資金區(qū)域扶持的轉型創(chuàng)新

李度星

轉變財政專項資金支持企業(yè)發(fā)展的方式，更好地發(fā)揮財政資金效益，是財政專項資金管理改革的重要內(nèi)容。2011年，江蘇省財政廳通過整合專項資金，由無償補助改為股權投資等有償使用方式，與市縣財政共同設立區(qū)域重點成長型企業(yè)發(fā)展扶持資金（以下簡稱區(qū)域扶持資金）。資金運行管理以“政府引導、市場運作、保本微利、滾動發(fā)展”為原則，在強調財政資金有償使用的同時，保持財政資金的扶持性和導向性。

一、區(qū)域扶持

2011年10月，江蘇省財政廳下發(fā)《關于區(qū)域重點成長型企業(yè)發(fā)展扶持資金試行股權投資等使用方式的意見》，采取省與市縣合作的方式，即省財政廳與合作市縣財政局分別簽訂資金使用協(xié)議。協(xié)議中規(guī)定，市縣財政自主選擇股權投資、定向融資擔保或融資風險基金等資金運作方式，來支持本行政區(qū)域內(nèi)以成長型新興產(chǎn)業(yè)為主的企業(yè)，并且資金收益歸市縣財政所有。至2013年底，省財政共撥付區(qū)域扶持資金9.86億元，地方配套出資近10億元，全省區(qū)域扶持資金總規(guī)模達19.85億元。

二、實踐成效

省級區(qū)域扶持資金撥付至市縣后，市縣財政通過整合當?shù)責o償支持企業(yè)的專項資金，擴大區(qū)域扶持資金規(guī)模。至今，全省區(qū)域扶持資金規(guī)模壯大超過預期。此外，三年中，市縣財政部門在資金的管理實踐過程中，根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展特點因地制宜地開展了許多創(chuàng)新性工作。

（一）資金運行管理方式多元化，市場化運行模式初現(xiàn)雛形

由于各地經(jīng)濟發(fā)展、人才集聚、管理理念等差異較大，省財政主張市縣根據(jù)自身情況因地制宜，在起步階段選擇最具操作性的資金運行管理模式，待條件成熟后再向規(guī)范的股權投資管理模式轉變。通過推行多元化的資金管理模式，各地在資金運行中做出了許多具有開創(chuàng)性的探索。例如，連云港在資金運作過程中，采用普通股、優(yōu)先股、債轉股等多種方式對企業(yè)投資，通過投資方式多元化分散投資風險；江陰、昆山等地建立企業(yè)業(yè)績增長目標獎勵機制，將部分投資收益獎勵給企業(yè)；一些市縣的股權投資未選擇市場化退出，而是選擇股東優(yōu)先回購的方式收回投資，以打消企業(yè)控股股東對財政參與投資目的不明的疑慮。這些創(chuàng)新工作，無疑為區(qū)域扶持資金的長期健康運行打下了基礎。

（二）吸引社會資本進入，共同組成股權投資基金

區(qū)域扶持資金撥付到市縣以后，由于各地初期的資金規(guī)模較小，資金的影響力有限。因此，市縣財政在整合本級財政資金的同時，通過吸收社會資金進一步壯大資金規(guī)模，充分發(fā)揮資金的引導和扶持作用，增強了扶持效果。經(jīng)過社會資本的放大，由區(qū)域扶持資金主導設立的基金已成為當?shù)仡H具規(guī)模的股權投資基金，較好地發(fā)揮了對當?shù)爻砷L型企業(yè)的扶持作用。

（三）地方財政部門發(fā)揮主觀能動性，積極參與資金管理工作

市縣財政部門充分發(fā)揮信息資源優(yōu)勢，根據(jù)扶持資金的使用方向和地方財源培植計劃，向擔保機構或銀行推薦區(qū)域重點成長型企業(yè)，并與合作擔保機構和銀行就提供貸款便利和風險共擔進行協(xié)商。通過主動與金融機構協(xié)商，切實減輕了企業(yè)融資成本，在一定程度上緩解了企業(yè)融資難問題。

（四）省市共建資金監(jiān)督考核體系，實時監(jiān)督資金運行

市縣財政部門根據(jù)要求建立扶持資金監(jiān)督考核工作機制，實時對資金運行情況進行監(jiān)督管理和績效評價，并在規(guī)定的時間內(nèi)報送資金運行情況。通過省市財政聯(lián)動，資金的績效評價和考核監(jiān)督工作已落到實處。

