首爾疏解策略及其對北京疏解非首都功能的啟示

張可云，董靜媚

（中國人民大學經濟學院區域與城市經濟研究所，北京市100872）

首爾疏解策略及其對北京疏解非首都功能的啟示

張可云，董靜媚

（中國人民大學經濟學院區域與城市經濟研究所，北京市100872）

疏解北京非首都功能，是京津冀協同發展戰略的關鍵環節，也是根治北京“大城市病”的必由之路。北京與首爾、京津冀地區與首爾都市區之間的發展有很多相似性，同時也存在差異。北京在非首都功能疏解的過程中，應根據本土情況，合理借鑒韓國在首爾疏解戰略中采取的政策手段。北京非首都功能疏解要與京津冀區域協同發展戰略密切聯系；京津冀協同發展的各種規劃要在統一領導下進行，使其具備可操作性；提升河北的發展水平，以更好地配合北京的非首都功能疏解；以業控人，合理定位，發揮市場和制度的作用；加強新城自足性建設，豐富完善多核心空間結構；做好前瞻性規劃，建設具有特色和先進運營理念的通州行政副中心；構建京津冀一體化交通網絡，改善北京大眾交通服務水平。

北京；功能疏解；京津冀；行政副中心

在全世界范圍內，首都的“大城市病”問題普遍存在，中國首都北京也不例外。疏解北京非首都功能，是解決首都“大城市病”的必由之路，是實施京津冀協同發展國家戰略的關鍵環節。與北京一樣，韓國首都首爾作為著名國際大都市，在經歷了快速城市化發展之后，也帶來了諸多問題，韓國政府在治理首都地區膨脹發展問題中積累了大量經驗。同時，不同于歐美國際大都市，作為亞洲城市的首爾與北京具有更為相似的制度文化背景和城市發展機理，因此具有更強的比較和借鑒意義。本文將通過系統研究首爾的城市功能疏解過程與手段，嘗試總結其可供北京非首都功能疏解借鑒的經驗。

一、首爾市及首爾都市區現狀與發展演變歷程

首爾市位于朝鮮半島西側中部，漢江流過市中心，將首爾分為南北兩部分。首爾面積605.25平方公里，占韓國國土面積的0.6%。2013年，首爾市人口總數約1044萬，占全國人口的1/5，人口密度極高，約為紐約的2倍，羅馬的8倍。[1]首爾作為韓國的政治、經濟和文化中心，是朝鮮半島最大的城市，是一座現代化的國際大都市，同時也是一座歷史悠久的文化古城，在2014年的世界城市綜合實力排名中，首爾位居第6名，在亞洲僅次于東京和新加坡。[2]首爾都市區是指以首爾為中心的大京畿道地區，包括首爾特別市、仁川廣域市和京畿道，總面積約1.1萬平方公里。首爾都市區不僅是韓國產業密集區，同樣也是具有國際影響力的都市圈之一，2010年集中了韓國近一半的人口、制造業和70%的GDP。

首爾都市區的發展經歷了不同的發展階段。第一個階段是以首爾市增長為主導的階段，第二個階段是首爾市外圍衛星城發展主導的階段即都市區形成的階段。人口作為最直接的表征，即可簡要說明這種發展趨勢。1960—1990年，首爾市人口一直在增加，自1990年以后人口開始下降。而仁川和京畿道地區的人口則幾乎一直持續增長，沒有出現下降趨勢，且京畿道地區人口在2000年以后已經超過首爾市，占了整個首都圈人口的將近一半（參見圖1）。在人口增速上，首爾經歷了由快減慢和1990年后的負增長階段，京畿道地區在1985年之前人口增長緩慢，自1985年之后人口穩步增長（參見表1）。首爾的人口密度在1990年達到高峰，為1.75萬人/平方公里，之后逐漸下降并相對保持平穩，2010年為1.62萬人/平方公里。①

首爾都市區的上述發展特點，與韓國的城市化進程和都市區管理政策是密切相關的。經過朝鮮戰爭的恢復期，自20世紀60年代開始，首爾引領韓國進入快速城市化階段。與北京發展歷程相似，首爾人口規模的過快擴張使得城市病越來越嚴重。在此過程中，首爾采取了很多卓有成效的限制措施，自20世紀90年代以來其人口和就業機會比例等已開始下降，疏解取得明顯效果。

