首爾疏解策略及其對(duì)北京疏解非首都功能的啟示

張可云，董靜媚

（中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所，北京市100872）

首爾疏解策略及其對(duì)北京疏解非首都功能的啟示

張可云，董靜媚

（中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所，北京市100872）

疏解北京非首都功能，是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是根治北京“大城市病”的必由之路。北京與首爾、京津冀地區(qū)與首爾都市區(qū)之間的發(fā)展有很多相似性，同時(shí)也存在差異。北京在非首都功能疏解的過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)本土情況，合理借鑒韓國(guó)在首爾疏解戰(zhàn)略中采取的政策手段。北京非首都功能疏解要與京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略密切聯(lián)系；京津冀協(xié)同發(fā)展的各種規(guī)劃要在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，使其具備可操作性；提升河北的發(fā)展水平，以更好地配合北京的非首都功能疏解；以業(yè)控人，合理定位，發(fā)揮市場(chǎng)和制度的作用；加強(qiáng)新城自足性建設(shè)，豐富完善多核心空間結(jié)構(gòu)；做好前瞻性規(guī)劃，建設(shè)具有特色和先進(jìn)運(yùn)營(yíng)理念的通州行政副中心；構(gòu)建京津冀一體化交通網(wǎng)絡(luò)，改善北京大眾交通服務(wù)水平。

北京；功能疏解；京津冀；行政副中心

在全世界范圍內(nèi)，首都的“大城市病”問(wèn)題普遍存在，中國(guó)首都北京也不例外。疏解北京非首都功能，是解決首都“大城市病”的必由之路，是實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與北京一樣，韓國(guó)首都首爾作為著名國(guó)際大都市，在經(jīng)歷了快速城市化發(fā)展之后，也帶來(lái)了諸多問(wèn)題，韓國(guó)政府在治理首都地區(qū)膨脹發(fā)展問(wèn)題中積累了大量經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，不同于歐美國(guó)際大都市，作為亞洲城市的首爾與北京具有更為相似的制度文化背景和城市發(fā)展機(jī)理，因此具有更強(qiáng)的比較和借鑒意義。本文將通過(guò)系統(tǒng)研究首爾的城市功能疏解過(guò)程與手段，嘗試總結(jié)其可供北京非首都功能疏解借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、首爾市及首爾都市區(qū)現(xiàn)狀與發(fā)展演變歷程

首爾市位于朝鮮半島西側(cè)中部，漢江流過(guò)市中心，將首爾分為南北兩部分。首爾面積605.25平方公里，占韓國(guó)國(guó)土面積的0.6%。2013年，首爾市人口總數(shù)約1044萬(wàn)，占全國(guó)人口的1/5，人口密度極高，約為紐約的2倍，羅馬的8倍。[1]首爾作為韓國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，是朝鮮半島最大的城市，是一座現(xiàn)代化的國(guó)際大都市，同時(shí)也是一座歷史悠久的文化古城，在2014年的世界城市綜合實(shí)力排名中，首爾位居第6名，在亞洲僅次于東京和新加坡。[2]首爾都市區(qū)是指以首爾為中心的大京畿道地區(qū)，包括首爾特別市、仁川廣域市和京畿道，總面積約1.1萬(wàn)平方公里。首爾都市區(qū)不僅是韓國(guó)產(chǎn)業(yè)密集區(qū)，同樣也是具有國(guó)際影響力的都市圈之一，2010年集中了韓國(guó)近一半的人口、制造業(yè)和70%的GDP。

首爾都市區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。第一個(gè)階段是以首爾市增長(zhǎng)為主導(dǎo)的階段，第二個(gè)階段是首爾市外圍衛(wèi)星城發(fā)展主導(dǎo)的階段即都市區(qū)形成的階段。人口作為最直接的表征，即可簡(jiǎn)要說(shuō)明這種發(fā)展趨勢(shì)。1960—1990年，首爾市人口一直在增加，自1990年以后人口開(kāi)始下降。而仁川和京畿道地區(qū)的人口則幾乎一直持續(xù)增長(zhǎng)，沒(méi)有出現(xiàn)下降趨勢(shì)，且京畿道地區(qū)人口在2000年以后已經(jīng)超過(guò)首爾市，占了整個(gè)首都圈人口的將近一半（參見(jiàn)圖1）。在人口增速上，首爾經(jīng)歷了由快減慢和1990年后的負(fù)增長(zhǎng)階段，京畿道地區(qū)在1985年之前人口增長(zhǎng)緩慢，自1985年之后人口穩(wěn)步增長(zhǎng)（參見(jiàn)表1）。首爾的人口密度在1990年達(dá)到高峰，為1.75萬(wàn)人/平方公里，之后逐漸下降并相對(duì)保持平穩(wěn)，2010年為1.62萬(wàn)人/平方公里。①