三、存在問題

財政資金試行股權投資等有償使用方式改革，由于缺少可參照的成功經(jīng)驗，因此在改革探索過程中，我們發(fā)現(xiàn)還存在一些亟須解決的問題，如資金管理機制與管理人員專業(yè)能力、風險控制與損益確認等問題。

（一）資金管理制度有待完善

如股權投資對企業(yè)規(guī)模和利稅貢獻要求較高，股權投資的退出方式和損益確認原則需要明確和細化，實行定向融資擔保的資金扶持效益沒有明確的統(tǒng)計口徑等，這些都需要在今后在資金管理制度的完善過程中予以明確界定。

（二）資金管理人員的專業(yè)能力有待提高

財政資金試行股權投資等有償化運行管理的改革，對財政干部的專業(yè)能力是一個極大的考驗。市場化運行的股權投資對管理人員的專業(yè)能力要求較高，投資目標企業(yè)的篩選評定和投資跟蹤管理、績效評價，需要財政部門和資金管理機構具備金融、財務、投資管理等方面的專業(yè)知識。江蘇省經(jīng)濟發(fā)展南北差異明顯，股權投資在蘇南較為普遍，但對蘇北大部分市縣財政部門而言，仍是新鮮事物，一些地方連本土的股權投資機構都極少，專業(yè)投資人才匱乏，這些客觀因素限制了全省區(qū)域扶持資金股權投資效益的發(fā)揮。

（三）投資風險不易控制

近兩年來，面臨復雜的經(jīng)濟形勢，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境有待優(yōu)化，選擇發(fā)展態(tài)勢良好的企業(yè)更加困難。根據(jù)2013年的統(tǒng)計資料，區(qū)域扶持資金股權投資的174戶企業(yè)中，有69戶企業(yè)利潤同比下降，占比40%；其中有40戶企業(yè)虧損，占比23%。雖然目前區(qū)域扶持資金仍能保持盈利，但未來潛在的虧損風險不容忽視。對投資風險的擔憂，以及投資虧損的責任界定不明確，使得市縣財政部門在投資決策時多了幾分顧慮，影響了區(qū)域扶持資金股權投資的運行管理效率。

四、幾點思考

從全省看，區(qū)域扶持資金運行管理已走上正常軌道，但仍需進一步完善和提高。

（一）繼續(xù)深化改革，重視財政資金扶持引導作用的發(fā)揮

十八屆三中全會對財稅體制改革作了具體部署，財政部門轉變傳統(tǒng)的資金管理模式勢在必行。在這樣的背景下，推行財政資金使用方式的改革，既契合中央關于財政體制改革的政策精神，同時也是各地財政部門在當前經(jīng)濟形勢復雜的情況下發(fā)揮主觀能動性的機會。

區(qū)域扶持資金雖然采用股權投資等市場化方式運作，但本質上仍是財政資金，因此資金的運行目標應當以扶持企業(yè)發(fā)展、培育地方財源為主，適當兼顧投資資金的安全性和效益，在政府和市場間尋找平衡。

（二）完善管理制度，建立覆蓋全過程的資金管理機制

全省區(qū)域扶持資金管理制度體系雖已初步建立，但資金運行管理機制仍需進一步細化和明確，在企業(yè)遴選、資金監(jiān)管、績效評價、股權退出等各個環(huán)節(jié)制定既契合市場要求又具有可操作性的管理機制和操作細則。尤其是股權退出和損益確認機制，既要符合國家關于國有資本退出的相關規(guī)定，又要便于實際操作，還要明確投資收益確認和投資虧損核銷原則以打消地方財政部門和資金管理機構的顧慮。

（三）擴大有償資金規(guī)模，提高專業(yè)投資管理能力

加大財政扶持企業(yè)資金有償使用的范圍和規(guī)模，減少財政資金對社會資本的擠出效應，是深化財政資金管理改革的重要路徑。應當進一步整合資金，擴大有償資金規(guī)模，充分發(fā)揮資金的規(guī)模效應，改變現(xiàn)有的對有一定規(guī)模和發(fā)展前景的企業(yè)吸引力不足、投資小企業(yè)風險較大的尷尬局面。

為了提高資金管理的專業(yè)水平，在加強學習培訓、提高財政工作人員業(yè)務能力的同時，應鼓勵和引導地方財政部門通過引進專業(yè)團隊和專業(yè)人才增加管理的專業(yè)化程度來打造專業(yè)化管理團隊，并充分利用第三方機構服務提高資金管理機構的綜合投資管理能力，提升區(qū)域扶持資金管理水平。