對存款保險制度實施后人民銀行有效履職的思考

馬詠洪 　巖坎糯

當前，存款保險制度已經成為發達國家和發展中經濟體的普遍制度選擇。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“要建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制。”我國存款保險制度建立日益提上日程。本文從存款保險制度的概念和起源，目的及功能著手，通過對國外存款保險制度（美國）的比較分析，論述我國建立存款保險制度的重要性和必要性，結合存款保險的目的和功能對我國存款保險制度總體框架進行了假設，并根據假設對存款保險制度實施后人民銀行有效履職進行了思考和探討。

一、存款保險制度概述

存款保險制度是指為存款類金融機構建立專門的存款保險機構，投保金融機構按一定比例定期向存款保險機構繳納保費，當投保金融機構出現支付危機、面臨破產倒閉時，由存款保險機構向其提供流動性救助，保證其清償能力，或按規定標準及時向存款人予以賠付的一種制度安排。

（一）存款保險制度起源

存款保險制度始于20世紀30年代的美國。1930年到1933年這四年中，美國先后有9096家銀行倒閉，其金融體系遭到重創，為了挽救在經濟危機的沖擊下已瀕臨崩潰的銀行體系，美國國會采取了一系列救助行動，1933年6月16日通過了《格拉斯一斯蒂格爾法》（即《1933年銀行法》），其中很重要的一條就是第8章通過修改《聯邦儲備法》，建立美國聯邦存款保險制度，成立美國聯邦存款保險公司（FDIC），并于1934年正式開始運作。從FDIC成立到1961年印度和挪威兩個國家明確建立存款保險制度，全球存款保險制度有著近三十年的發展空白。此后，為了消除銀行倒閉形成的后患，其他國家也紛紛建立了存款保險制度。目前，世界上已有110多個國家和地區建立了存款保險制度。

（二）存款保險制度的目的和功能

存款保險制度的目標就在于保護存款人的利益和維護金融業的安全，具有維護銀行安全，保持金融穩定的重要作用。美國1933年《格拉斯-斯蒂格爾法》把建立存款保險公司的目的和功能表述為：一是確保銀行和貨幣體系的持續穩定。二是保護存款人的利益。三是監督并促進銀行在保證安全的前提下進行經營活動。

隨著各國經濟金融的發展，存款保險體系的目標也發生演變，但其基本目標可大致歸納為：一是保護大多數小額存款人的利益。二是提高公眾對金融體系的信心，保證銀行系統的穩定。三是通過建立對問題銀行的處置規則，提供一種有序的處理破產機構的機制，避免危機的擴大和傳播。

二、我國建立存款保險制度的重要性和必要性

（一）有利于保護存款人利益，維護金融體系及社會穩定

目前，我國中小銀行，特別是地方法人銀行類機構，規模和資金實力難與國有股份制商業銀行相比，風險性較高，一旦流動性出現問題，極易導致清償困難。銀行倒閉必然使存款人遭到損失，進而可能導致銀行擠兌風險，危及區域金融穩定。建立存款保險制度，可以有效保護存款人的合法權益，減少危機損失，維護金融體系及社會穩定。

（二）有助于維護金融業公平競爭環境，促進中小銀行發展壯大

在市場競爭中，大銀行往往處于優勢地位，出于安全考慮，存款者更傾向于選擇大銀行。存款保險制度有助于提升中小銀行的競爭地位，優化銀行間公平競爭環境，促進中小銀行不斷發展壯大。存款保險制度可以使不同規模的銀行獲得同等的公眾信心，有利于所有金融機構進行公平的競爭。

（三）有助于減少政府部門處置銀行危機的資金和社會成本

目前，我國對問題金融機構采取的是行政處置的辦法。這種處理方式是政府部門動用公共資金處理自然人債權問題，避免了社會動蕩和系統性風險擴散，但其也存弊端：一方面，中央銀行接管和指定接受方式成本高，財政支出和貨幣發行壓力加大；另一方面，政府承擔存款人和經營者所應承擔的責任，容易滋生“道德風險”。建立存款保險制度，可以有效避免上述問題發生。

（四）有助于構建有效的市場退出機制

在對問題銀行市場退出的過程中，存款保險機構以其專業化的優勢，通過對存款人進行賠付，穩定公眾對銀行體系的信心，同時，對問題銀行進行有效處置，逐步建立起有效的市場退出機制，達到優化金融資源合理配置的目的。

（五）有助于進一步推進利率市場化

利率市場化是國家金融市場化過程中的關鍵一步。利率放開意味風險開始釋放，會增加銀行業的競爭，不排除出現個別銀行高息攬儲風險爆發，個別銀行可能將吸收到的錢投放到高收益但風險較大的行業中，這樣將形成惡性循環。此時，存款保險制度作為風險補償機制就顯得尤為重要，是推進利率市場化的前提條件。

三、我國存款保險制度框架假設

基于存款保險制度的目的和功能以及我國目前金融體系狀況，本文假設我國存款保險制度總體框架為：

（一）建立存款保險制度法律機制

出臺《存款保險法》或《存款保險條例》及時實施細則，確立存款保險機構的法律地位，完善存款保險制度的法律基礎環境。

（二）實施強制保險

實行強制投保形式，存款保險能夠覆蓋我國所有存款類金融機構，強制中小法人銀行類機構的同時，將大中型商業銀行也納入存款保險范圍，保險范圍包括儲蓄存款和單位存款，保護大多數存款人利益。