首爾都市區(qū)的上述發(fā)展特點(diǎn)，與韓國(guó)的城市化進(jìn)程和都市區(qū)管理政策是密切相關(guān)的。經(jīng)過(guò)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的恢復(fù)期，自20世紀(jì)60年代開(kāi)始，首爾引領(lǐng)韓國(guó)進(jìn)入快速城市化階段。與北京發(fā)展歷程相似，首爾人口規(guī)模的過(guò)快擴(kuò)張使得城市病越來(lái)越嚴(yán)重。在此過(guò)程中，首爾采取了很多卓有成效的限制措施，自20世紀(jì)90年代以來(lái)其人口和就業(yè)機(jī)會(huì)比例等已開(kāi)始下降，疏解取得明顯效果。

二、首爾城市功能疏解策略

圖1 1960—2010年首爾都市區(qū)人口數(shù)量變化趨勢(shì)

表1 首爾都市區(qū)及全國(guó)的人口年均增長(zhǎng)率 單位：%

概括來(lái)講，首爾的城市功能疏解先后經(jīng)歷了首都自身疏解和首都圈整體疏解，并正在經(jīng)歷遷都疏解。20世紀(jì)60—70年代，韓國(guó)首都圈的規(guī)模膨脹限于首爾市范圍，因此這一時(shí)期疏解戰(zhàn)略的作用對(duì)象為首爾市自身，分散政策中的遷移目標(biāo)區(qū)在首爾市外圍的京畿道地區(qū)。到了80年代，隨著首爾城市化步入成熟階段，人口容納能力降低，同時(shí)首爾與周?chē)貐^(qū)間的通達(dá)性提高，因此規(guī)模膨脹擴(kuò)散到周邊地區(qū)，韓國(guó)政府對(duì)首爾市和外圍發(fā)展區(qū)做出更加一體化的安排，即對(duì)首都圈進(jìn)行整體規(guī)劃，并將分散政策的遷移目標(biāo)區(qū)轉(zhuǎn)向首都圈外的地方。[3]同時(shí)通過(guò)《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃》等發(fā)展首都圈以外的其他區(qū)域，以間接分散首爾過(guò)于集中的職能。進(jìn)入21世紀(jì)，基于國(guó)防安全、區(qū)域均衡發(fā)展和首都地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要，韓國(guó)最終選擇遷都。可以說(shuō)，在不同的發(fā)展階段，首爾的城市功能疏解策略也在變化。

1.機(jī)構(gòu)外遷政策

1964年，韓國(guó)政府出臺(tái)《首爾都市區(qū)限制人口增長(zhǎng)的特別措施》，其中涉及行政機(jī)構(gòu)的外遷、工業(yè)和高等教育機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)和擴(kuò)張的限制等。1969年的非中心化政策進(jìn)一步強(qiáng)化了這一控制原則，包括一系列控制首爾市增長(zhǎng)的措施，如污染產(chǎn)業(yè)及與分區(qū)規(guī)則相沖突的工廠的外遷、大學(xué)的建設(shè)和擴(kuò)張限制、地方學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)到首爾的限制、公共行政部門(mén)的外遷等。[4]1982年的《首都圈整備規(guī)劃法》和1994年的《首都圈整備規(guī)劃修訂法》，對(duì)首爾都市圈進(jìn)行分區(qū)管理，并對(duì)轉(zhuǎn)移分散條件做出了更加詳細(xì)的規(guī)定。轉(zhuǎn)移分散政策的對(duì)象主要有三類(lèi)，即公共機(jī)關(guān)、工廠和大學(xué)。

公共機(jī)關(guān)的外遷對(duì)象包括政府培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)和測(cè)試中心、與政策決策不直接相關(guān)的政府組織和公共企業(yè)的總部。自1973年開(kāi)始共進(jìn)行了4次搬遷，其中規(guī)模最大、實(shí)施最有力的一次是大田屯山行政新城搬遷計(jì)劃（1988年），共11個(gè)機(jī)關(guān)4000余名公務(wù)員陸續(xù)遷到新城辦公大樓。工廠的外遷難度更大一些，執(zhí)行并不徹底，這與政策執(zhí)行嚴(yán)格程度有關(guān)。大學(xué)的外遷是由1972年總統(tǒng)府制定的《大城市人口分散措施》提出，但實(shí)際并未完全按計(jì)劃外遷，對(duì)抑制首都圈集中的貢獻(xiàn)不是很大，大學(xué)的分散效果主要是通過(guò)限制首都圈大學(xué)的學(xué)生編制取得實(shí)質(zhì)性效果。[5]

2.規(guī)劃控制政策

針對(duì)首爾市及整個(gè)首都圈的膨脹問(wèn)題，韓國(guó)曾經(jīng)出臺(tái)過(guò)一系列有極強(qiáng)法律約束力的規(guī)劃控制政策，其中以綠化帶制度和首都圈整備戰(zhàn)略最為典型。