二、首爾城市功能疏解策略

圖1 1960—2010年首爾都市區人口數量變化趨勢

表1 首爾都市區及全國的人口年均增長率 單位：%

概括來講，首爾的城市功能疏解先后經歷了首都自身疏解和首都圈整體疏解，并正在經歷遷都疏解。20世紀60—70年代，韓國首都圈的規模膨脹限于首爾市范圍，因此這一時期疏解戰略的作用對象為首爾市自身，分散政策中的遷移目標區在首爾市外圍的京畿道地區。到了80年代，隨著首爾城市化步入成熟階段，人口容納能力降低，同時首爾與周圍地區間的通達性提高，因此規模膨脹擴散到周邊地區，韓國政府對首爾市和外圍發展區做出更加一體化的安排，即對首都圈進行整體規劃，并將分散政策的遷移目標區轉向首都圈外的地方。[3]同時通過《國土綜合開發計劃》等發展首都圈以外的其他區域，以間接分散首爾過于集中的職能。進入21世紀，基于國防安全、區域均衡發展和首都地區可持續發展的需要，韓國最終選擇遷都。可以說，在不同的發展階段，首爾的城市功能疏解策略也在變化。

1.機構外遷政策

1964年，韓國政府出臺《首爾都市區限制人口增長的特別措施》，其中涉及行政機構的外遷、工業和高等教育機構設施建設和擴張的限制等。1969年的非中心化政策進一步強化了這一控制原則，包括一系列控制首爾市增長的措施，如污染產業及與分區規則相沖突的工廠的外遷、大學的建設和擴張限制、地方學生轉學到首爾的限制、公共行政部門的外遷等。[4]1982年的《首都圈整備規劃法》和1994年的《首都圈整備規劃修訂法》，對首爾都市圈進行分區管理，并對轉移分散條件做出了更加詳細的規定。轉移分散政策的對象主要有三類，即公共機關、工廠和大學。

公共機關的外遷對象包括政府培訓機構、實驗和測試中心、與政策決策不直接相關的政府組織和公共企業的總部。自1973年開始共進行了4次搬遷，其中規模最大、實施最有力的一次是大田屯山行政新城搬遷計劃（1988年），共11個機關4000余名公務員陸續遷到新城辦公大樓。工廠的外遷難度更大一些，執行并不徹底，這與政策執行嚴格程度有關。大學的外遷是由1972年總統府制定的《大城市人口分散措施》提出，但實際并未完全按計劃外遷，對抑制首都圈集中的貢獻不是很大，大學的分散效果主要是通過限制首都圈大學的學生編制取得實質性效果。[5]

2.規劃控制政策

針對首爾市及整個首都圈的膨脹問題，韓國曾經出臺過一系列有極強法律約束力的規劃控制政策，其中以綠化帶制度和首都圈整備戰略最為典型。

（1）綠化帶制度。為了限制超大城市區域的膨脹，韓國政府于1971年修訂《城市規劃法》，劃分了開發限制區即綠化帶，并于1972年首先在首爾市周邊實施（參見圖2）。按照綠化帶制度的規定，為了保護自然環境和防止城市無序蔓延，在綠化帶內幾乎所有的城市開發活動都被嚴格禁止。綠化帶制度為城市發展提供了較為廣闊的綠色空間，有利于城市環境保護，并在限制首爾城市土地蔓延方面發揮了重要作用，但是也導致了首爾城市人口密度增加和地價高漲。綠化帶制度并沒有阻止人口和經濟活動在首爾都市區的集中，而是刺激了首爾市郊區外圍衛星城市的發展。[6]

（2）首都圈整備戰略。在韓國首都圈功能疏解戰略中，效果最為顯著的當屬首都圈整備戰略。該戰略是以《首都圈整備規劃法》為法規基礎、以《首都圈整備規劃》為政策基本內容的首都圈政策體系，②具有較強的法律約束力和制度支撐基礎。在主管制度安排上，建設部為主管部門，同時為了便于不同部門之間的協調，成立首都圈整備委員會，由國務總理任委員長，財政經濟院和建設交通部長官任副委員長，委員由各部委長官和首爾特別市長、仁川廣域市長和京畿道知事組成。首都圈內新建或擴建人口集中誘發設施或進行大規模開發事業時需通過該委員會審議通過（20世紀80年代前采取這種直接限制方式，之后改為間接限制方式）。該戰略的主要內容如下：《首都圈整備規劃法》和《首都圈整備規劃》把首都圈按照區域性質劃分為5類區域，對不同類型區域實施不同的產業發展限制，而對轉移到地方的企業給予各種優惠政策。為了強化首都圈的國際競爭力，1994年政府制定《首都圈整備規劃修訂法》將首都圈劃分改為3個類型區，即過密抑制區、成長管理區和自然保護區（參見圖3）。原來的成長抑制戰略轉變為成長管理戰略，限制手段也從直接限制轉為間接限制，③從而在保障宏觀控制的同時增強政策靈活性。[7]

