嚴守用地底線，實現建設用地‘零增長’，從外延擴張轉向內部挖掘，著力提高用地的集約度和效率，優化用地結構，堅持緊湊型的城市發展模式”的新型規劃編制理念和要求。嚴格的新增建設用地指標政策剛性約束、全市現狀建設用地總量接近國務院批準的《2006-2020年上海市土地利用總體規劃》中所確定的2020年城市建設用地總量指標以及后續持續的外來常住人口數量增加和建設用地規模擴張，上海市憑借其“兩規合一”①的制度優勢開始了在“存量發展[1]②”背景下郊野地區③土地綜合整治規劃的探索。通過在郊野地區實施郊野單元規劃，實現對郊野土地的網格化、信息化和精細化管理，同時也通過集建區外現狀建設用地減量化④來緩解本市土地資源約束的壓力，實現居民點和企業的集中布局，通過有效利用集建區以外的土地推動城市發展方式的轉型。

“郊野單元規劃”作為一個新的規劃理念在國內提出時間不長，具體實施也處于試點階段。當前國內對郊野單元規劃的研究還不太多，其中，宋凌[2]等分析了目前上海郊野地區規劃編制的主要問題，介紹包括郊野地區規劃體系、區縣土地整治規劃、郊野單元規劃和郊野公園規劃四個方面的探索，并提出了規劃的“3個轉向”；劉俊[3]梳理了目前郊野地區現有的規劃，分析了郊野地區存在的問題與發展導向，并結合松江區新浜鎮的具體案例進行了實證；管韜萍[4]等人以郊野公園建設為例分析了目前上海市在郊野地區土地規劃管理中的創新實踐，并提出了上海市在集建區以外郊野地區規劃管理思路上的三個轉變；莊少勤[5]等人從宏觀上論述了以郊野單元規劃為載體的土地綜合整治來助推新型城鎮化的戰略思考；陶英勝[6]就上海市新型城鎮化發展的路徑選擇，從土地整治的角度論述了上海郊野單元規劃的意義、發展現狀以及政策探索；殷瑋[7]則通過5個郊野公園的規劃實踐，探討了城市郊野公園單元規劃所面臨的主要矛盾，并就城市郊野公園單元規劃的規劃思路和技術方法進行了初步探索。[6,7]綜合上述研究發現，目前國內對于上海市郊野單元規劃的研究主要集中在前期戰略和實施策略方面，而對于其實施過程中可能存在或出現的問題缺乏思考。本文通過相關文獻整理和實際調研，在介紹上海市城市郊野單元規劃的基礎上，重點思考了上海市郊野單元規劃實施過程中可能存在的問題，希望對上海市郊野單元實施以及未來類似其他項目的實施有一定的指導意義。

二、上海市郊野地區發展的主要問題與規劃探索

（一）郊野地區發展的主要問題

由于我國城鄉土地一直實行的是二元公有制，即城鎮的土地屬國有，農村的土地屬集體所有[8]，并且《土地管理法》第四十四條明確規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，傳統的城市規劃主要關注的是城市建成區（規劃區），而廣大城市郊野地區則成為了規劃的空白區，這導致了城市郊野地區各種建設項目缺乏正確的指導，隨意亂建現象普遍。改革開放以后，由于集體土地所有權的模糊性[9]，加之眾多出口加工型企業、勞動密集型企業和家庭小作坊式企業的興起，使得原本就已經十分糟糕的郊野地區進一步雪上加霜，整體呈現出“臟、亂、差”的格局。目前上海市郊野地區主要存在的問題表現在以下幾個方面：

1. 現有建設用地使用低效、粗放、分散

上海市郊野地區現有建設用地主要以農民宅基地和工礦倉儲用地為主，且其中工礦倉儲用地又主要以家庭小作坊式微型企業為主，主要從事低技術含量的原材料加工（如家具廠）和養殖業。由于缺少適當的規劃建設引導和資本限制，這些家庭式小作坊往往布局隨意、分散并且通常規模較小，對周圍的環境污染也非常嚴重，加上大部分廠房是由民居改建，基礎設施和公共服務設施配套不齊全，而且還存在一定的安全隱患，成為外來低學歷勞動務工人員的主要集聚地。