（1）綠化帶制度。為了限制超大城市區(qū)域的膨脹，韓國(guó)政府于1971年修訂《城市規(guī)劃法》，劃分了開(kāi)發(fā)限制區(qū)即綠化帶，并于1972年首先在首爾市周邊實(shí)施（參見(jiàn)圖2）。按照綠化帶制度的規(guī)定，為了保護(hù)自然環(huán)境和防止城市無(wú)序蔓延，在綠化帶內(nèi)幾乎所有的城市開(kāi)發(fā)活動(dòng)都被嚴(yán)格禁止。綠化帶制度為城市發(fā)展提供了較為廣闊的綠色空間，有利于城市環(huán)境保護(hù)，并在限制首爾城市土地蔓延方面發(fā)揮了重要作用，但是也導(dǎo)致了首爾城市人口密度增加和地價(jià)高漲。綠化帶制度并沒(méi)有阻止人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在首爾都市區(qū)的集中，而是刺激了首爾市郊區(qū)外圍衛(wèi)星城市的發(fā)展。[6]

（2）首都圈整備戰(zhàn)略。在韓國(guó)首都圈功能疏解戰(zhàn)略中，效果最為顯著的當(dāng)屬首都圈整備戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略是以《首都圈整備規(guī)劃法》為法規(guī)基礎(chǔ)、以《首都圈整備規(guī)劃》為政策基本內(nèi)容的首都圈政策體系，②具有較強(qiáng)的法律約束力和制度支撐基礎(chǔ)。在主管制度安排上，建設(shè)部為主管部門(mén)，同時(shí)為了便于不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，成立首都圈整備委員會(huì)，由國(guó)務(wù)總理任委員長(zhǎng)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)院和建設(shè)交通部長(zhǎng)官任副委員長(zhǎng)，委員由各部委長(zhǎng)官和首爾特別市長(zhǎng)、仁川廣域市長(zhǎng)和京畿道知事組成。首都圈內(nèi)新建或擴(kuò)建人口集中誘發(fā)設(shè)施或進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)發(fā)事業(yè)時(shí)需通過(guò)該委員會(huì)審議通過(guò)（20世紀(jì)80年代前采取這種直接限制方式，之后改為間接限制方式）。該戰(zhàn)略的主要內(nèi)容如下：《首都圈整備規(guī)劃法》和《首都圈整備規(guī)劃》把首都圈按照區(qū)域性質(zhì)劃分為5類(lèi)區(qū)域，對(duì)不同類(lèi)型區(qū)域?qū)嵤┎煌漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展限制，而對(duì)轉(zhuǎn)移到地方的企業(yè)給予各種優(yōu)惠政策。為了強(qiáng)化首都圈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，1994年政府制定《首都圈整備規(guī)劃修訂法》將首都圈劃分改為3個(gè)類(lèi)型區(qū)，即過(guò)密抑制區(qū)、成長(zhǎng)管理區(qū)和自然保護(hù)區(qū)（參見(jiàn)圖3）。原來(lái)的成長(zhǎng)抑制戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)槌砷L(zhǎng)管理戰(zhàn)略，限制手段也從直接限制轉(zhuǎn)為間接限制，③從而在保障宏觀控制的同時(shí)增強(qiáng)政策靈活性。[7]

圖2 首爾市周邊的綠化帶和新城

圖3 第二次首都圈整備規(guī)劃分區(qū)

歷次首都圈整備規(guī)劃依照當(dāng)時(shí)發(fā)展?fàn)顩r，分別確定了不同規(guī)劃階段的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體規(guī)劃安排。《第一次首都圈整備規(guī)劃（1982—1996）》在產(chǎn)業(yè)布局方面強(qiáng)化首爾的國(guó)家中樞管理職能，其作為首都的國(guó)際職能和首爾市本身所需職能以外的其他職能入駐都給予限制，并引導(dǎo)選擇性分散。《第二次首都圈整備規(guī)劃（1997—2011）》則根據(jù)《首都圈整備規(guī)劃修正法》對(duì)區(qū)域劃分做出調(diào)整，并在繼續(xù)分散過(guò)密抑制區(qū)的同時(shí)，對(duì)首都圈內(nèi)不同區(qū)域規(guī)劃不同主題的城市型產(chǎn)業(yè)帶，承擔(dān)首都圈的不同功能，培育自足型中心城市圈，并通過(guò)構(gòu)建廣域交通體系促進(jìn)職能分散。[8]《第三次首都圈整備規(guī)劃（2006—2020）》則繼續(xù)把以首爾為中心的“單核”空間構(gòu)造向“多核連接型”空間構(gòu)造轉(zhuǎn)化，并進(jìn)一步提高首都圈的整體競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)提升居民生活質(zhì)量。[9]