圖2 首爾市周邊的綠化帶和新城

圖3 第二次首都圈整備規劃分區

歷次首都圈整備規劃依照當時發展狀況，分別確定了不同規劃階段的戰略目標和具體規劃安排。《第一次首都圈整備規劃（1982—1996）》在產業布局方面強化首爾的國家中樞管理職能，其作為首都的國際職能和首爾市本身所需職能以外的其他職能入駐都給予限制，并引導選擇性分散。《第二次首都圈整備規劃（1997—2011）》則根據《首都圈整備規劃修正法》對區域劃分做出調整，并在繼續分散過密抑制區的同時，對首都圈內不同區域規劃不同主題的城市型產業帶，承擔首都圈的不同功能，培育自足型中心城市圈，并通過構建廣域交通體系促進職能分散。[8]《第三次首都圈整備規劃（2006—2020）》則繼續把以首爾為中心的“單核”空間構造向“多核連接型”空間構造轉化，并進一步提高首都圈的整體競爭力，同時提升居民生活質量。[9]

此外，韓國政府還通過四次《國土綜合開發計劃》先后以圈域據點開發戰略和地方廣域圈開發戰略等力圖改編以首都圈為中心的國土空間結構，打造國土多核心格局，均衡國土發展，以間接方式分散首爾過于集中的職能。[10]

3.新城建設政策

新城建設是韓國為解決首爾高度集中的職能和人口問題提出的。20世紀70年代初，韓國確定了“建設衛星城市，積極分散人口”的方針，當時制定了第一個國土綜合開發計劃（1972—1981），在首爾周邊地區建設衛星城市。這個時期新城的建設與重化工業的疏散密切相關。在區域均衡發展的策略下，首爾周圍開發了昌原（1977）、麗川（1977）、丘尾（1973）、安山（1977）等新城，轉移了市內的一部分工廠和污染型企業。同時，為分散首爾的行政職能建設了果川（1979）、大田屯山（1988）和雞龍（1989）。[11]

在80年代末，首爾市內土地稀缺，住房短缺問題愈加嚴重，1988年漢城奧運會結束后，首爾市住房價格飛漲。為了供給大量住房，穩定住宅價格，1989年，政府提出了建設首都圈新城鎮的提案，在首爾周邊建設“200萬單位住房建設規劃（1988—1992）”。于是韓國政府在首爾市外圍距首爾市中心20公里的首都圈地區建設了5個新城——坪村（Pyeongchon）、山本（Sanbon）、中洞（Jungdong）、盆堂（Bundang）和一山（Ilsan），參見圖2。一山被規劃為生態城市，盆堂被規劃為首都圈中心商業區自立型新城市，其他三個則被規劃為所在城市的新中心。[12]新城計劃解決了中心城區人口的外遷和居住問題，但由于新城開發設計缺乏對就業和高級服務自我滿足能力的規劃，職住功能不平衡導致新城成為“臥城”。新城居民往返于新城和母城之間，加重了首爾內外的交通擁堵，綠帶的寬度又加大了這一通勤距離，造成汽車使用數量和公共設施建設投入增多，加大了能源消耗，同時也加重了空氣污染。

進入21世紀，為了解決人口過多的問題和保證首爾都市區住房穩定，韓國啟動了第二階段的10座新城建設（參見圖2）。[13]這批新城位于首爾市中心20～40公里范圍內，交通便利。并且，第二階段的新城建設更加注重自足性，政府在推動開發的過程中，注重服務業氛圍的營造，同時注重人性空間與生態環境的構建，使住在新城的人既能享受城市的各種便利，也能享受到自然風光。[14]

4.“遷都”政策

進入21世紀，以首爾為中心的首都圈聚集了韓國近一半人口，經濟總量達到全國的70%。首爾都市區的過度發展導致了依賴性隱患，而衛星城的興建以及首都圈的總體規劃等也已經不能滿足需要，迫切需要新的解決辦法來改變這種狀況。此外，首爾離韓朝分界線過近，只有60公里左右，一旦韓朝發生軍事沖突，首爾勢必首先遭到攻擊。基于國防安全、區域均衡發展和首都地區可持續發展的需要，韓國最終選擇“遷都”。