2. 耕地、生態用地等非建設用地被逐步蠶食

出于改善家庭經濟狀況、賺取更多收入的目的，越來越多的低學歷勞動力（主要是外省流動人口）在上海市郊野地區集聚，與之伴隨的是建設用地的增加。由于郊野地區建設監管不到位，這些建設用地往往會侵占耕地、生態用地等非建設用地，尤其是在集建區的周圍，這種現象更為明顯，這導致耕地、生態用地等非建設用地被逐步蠶食。

3. 環境污染嚴重，人居環境惡化

分布于郊野地區的企業大部分是家庭小作坊式的民營制造業（如家具廠）和生豬養殖業，由于規模比較小并且通常缺乏相應的技術指導，這些企業在處理近期與遠期、效益與環境問題時往往只顧眼前利益而不顧長遠利益、只追求經濟效益而不去考慮環境問題，導致了郊野地區環境污染嚴重，人居環境惡化。

4. 基礎設施和公共服務設施配套不齊全

由于缺乏正確的規劃引導，郊野地區的建設往往隨意且分散，這導致基礎設施配置成本高昂；同時由于原本就存在的城鄉二元結構，國家和地方對基礎設施和公共服務設施建設的投資也主要集中在城市建成區和集建區內部，郊野地區一般很難享受到國家和地方政府政策的照顧，這樣導致郊野地區基礎設施和公共服務設施配套不齊全。同時，這也成為城鄉差距進一步拉大的原因之一。

（二）城市郊野地區的規劃探索

我國法定城鄉規劃體系[10]（見表1）主要是對城市建成區和集中建設區進行規劃、控制和管理，而對于廣大的郊野地區，該體系一直處于缺位狀態。盡管有城鎮層面的城市總體規劃和鄉村層面的鄉規劃和村莊規劃，但是一般這些規劃的規劃區選取都是集中建設區，甚至很多鄉村根本就沒有規劃，由此導致廣大郊野地區規劃和管理不足。2008年上海市機構改革成立“規土局”之后，憑借“兩規合一”的制度優勢，上海市在城鄉統籌方面開展了有益的嘗試和探索。

1. 郊野地區規劃體系

由于傳統的城市規劃體系對郊野地區的空白，造成了郊野地區建設布局隨意、土地利用低效、生態破壞嚴重等一系列問題。為了優化土地利用結構、促進耕地保護、提高節約集約用地水平，國家開展了全國土地整治行動。為配合全國土地整治工作的開展，同時也為落實一系列減量化政策，上海市郊野地區規劃正式啟動。為真正有效落實郊野地區規劃，上海市構建了郊野地區規劃體系，從宏觀-中觀-微觀各個層面制定了規劃任務，逐層分解，逐層落實。上海市構建了覆蓋全市域的“市級土地整治規劃-區縣土地整治規劃-郊野單元規劃-土地整治項目規劃設計”四級土地整治規劃體系[6]（見圖1）。宏觀層面，市級土地整治規劃和區縣土地整治規劃解決功能定位、目標導向的問題；中觀層面，郊野單元規劃解決用地布局、分解項目的問題；微觀層面，土地整治項目規劃設計解決指標落實、資金估算以及最后的真正實施[2]。四級土地整治規劃充分銜接，并且融入了現有的城鄉規劃體系，真正指導和落實城鄉統籌和促進城鄉一體化發展。

表1 我國法定城鄉規劃類型

2. 城市郊野單元規劃

圖1 郊野地區規劃體系

城市郊野單元規劃是落實農村土地綜合整治的平臺，一方面它向上承接區（縣）級土地整治規劃，落實上位規劃的相關指標、任務和要求，另一方面它向下指導郊野單元規劃實施方案和土地整治項目可行性報告等文件的編制和實施，進而指導集建區外各類項目建設和各類土地整治活動[2]。城市郊野單元規劃填補了傳統城市規劃體系在城市集中建設區之外規劃、指導和管理的空白，將廣大的郊野地區納入到城市規劃管理和土地資源管理的之中，實現了政府部門對整個國土資源的全面、高效、精細的管理。通過以土地綜合整治為核心的城市郊野單元規劃，一方面減少了郊野地區低效、分散的建設用地以及由此造成的環境污染和高昂的社會管理成本；另一方面，通過建設用地增減掛鉤增加了城市建設用地指標，并且通過農業用地整治，建設高標準農田，實現了專業化、規模化經營，提高了農業生產的效率，增加了農民的收入，縮小了城鄉差距，有效地推進了城鄉一體化進程。