此外，韓國(guó)政府還通過(guò)四次《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃》先后以圈域據(jù)點(diǎn)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和地方廣域圈開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略等力圖改編以首都圈為中心的國(guó)土空間結(jié)構(gòu)，打造國(guó)土多核心格局，均衡國(guó)土發(fā)展，以間接方式分散首爾過(guò)于集中的職能。[10]

3.新城建設(shè)政策

新城建設(shè)是韓國(guó)為解決首爾高度集中的職能和人口問(wèn)題提出的。20世紀(jì)70年代初，韓國(guó)確定了“建設(shè)衛(wèi)星城市，積極分散人口”的方針，當(dāng)時(shí)制定了第一個(gè)國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃（1972—1981），在首爾周邊地區(qū)建設(shè)衛(wèi)星城市。這個(gè)時(shí)期新城的建設(shè)與重化工業(yè)的疏散密切相關(guān)。在區(qū)域均衡發(fā)展的策略下，首爾周?chē)_(kāi)發(fā)了昌原（1977）、麗川（1977）、丘尾（1973）、安山（1977）等新城，轉(zhuǎn)移了市內(nèi)的一部分工廠和污染型企業(yè)。同時(shí)，為分散首爾的行政職能建設(shè)了果川（1979）、大田屯山（1988）和雞龍（1989）。[11]

在80年代末，首爾市內(nèi)土地稀缺，住房短缺問(wèn)題愈加嚴(yán)重，1988年漢城奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后，首爾市住房?jī)r(jià)格飛漲。為了供給大量住房，穩(wěn)定住宅價(jià)格，1989年，政府提出了建設(shè)首都圈新城鎮(zhèn)的提案，在首爾周邊建設(shè)“200萬(wàn)單位住房建設(shè)規(guī)劃（1988—1992）”。于是韓國(guó)政府在首爾市外圍距首爾市中心20公里的首都圈地區(qū)建設(shè)了5個(gè)新城——坪村（Pyeongchon）、山本（Sanbon）、中洞（Jungdong）、盆堂（Bundang）和一山（Ilsan），參見(jiàn)圖2。一山被規(guī)劃為生態(tài)城市，盆堂被規(guī)劃為首都圈中心商業(yè)區(qū)自立型新城市，其他三個(gè)則被規(guī)劃為所在城市的新中心。[12]新城計(jì)劃解決了中心城區(qū)人口的外遷和居住問(wèn)題，但由于新城開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)缺乏對(duì)就業(yè)和高級(jí)服務(wù)自我滿足能力的規(guī)劃，職住功能不平衡導(dǎo)致新城成為“臥城”。新城居民往返于新城和母城之間，加重了首爾內(nèi)外的交通擁堵，綠帶的寬度又加大了這一通勤距離，造成汽車(chē)使用數(shù)量和公共設(shè)施建設(shè)投入增多，加大了能源消耗，同時(shí)也加重了空氣污染。

進(jìn)入21世紀(jì)，為了解決人口過(guò)多的問(wèn)題和保證首爾都市區(qū)住房穩(wěn)定，韓國(guó)啟動(dòng)了第二階段的10座新城建設(shè)（參見(jiàn)圖2）。[13]這批新城位于首爾市中心20～40公里范圍內(nèi)，交通便利。并且，第二階段的新城建設(shè)更加注重自足性，政府在推動(dòng)開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，注重服務(wù)業(yè)氛圍的營(yíng)造，同時(shí)注重人性空間與生態(tài)環(huán)境的構(gòu)建，使住在新城的人既能享受城市的各種便利，也能享受到自然風(fēng)光。[14]

4.“遷都”政策

進(jìn)入21世紀(jì)，以首爾為中心的首都圈聚集了韓國(guó)近一半人口，經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到全國(guó)的70%。首爾都市區(qū)的過(guò)度發(fā)展導(dǎo)致了依賴(lài)性隱患，而衛(wèi)星城的興建以及首都圈的總體規(guī)劃等也已經(jīng)不能滿足需要，迫切需要新的解決辦法來(lái)改變這種狀況。此外，首爾離韓朝分界線過(guò)近，只有60公里左右，一旦韓朝發(fā)生軍事沖突，首爾勢(shì)必首先遭到攻擊。基于國(guó)防安全、區(qū)域均衡發(fā)展和首都地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要，韓國(guó)最終選擇“遷都”。