（三）實行限額賠付

在投保存款機構被撤銷或破產時，存款人在該機構的存款在規定限額內可以得到全額賠付，超過存款保險限額仍有權從該機構清算資產中得到追償。本文假設最高限額為50萬元，這樣既可以有效保護小額存款人利益、防止系統性擠兌，又可以減少道德風險。

（四）實行基于風險的差別費率

根據參保機構的風險狀況確定其適用的費率，風險越大的機構適用費率越高。按照資產規模將銀行劃分為國有商業銀行層、股份制商業銀行層、城商行和農村信用社村鎮銀行層等三個層次實行不同的存款保險基準費率，再根據存款保險機構和中介機構對投保銀行的風險判斷進行調整。

（五）確立由人民銀行管理存款保險機構

我國可通過利用人民銀行維護金融穩定、最后貸款人的職能，以最小成本建立存款保險機制，明確人民銀行在存款保險機制中主導管理的地位和職能，設立的存款保險機構類似于國家外匯管理局，由人民銀行管理。

四、我國存款保險制度實施后人民銀行有效履職的思考

根據前述我國存款保險制度框架假設，存款保險制度實施后，人民銀行需要著力抓好以下幾項工作：

（一）進一步強化人民銀行維護金融穩定的職能

存款保險制度實施后，人民銀行維護金融穩定的職能會越發凸顯，承擔的社會責任會更加重大。存款保險制度推出后，人民銀行需加大差別化貨幣政策的執行力度，增強貨幣政策的針對性和靈活性；密切關注金融發展態勢，發揮“最后貸款人”職能，加強宏觀審慎管理，及時向有關部門提示風險，防范系統性金融風險，切實維護國家金融安全和穩定。

（二）加快推進利率市場化改革，促進資源配置優化

利率作為金融產品的價格，是整個金融市場和金融體系中最能動、最活躍的因素。然而，由于受傳統計劃經濟體制的影響，我國雖逐步推進利率市場化改革，但現行的利率管制體制仍存在著問題，如利率的結構性缺陷、利率決定權高度集中及利率傳導機制不健全等。因此，存款保險制度實施后，人民銀行需要強化制定貨幣政策的職能，加快推進利率市場化改革，促進資源配置優化。

（三）加強對參保金融機構日常經營情況的監管

存款保險制度推出后，金融安全網機構應加強日常監測，切實加強“早期糾正”。為此，需要嚴格的監管、健全的會計和信息披露機制。作為人民銀行管理的存款保險機構需要著力做好以下日常監管工作：要求投保金融機構定期報送營業報告、資產負債表、損益表等業務報表和報告，并對受保金融機構的資產流動性、安全性及效益性進行檢查評估；對發生清償危機的受保金融機構，進行救助或處置；通過法律手段處罰失職和其他錯誤的行為。

（四）防范存款保險道德風險

隨著存款保險制度的推出，可能引發相關利益主體的道德風險。存款人可能因為存款保險制度的擔保引起逐利行為，不關心存款金融機構經營狀況的好壞，可能將全部存款存放在利率更高的金融機構。對投保金融機構來說，在存款保險制度的保護下，存款人對銀行的擠兌威脅在一定程度上被削弱，這將誘使投保金融機構暗中從事風險較高、利潤較大的銀行業務，使金融機構脆弱性不斷增強，引發不穩定因素。因此，要加強存款保險道德風險防范，強化審慎監管，逐步促進金融部門形成高尚的倫理與職業道德標準，鼓勵市場約束機制發揮作用并彌補其不足。

（五）強化和完善“兩管理、兩綜合、一保護”工作機制

近年來，人民銀行開展的“兩管理、兩綜合”工作，進一步強化了金融機構的合規經營和風險防范意識。但該項工作仍存在一些問題，如目前綜合執法檢查重點仍是金融機構的合法合規性，對風險性關注不夠等等。存款保險制度實施后，應進一步完善“兩管理、兩綜合、一保護”工作制度，將此項工作從目前合規性的管理、檢查和評價逐漸向金融機構整體性風險核查和評估轉變，為加強金融穩健性評估和宏觀審慎管理奠定基礎。

（六）加強對存款保險制度的宣傳引導，提高公眾儲戶風險意識

存款保險制度的建立涉及到千家萬戶和所有銀行業金融機構。因此人民銀行及存款保險機構要著力做好政策出臺的宣傳解釋工作。通過多種舉措，培養公眾在選擇銀行時的風險甄別意識和面臨銀行破產時應具有的存款保險意識，避免銀行出現問題時存款人的恐慌和擠兌，切實提升存款保險制度的有效性。

（七）建立健全人民銀行與金融監管部門、存款保險機構間的監管協調機制

在我國，中央銀行負責整個金融體系的穩定，銀、證、保、外匯監管部門分別負責各專業領域的穩定，而存款保險機構應負責金融風險的及時化解。存款保險制度推出后，必須加強上述六者之間的監管協調配合。因此，人民銀行可根據2013年《國務院關于同意建立金融監管協調部際聯席會議制度的批復》精神，進一步牽頭在信息共享、風險救助與處置、維護市場流動性等方面建立健全監管協調機制，更好地對金融機構的風險狀況進行持續監測和評估，增強金融體系的抗風險能力，抑制金融風險擴散和傳播，切實維護金融穩定。