三、城市郊野單元規劃的內涵與主要內容

城市郊野單元規劃作為對郊野地區各項建設的綜合部署，它以土地綜合整治為核心，它不同于以往常見的各專業型規劃，它在基本內涵和主要內容上與其他規劃也有明顯的差別，它更強調綜合性和開放性。

（一）基本內涵

1. 郊野單元規劃的定位

城市郊野單元規劃是根據所在鎮（街道、鄉）國民經濟和社會發展要求，對集中建設區外郊野地區的用地規模和結構布局、生態建設和環境保護等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排；是落實集建區外現狀建設用地減量化任務的實施規劃；是指導集建區外土地整治、生態保護和建設、村莊建設、市政基礎設施建設和公共服務設施建設規劃等編制和土地管理工作的依據[3]。城市郊野單元規劃在郊野地區規劃體系中處于中觀層面，它以宏觀層面的市（區、縣）級土地整治規劃、鎮城市總體規劃和鎮土地利用總體規劃為指導，同時又指導微觀層面的項目區可行性研究報告的編制與具體實施。城市郊野單元規劃同時還是一個開放的規劃整合平臺，它統籌和協調郊野地區已有的各項專業規劃，以城鄉一體化發展為目標，強調規劃的綜合性與可操作性[2]。

2. 郊野單元的劃分

郊野單元是在集中建設區外的郊野地區實施規劃和土地管理的基本地域單元，是郊野地區統籌各專業規劃的基本網格，原則上以鎮域為一個基本單元。對于鎮域范圍較大，整治內容、類型較為復雜，根據實際情況可是當劃分為兩到三個單元[3]。

（二）主要內容

1. 農用地整治規劃

土地綜合整治是郊野單元規劃的核心，其中農用地整治主要是對郊野地區的“田、水、路、林、村（這里主要指農村未利用土地）”的綜合整治[2]。通過農用地綜合整治規劃，將原本未利用或者利用效率比較低的土地集中進行復墾，增加耕地面積；同時，通過農用地的綜合整治，以現有的設施糧田和設施菜田為基礎，建設高標準基本農田，實施規模化經營，提高土地的產出效率和農民的生產收入水平。農用地整治規劃主要包括高標準基本農田規劃、農業布局規劃、農田水利規劃、田間道路系統規劃、農田防護和生態環境保護規劃以及設施農用地規劃。

2. 建設用地增減掛鉤規劃

破解新增建設用地的剛性約束與建設用地不斷增加這個矛盾的基本路徑是建設用地增減掛鉤專項規劃。建設用地增減掛鉤規劃是指依據鎮（鄉、街道）土地利用總體規劃，將郊野地區若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。郊野地區建設用地增減掛鉤專項規劃主要是針對郊野地區分散的、規模較小的私有家庭小作坊式廠房、對環境污染比較嚴重的廠房以及那些廢棄或閑置不用的地塊進行整治和重新復墾。通過增減掛鉤專項規劃對郊野地區現有建設用地的整治和復墾，最終實現耕地的規模化經營和鄉村環境的綜合整治。

3. 其他專項規劃的整合

郊野單元規劃作為統籌引領集建區外郊野地區長遠發展的綜合性規劃需要整合其他各項專業性規劃，包括農業規劃、水利規劃、綜合交通規劃、電力系統規劃、燃氣系統規劃、給水系統規劃、污水系統規劃等內容。通過各專項規劃的有機整合，發揮各專項規劃的功能效用，建設美麗富饒的鄉村，最終實現城鄉一體化的宏偉目標。

四、“城市郊野單元規劃”實施過程中可能存在的問題與思考

城市郊野單元規劃作為統籌引領郊野地區長遠發展的綜合性規劃，對于緩解城市用地矛盾、落實城市總體規劃分配的減量化任務、改善郊野地區建設用地雜亂無序狀態而言，不失為一條有效路徑，但是其在具體實施過程中也可能存在以下一些問題，阻礙其功能效益的最大發揮。