新建行政首都城市名稱(chēng)確定為世宗特別自治市，并于2007年7月開(kāi)始工程建設(shè)。2012年7月1日，韓國(guó)“行政中心城市”世宗市正式誕生，成為韓國(guó)最年輕的道（省）級(jí)城市。世宗市位于首爾以南120公里，面積465平方公里，參見(jiàn)圖4。該地區(qū)之所以被選中，得益于以下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：一是水資源豐富，處于美湖川和錦江匯合處；二是交通便利，鐵路貫通且鄰近京釜、中部高速公路；三是有較多未開(kāi)發(fā)的土地。[15]在中央行政職能分工方面，韓國(guó)中央部門(mén)中包括青瓦臺(tái)（總統(tǒng)）和國(guó)會(huì)在內(nèi)的外交、統(tǒng)一、法務(wù)、國(guó)防、行政安全、女性等部門(mén)仍留在首爾，其他位于首爾、果川和京畿道地區(qū)的政府機(jī)關(guān)則搬遷到世宗市。至2014年底，共有包括國(guó)務(wù)總理室、財(cái)政部、教育部等在內(nèi)的來(lái)自37個(gè)政府機(jī)構(gòu)（包括中央國(guó)家機(jī)關(guān)和各類(lèi)國(guó)家級(jí)研究機(jī)構(gòu)）的1.3萬(wàn)名公務(wù)員辦公搬遷至此。[16]

圖4 世宗市所在位置

正在建設(shè)的世宗市被稱(chēng)為“行政中心復(fù)合都市”，即世宗市在行政中心的基礎(chǔ)上，加入科技、教育、醫(yī)療、文化和國(guó)際交流的復(fù)合功能。在城市布局規(guī)劃上，摒棄傳統(tǒng)的中心中央商務(wù)區(qū)（CBD）式布局，城中心為大面積綠化區(qū)（城市森林、公園）和水系，總面積占53%，6個(gè)功能區(qū)布局于周?chē)⑼ㄟ^(guò)方便快捷的環(huán)形公共交通體系將各個(gè)功能區(qū)連接起來(lái)，參見(jiàn)圖5。[17]為了方便招商引資和公務(wù)員上下班，世宗市首先在交通上實(shí)現(xiàn)了突破，市內(nèi)建成了快速公交系統(tǒng)，并與高鐵無(wú)縫連接，只需不到一個(gè)小時(shí)的時(shí)間就能到達(dá)首爾。建設(shè)初期，公務(wù)員上下班經(jīng)常往返于首爾和世宗之間，目前公務(wù)員已經(jīng)完全遷至世宗市，居住在世宗的人口也越來(lái)越多。在行政機(jī)關(guān)完全遷入之前，世宗市建設(shè)以國(guó)家投資形式為主，之后則通過(guò)引入民間資本促進(jìn)城市發(fā)展。韓國(guó)政府計(jì)劃分三個(gè)階段，到2030年將世宗市建成人口50萬(wàn)的行政中心復(fù)合城市。[18]屆時(shí)，世宗市將成為韓國(guó)平衡國(guó)土經(jīng)濟(jì)發(fā)展，承接新首都功能的自足發(fā)展、綠色、創(chuàng)新、和諧宜居的行政中心城市。

5.交通政策

交通擁堵是典型的“大城市病”表現(xiàn)，改善交通狀況、提升出行順暢度，能疏解過(guò)大的城市壓力，同時(shí)增強(qiáng)城市容納能力。首爾在進(jìn)入21世紀(jì)時(shí)交通擁堵非常突出，不僅在市區(qū)，就是郊區(qū)和市區(qū)之間的主干線也常常嚴(yán)重堵車(chē)，空氣和噪聲污染加重，交通事故高發(fā)。為此，首爾通過(guò)改善交通利用體系，全面創(chuàng)新治理?yè)矶隆?/p>

（1）構(gòu)建首都圈廣域交通設(shè)施體系，降低首爾的交通壓力。比如，通過(guò)首都圈整備規(guī)劃，分階段擴(kuò)充鐵路，把交通體系從道路依賴(lài)型改善為低費(fèi)用、高效率的鐵路運(yùn)輸分擔(dān)型，城市運(yùn)輸中鐵路運(yùn)輸分擔(dān)率從1994年的28%提高到2001年的50%；培育仁川國(guó)際機(jī)場(chǎng)成為世界中心機(jī)場(chǎng)，強(qiáng)化仁川港的復(fù)合港口職能等等。[19]

（2）通過(guò)全面創(chuàng)新，提高大眾對(duì)公交和軌道出行的主動(dòng)選擇率，降低小轎車(chē)使用率，從而有效地改善了擁堵。首爾于2004年實(shí)施了公交改革，通過(guò)創(chuàng)新管理模式，打造快速公交系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，引入智能服務(wù)系統(tǒng)，改善乘車(chē)環(huán)境等，成功躋身世界公認(rèn)的“公交都市”。[20]同時(shí)，大力發(fā)展軌道交通，使其充分發(fā)揮拉近中心城區(qū)與衛(wèi)星城距離、疏解中心城區(qū)人口和功能的作用，并通過(guò)便捷乘坐設(shè)計(jì)和更好的站內(nèi)環(huán)境等服務(wù)提高居民選擇率。[21]此外，通過(guò)收取交通擁堵費(fèi)制度、尾號(hào)限行制度、停車(chē)限制制度以及一些市政工程改造來(lái)降低轎車(chē)使用率，減少車(chē)流量。[22]

首爾還積極倡導(dǎo)綠色環(huán)保的步行、自行車(chē)出行。四通八達(dá)的交通擴(kuò)大了人口分布與職業(yè)通勤范圍，為疏解城市功能做出了重要貢獻(xiàn)。

三、首爾城市功能疏解策略對(duì)北京的啟示

圖5 世宗市的多核心結(jié)構(gòu)和公交軸線規(guī)劃

北京的發(fā)展經(jīng)歷與首爾有很多相似之處，首爾對(duì)北京疏解非首都功能戰(zhàn)略的推進(jìn)也有很多可借鑒之處，根據(jù)前文分析，可以將首爾經(jīng)驗(yàn)為我們提供的啟示分為如下六方面。

1.大城市功能疏解戰(zhàn)略應(yīng)該與區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略密切聯(lián)系

首爾在解決自身大城市病問(wèn)題時(shí)注重首都圈整體規(guī)劃發(fā)展，并通過(guò)地方廣域圈政策等來(lái)均衡區(qū)域發(fā)展。與首爾相類(lèi)似，北京要想解決自身大城市病的問(wèn)題，必須將眼光放到京津冀大區(qū)域中，通過(guò)京津冀協(xié)同發(fā)展找出路。同時(shí)，京津冀協(xié)同發(fā)展屬于系統(tǒng)性的區(qū)域和城市發(fā)展問(wèn)題，河北作為北京的腹地，與北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距仍較大，不利于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自發(fā)性協(xié)同發(fā)展，河北需提升自身發(fā)展能力和水平，以更好地配合北京非首都功能的疏解，因此，中央政府在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，應(yīng)該對(duì)河北給予更高的戰(zhàn)略地位和更多的發(fā)展扶持。[23]

2.各種規(guī)劃要在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下制定并具備可操作性

韓國(guó)設(shè)立頂層管理制度并通過(guò)具有法律地位的《首都圈整備規(guī)劃法》和三次《首都圈整備規(guī)劃》等，對(duì)首爾都市圈的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一安排并不斷修改完善，強(qiáng)有力地促進(jìn)了首爾的城市功能疏解和首都圈的一體化發(fā)展。同樣，京津冀協(xié)同發(fā)展要得到持續(xù)有效推進(jìn)，也需要統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)和法律保障。目前，中央已經(jīng)成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》作為京津冀協(xié)同發(fā)展的指導(dǎo)思想，同時(shí)北京根據(jù)綱要精神開(kāi)始著手通州行政副中心的規(guī)劃建設(shè)，京津冀三地“十三五”規(guī)劃編制工作也即將開(kāi)始，且國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)將首次對(duì)京津冀整體進(jìn)行五年規(guī)劃編制，在這里，各種規(guī)劃應(yīng)該理順?biāo)悸罚y(tǒng)一規(guī)劃理念，將京津冀三地的城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃等予以結(jié)合，從而在細(xì)化協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。

3.要以業(yè)控人，合理定位，發(fā)揮市場(chǎng)和制度的作用

綠帶規(guī)劃只能從物理空間上抑制城市土地的蔓延，并不能限制人口的聚集。只有遵從市場(chǎng)規(guī)律，對(duì)產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)者從業(yè)崗位進(jìn)行疏導(dǎo)，才能引導(dǎo)人口流動(dòng)。韓國(guó)加強(qiáng)首爾的國(guó)家中樞管理職能，對(duì)不符合城市定位的企業(yè)和人口誘發(fā)部門(mén)予以限制和誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)移，是直接有效的思路。北京的做法與其類(lèi)似，當(dāng)前北京市已明確全國(guó)政治、文化、國(guó)際交往、科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略定位，其他功能則屬于需要疏解的非首都功能。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》將疏解對(duì)象確定為一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)、部分教育醫(yī)療等公共服務(wù)功能以及部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)等4個(gè)領(lǐng)域。與此同時(shí)，北京的相關(guān)產(chǎn)業(yè)疏解出來(lái)以后空出來(lái)的地方發(fā)展什么，如何避免就業(yè)不足導(dǎo)致的內(nèi)城問(wèn)題等需要做好前瞻性研究。同時(shí)，規(guī)劃作為發(fā)展愿景，要想得到有效落實(shí)，必須遵從市場(chǎng)規(guī)律，并充分發(fā)揮制度的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。比如，一些企業(yè)和產(chǎn)業(yè)從北京轉(zhuǎn)移出去以后，在新地區(qū)的發(fā)展是否有足夠的市場(chǎng)和配套支撐，是否仍有自生發(fā)展能力，若缺乏轉(zhuǎn)移后的自生發(fā)展能力，政府就應(yīng)該從市場(chǎng)規(guī)律出發(fā)，幫助這些企業(yè)謀劃更好的出路，必要時(shí)提供制度和政策支持，以扶助其穩(wěn)定發(fā)展。因此，中央對(duì)于京津冀協(xié)同發(fā)展的促進(jìn)，需重點(diǎn)放在制度和規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)以及憑借三地各自力量無(wú)法解決的一些制度性政策壁壘和規(guī)定上。京津冀三地也應(yīng)充分利用這一機(jī)遇，自下而上，積極向國(guó)家相關(guān)部委申請(qǐng)進(jìn)行一些政策或措施的先行先試，并同中央層面的自上而下形成雙向互動(dòng)，進(jìn)而促進(jìn)京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展和成效。[24]