（一）規劃體系的融合與完善

城市郊野單元規劃填補了傳統城市規劃體系在郊野地區規劃和管理的空白，實現了政府對國土資源全面、精細化的管理。城市郊野單元規劃作為郊野地區長遠發展的綜合性規劃，作為一個新興事物，如何與既有的城市規劃體系銜接、協調，共同構筑一張覆蓋城鎮和鄉村全部國土資源的管理網是需要重點考慮的問題。同時，城市郊野單元規劃以土地整治為核心，重點關注的是郊野地區空間物質形態的整治和重新布局，而缺乏像傳統城市規劃那樣在經濟、社會、生態等多方面的關注及相應發展指標的制定。地方政府在編制城市郊野單元規劃時一方面要落實區（縣）級土地整治指標，另一方面在進行各類專項規劃時也需要做好與城市同類專項規劃的銜接，形成統一的規劃管理網絡。同時，作為郊野地區的綜合性規劃，城市郊野單元規劃還需要拓寬自己的規劃維度，將經濟、社會、生態等內容納入到規劃內容之中，形成一個完整的郊野規劃體系。

（二）巨額的資金成本

城市郊野單元規劃的核心是土地綜合整治，其主要目的是通過對郊野地區分散、凌亂、污染嚴重的企業和民宅進行搬遷、整治與復墾，讓企業和民宅集中成片布置，改善郊野整體環境質量，增加耕地和類集建區⑤。企業和民宅搬遷和成片布置的成本是巨大的，其中涉及的成本包括企業和民宅的拆遷補償費、土地復墾建設費（包括建設高標準農田需要投入的費用）、類集建區基礎設施投入建設費、企業搬遷后新廠房建設費、居民點重新布置建設費等等，這樣巨額的成本無疑是基層地方政府所無法承擔和支付的。但是面臨人地關系矛盾的不斷加劇，城市郊野地區土地綜合整治又勢在必行，為此上級政府必須進入，共同解決資金問題。上級政府一方面可以撥放財政專項資金幫助和支持城市郊野單元規劃，真正落實以工促農和以城帶鄉；另一方面，可以通過設立城市郊野單元規劃基金，通過接收和吸納民間資本（首先應該考慮規劃區縣民間資本）流入，解決資金短缺的問題，同時也可以幫助規劃區居民致富。

（三）農民的意愿與訴求

郊野地區土地的綜合整治必然會涉及到少部分企業和民宅的搬遷和重新布局，形成國家利益與私人利益相沖突的局面，而這不可避免會造成部分農民的反對與抗爭。有效合理地解決農民的意愿與訴求是上海市郊野單元規劃順利實施的根本保證。實施城市郊野單元規劃，對郊野地區土地進行綜合整治，是緩解建設用地矛盾、高效合理利用土地資源、促進城鄉統籌、實現城鄉一體、落實科學發展觀的重要手段，也是造福子孫、功在千秋的重要舉措，必須嚴格執行。但是在維護國家和集體利益的同時，也不能對私人利益造成損害，不能為了大多數的人利益而去犧牲那少部分的利益。為了保證郊野單元規劃的順利實施和農民合法權益不受侵害，地方政府一方面需要妥善安排企業和農民搬遷安置工作，保證其正常運作和生活盡可能少地受到干擾；另一方面地方政府還需要給予相關的企業和個人一定的政策激勵和經濟補償，如對于企業可以免去最近幾年的稅收、對于個人則可以給予一定量的金錢補償，以此緩解他們的抵觸情緒。