4.加強(qiáng)新城自足性建設(shè)，豐富完善多核心空間結(jié)構(gòu)

首爾的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，新城建設(shè)必須注重自足性，否則新城由于功能缺失，不僅不能成為吸引中心區(qū)人口的“反磁力中心”，還會(huì)因?yàn)槁氉〔黄胶獾葐?wèn)題導(dǎo)致居民“鐘擺式”的工作和生活方式，由此帶來(lái)“交通潮汐”，加重交通擁擠。北京自20世紀(jì)90年代開(kāi)始進(jìn)行新城建設(shè)，并將其視為北京疏解中心城人口和產(chǎn)業(yè)，同時(shí)優(yōu)化城市空間布局、提升城市功能的重要途徑。[25]2004年的《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）綱要》提出，建設(shè)通州、順義、亦莊、大興、房山、昌平、懷柔、密云、平谷、延慶、門(mén)頭溝等11座具有相對(duì)獨(dú)立性、成規(guī)模的新城，并重點(diǎn)發(fā)展通州、順義和亦莊3個(gè)新城。但是目前北京的新城發(fā)展自足性明顯不足，中心城和一些新城之間存在嚴(yán)重的交通擁堵現(xiàn)象，同時(shí)新城承載的人口總量還很不足，沒(méi)能充分發(fā)揮新城對(duì)于北京多核心空間結(jié)構(gòu)的支撐作用。今后需逐步加強(qiáng)新城的自足性建設(shè)，比如“臥城”要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一些開(kāi)發(fā)區(qū)要增加住房供給并改善居住環(huán)境等等，同時(shí)注意彰顯各個(gè)新城的特色，使各新城發(fā)展成為主題分工明確、人口和產(chǎn)業(yè)支撐力強(qiáng)，宜居優(yōu)美的城市次中心。

5.重視前瞻性規(guī)劃，建設(shè)具有特色和先進(jìn)運(yùn)營(yíng)理念的通州行政副中心

與韓國(guó)相類(lèi)似，北京的新城建設(shè)對(duì)于人口和產(chǎn)業(yè)的疏解有限，為了更為徹底地消除中心城區(qū)的重大壓力，中央政府決定進(jìn)行更為徹底的行政職能剝離。經(jīng)過(guò)多年醞釀，2015年7月，《中共北京市委、北京市人民政府關(guān)于貫徹＜京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要＞的意見(jiàn)》正式確立了通州的行政副中心地位，并計(jì)劃于2017年取得明顯建設(shè)成效。[26]將通州作為北京行政副中心，不僅是為了發(fā)揮疏解中心城人口和功能的作用，同時(shí)也是出于對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的全盤(pán)考慮。通州地處北京東南部，距離市中心30公里左右，同時(shí)緊鄰天津和河北的廊坊、三河，打造通州行政副中心對(duì)于輻射整個(gè)京津冀地區(qū)，促進(jìn)該地區(qū)一體化發(fā)展具有重要作用。通州作為20世紀(jì)90年代起就著手重點(diǎn)打造的衛(wèi)星城，多年的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善、公共服務(wù)資源的轉(zhuǎn)移和前期規(guī)劃的預(yù)留空間，均為北京市行政副中心建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。有關(guān)政府部門(mén)應(yīng)參考國(guó)際先進(jìn)發(fā)展規(guī)劃理念和投資興建方式，對(duì)通州進(jìn)行全方位前瞻性規(guī)劃，有目標(biāo)、分階段地推進(jìn)北京市屬行政事業(yè)單位和部分為中央機(jī)關(guān)提供服務(wù)的輔助性機(jī)構(gòu)的有序疏解轉(zhuǎn)移，打造具有特色和先進(jìn)運(yùn)營(yíng)理念的北京行政副中心。