（四）土地權屬與收益的重新分配

《中華人民共和國土地法》規定：“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”由于農村土地屬于農民集體所有，在目前的聯產承包責任制下，農民對土地僅有使用權和收益權。城市郊野單元規劃的目的是減少低效、高污染建設用地、增加耕地和在適宜建設的地區形成類集建區，最終實現農業用地的規模化經營、居民點和企業的集中布局。原有建設用地的拆除與類集建區的形成會造成原有土地權屬（主要是使用權）的重新劃分和土地收益的重新分配（如新增耕地經營權問題、類集建區占地補償問題、農業用地規模化經營傭金問題等）。政府作為城市郊野單元規劃的發起者和組織者，一方面應該保證政策項目的順利推進，另一方面也需要綜合考慮各方利益，實現綜合效益的最大化。農村土地屬于農民集體所有，在土地權屬劃分時，應該繼續采用過去的劃分方式，由農民集體自行劃分解決。在劃分的過程中，一方面發揮民主集中制的制度優勢，另一方面遵照經濟學中的“誰受益、誰付費”的原則，保障公眾利益不受侵害。同時，為了真正實現農業用地的規模化經營，地方政府還需要將一部分農民從農村轉移出來，通過發展一些適合當地特色的勞動密集型產業，讓農民從事非農業生產，讓那些能種地、會種地的農民去承包農地，實施規模化、專業化經營，提高農民收入。

（五）民俗文化遺存的保護

通過實施郊野單元規劃，郊野環境風貌會有一個比較大的改觀——居民點和企業的集中布置、高標準的農田、美麗的郊野自然風光。與此向伴，郊野單元規劃也會對傳統的民俗文化遺存造成一定的沖擊，可能導致郊野地區傳統的民俗、民風、鄉村文化和歷史遺存蕩然無存。如何有效應對農村現代化對傳統農村文化的沖擊，有選擇性地保護郊野地區歷史文化財富，是值得研究和思考的問題。郊野地區擁有美麗的自然風光和純樸的民俗風情，隨著人們生活水平的提高，未來郊野地區將成為都市人群旅游度假的理想去處。保護郊野地區傳統的民俗文化遺存，保護其美麗的自然風光是吸引都市人群前去旅游的必要條件。在城市郊野單元規劃的過程中，地方政府應該充當好組織者與監督者的角色，做到“不出位也不要越位”。對于那些分散、廢棄以及高污染的建設用地，地方政府應該嚴格執行減量化政策，但是對于類集建區的建設，地方政府應該是劃定建設區范圍，出臺一些指導性的建議，至于如何建、建哪里等問題政府不應過多干涉，讓農民有充分的自主權，而對于歷史建筑、文化古跡，地方政府應該劃定保護范圍，并定期對其進行保護和修繕，做到真正的“歷史保護、文化傳承”。

注釋：

①“兩規合一”：指城市總體規劃和城市土地利用總體規劃的協調與銜接。

②“存量發展”：指在城市發展空間面臨緊束的形勢下，通過城市更新等手段促進建成區功能優化調整。

③郊野地區：指上海市域集中建設區以外的區域。

④減量化：指對集建區外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現狀建設用地進行拆除復墾的集中整治活動。

⑤類集建區：指利用存增轉化規模落圖的建設用地規劃空間。

[1]鄒兵.增量規劃、存量規劃與政策規劃[J].城市規劃,2013(02).

[2]宋凌,殷瑋,吳沅箐.上海郊野地區規劃的創新探索[J].上海城市規劃,2014(01).

[3]劉俊.上海市郊野單元規劃實踐——以松江區新浜鎮郊野單元規劃為例[J].上海城市規劃,2014(01):66-72.

[4]管韜萍,吳燕,張洪武.上海郊野地區土地規劃管理的創新實踐[J].上海城市規劃,2013(05):11-14.

[5]莊少勤,史家明,管韜萍,等.以土地綜合整治助推新型城鎮化發展——談上海市土地整治工作的定位與戰略思考[J].上海城市規劃,2013(06):7-11.

[6]陶英勝.新型城鎮化背景下集約節約用地探索與實踐——以上海市土地整治規劃為例: 城鄉治理與規劃改革——2014中國城市規劃年會, 中國海南海口,2014[C].

[7]殷瑋.上海郊野公園單元規劃編制方法初探[J].上海城市規劃,2013(05).

[8]陳振華.集體建設用地制度改革與城鄉規劃應對[J].規劃師,2014(02):12-17.

[9]趙新平.城市規劃制度改革的主線:土地制度現代化[J].規劃師,2014(02):5-11.

[10]吳志強,李德華.城市規劃原理[M].中國建筑工業出版社,2010.