6.構(gòu)建京津冀一體化交通網(wǎng)絡(luò)，改善北京大眾交通服務(wù)水平

緩解北京巨大的交通壓力，極為重要的一步是在京津冀大范圍內(nèi)構(gòu)建全方位一體化的交通體系，讓北京周邊的天津和河北部分地區(qū)充分發(fā)揮區(qū)域性交通樞紐職能，適當(dāng)疏解北京作為全國(guó)交通樞紐的巨大壓力。同時(shí)，對(duì)于北京這個(gè)未來(lái)的國(guó)際大都市而言，要借鑒國(guó)外先進(jìn)管理方式，不斷提升公交、軌道等大眾交通服務(wù)提供水平，降低私家車(chē)使用率，鼓勵(lì)綠色出行，以有效緩解城市交通擁堵以及由此帶來(lái)的環(huán)境污染。

四、結(jié)論

北京與首爾、京津冀地區(qū)與首爾都市區(qū)之間的發(fā)展有很多相似性，也存在差異。北京在非首都功能疏解的過(guò)程中應(yīng)該根據(jù)本土情況，合理借鑒韓國(guó)在疏解戰(zhàn)略中采取的政策手段。比如“遷都”對(duì)于韓國(guó)來(lái)講實(shí)屬迫不得已，對(duì)中國(guó)來(lái)講尚無(wú)必要，但是韓國(guó)在建設(shè)新行政中心時(shí)的先進(jìn)規(guī)劃理念，對(duì)于北京建設(shè)首都行政副中心具有啟示。北京和河北之間發(fā)展差距大，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，需要提升對(duì)河北的發(fā)展扶持，以更好地配合北京的非首都功能疏解。首爾的實(shí)踐還啟示我們，出臺(tái)具有法律效力的規(guī)劃并嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)于有序疏解非首都功能具有重要作用。當(dāng)前《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)提出具體需要疏解的產(chǎn)業(yè)和機(jī)構(gòu)，但是由于北京大量的公共機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)、高等院校等都具有行政屬性，搬遷過(guò)程中的激烈博弈不可避免。與首爾相比，北京外遷各部門(mén)所面臨的困難和阻力會(huì)更大，中央政府需要進(jìn)一步提高機(jī)構(gòu)疏解的力度和精準(zhǔn)度，通過(guò)立法來(lái)賦予疏解措施的約束性，在全面深化改革的過(guò)程中推動(dòng)北京機(jī)構(gòu)外遷，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

＊本文系中央在京高校重大成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目“京津冀協(xié)同一體化發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：）的階段性成果。

注釋?zhuān)?/p>

①該人口密度根據(jù)筆者計(jì)算得到，數(shù)據(jù)來(lái)源于http：// kosis.kr/eng。

②《首都圈整備規(guī)劃法》首次制定于1982年12月31日，后于1994年1月7日修改成為《首都圈整備規(guī)劃修正法》，最后修改于2004年1月16日。韓國(guó)政府根據(jù)該法進(jìn)一步制定了《首都圈整備規(guī)劃》，對(duì)首都圈的人口和產(chǎn)業(yè)布局做出長(zhǎng)期規(guī)劃。

③間接限制方式包括征收擁塞費(fèi)和總量限制。擁塞費(fèi)是對(duì)在擁塞抑制區(qū)內(nèi)的人口誘發(fā)設(shè)施新建、擴(kuò)建或變更用途時(shí)征收的負(fù)擔(dān)費(fèi)；總量限制是對(duì)學(xué)校、企業(yè)等人口集中誘發(fā)設(shè)施的新、擴(kuò)建進(jìn)行總量控制。

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[8]、[10]、[19]金鐘范.韓國(guó)區(qū)域發(fā)展政策[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2005：92-130、306、328.

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責(zé)任編輯：林英澤

Seoul Case and Its Implication to Beijing in Relieving Non-capital Function

ZHANG Keyun and DONG Jingmei
（Renmin University of China，Beijing100872，China）

The relieving of non-capital function of Beijing is the key part in promoting the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei，and also the must path of solving“Big City Desease”of Beijing.There are both similarities and differences between development of Beijing and Seoul，and Beijing-Tianjin-Hebei region and Seoul metropolitan area.In relieving non-capital function，Beijing should rationally learn the experiences of South Korea according the local condition.The strategy of relieving non-capital function should be closely related to the strategy of regional coordinated development；the different plans of coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region should be worked out under the unified leadership and be operational；the development level of Hebei should be improved to better match up to the relieving of non-capital function of Beijing；the government should make proper industry planning to guide population flow，rationally positioning，and strengthen the self-discipline system of market and system；the government should strengthen the self-sufficient construction of new towns and make the prospective plan for Tongzhou administrative sub-center；and the government should also build the integrated transportation network of Beijing-Tianjin-Hebei region to improve the mass transportation service level.

Seoul；Beijing；function relieving；Beijing-Tianjin-Hebei region；administrative sub-center

F127

A

1007-8266（2015）11-0064-08

張可云（1964—），男，湖南省臨湘市人，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授，博士生導(dǎo)師，國(guó)家規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)委員，北京市行政區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域關(guān)系與區(qū)域政策；董靜媚（1984—），女，河北省唐山市人，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)。