新建行政首都城市名稱確定為世宗特別自治市，并于2007年7月開始工程建設。2012年7月1日，韓國“行政中心城市”世宗市正式誕生，成為韓國最年輕的道（省）級城市。世宗市位于首爾以南120公里，面積465平方公里，參見圖4。該地區之所以被選中，得益于以下幾點優勢：一是水資源豐富，處于美湖川和錦江匯合處；二是交通便利，鐵路貫通且鄰近京釜、中部高速公路；三是有較多未開發的土地。[15]在中央行政職能分工方面，韓國中央部門中包括青瓦臺（總統）和國會在內的外交、統一、法務、國防、行政安全、女性等部門仍留在首爾，其他位于首爾、果川和京畿道地區的政府機關則搬遷到世宗市。至2014年底，共有包括國務總理室、財政部、教育部等在內的來自37個政府機構（包括中央國家機關和各類國家級研究機構）的1.3萬名公務員辦公搬遷至此。[16]

圖4 世宗市所在位置

正在建設的世宗市被稱為“行政中心復合都市”，即世宗市在行政中心的基礎上，加入科技、教育、醫療、文化和國際交流的復合功能。在城市布局規劃上，摒棄傳統的中心中央商務區（CBD）式布局，城中心為大面積綠化區（城市森林、公園）和水系，總面積占53%，6個功能區布局于周圍，并通過方便快捷的環形公共交通體系將各個功能區連接起來，參見圖5。[17]為了方便招商引資和公務員上下班，世宗市首先在交通上實現了突破，市內建成了快速公交系統，并與高鐵無縫連接，只需不到一個小時的時間就能到達首爾。建設初期，公務員上下班經常往返于首爾和世宗之間，目前公務員已經完全遷至世宗市，居住在世宗的人口也越來越多。在行政機關完全遷入之前，世宗市建設以國家投資形式為主，之后則通過引入民間資本促進城市發展。韓國政府計劃分三個階段，到2030年將世宗市建成人口50萬的行政中心復合城市。[18]屆時，世宗市將成為韓國平衡國土經濟發展，承接新首都功能的自足發展、綠色、創新、和諧宜居的行政中心城市。

5.交通政策

交通擁堵是典型的“大城市病”表現，改善交通狀況、提升出行順暢度，能疏解過大的城市壓力，同時增強城市容納能力。首爾在進入21世紀時交通擁堵非常突出，不僅在市區，就是郊區和市區之間的主干線也常常嚴重堵車，空氣和噪聲污染加重，交通事故高發。為此，首爾通過改善交通利用體系，全面創新治理擁堵。

（1）構建首都圈廣域交通設施體系，降低首爾的交通壓力。比如，通過首都圈整備規劃，分階段擴充鐵路，把交通體系從道路依賴型改善為低費用、高效率的鐵路運輸分擔型，城市運輸中鐵路運輸分擔率從1994年的28%提高到2001年的50%；培育仁川國際機場成為世界中心機場，強化仁川港的復合港口職能等等。[19]

（2）通過全面創新，提高大眾對公交和軌道出行的主動選擇率，降低小轎車使用率，從而有效地改善了擁堵。首爾于2004年實施了公交改革，通過創新管理模式，打造快速公交系統網絡，引入智能服務系統，改善乘車環境等，成功躋身世界公認的“公交都市”。[20]同時，大力發展軌道交通，使其充分發揮拉近中心城區與衛星城距離、疏解中心城區人口和功能的作用，并通過便捷乘坐設計和更好的站內環境等服務提高居民選擇率。[21]此外，通過收取交通擁堵費制度、尾號限行制度、停車限制制度以及一些市政工程改造來降低轎車使用率，減少車流量。[22]

首爾還積極倡導綠色環保的步行、自行車出行。四通八達的交通擴大了人口分布與職業通勤范圍，為疏解城市功能做出了重要貢獻。

三、首爾城市功能疏解策略對北京的啟示

圖5 世宗市的多核心結構和公交軸線規劃

北京的發展經歷與首爾有很多相似之處，首爾對北京疏解非首都功能戰略的推進也有很多可借鑒之處，根據前文分析，可以將首爾經驗為我們提供的啟示分為如下六方面。

1.大城市功能疏解戰略應該與區域協同發展戰略密切聯系

首爾在解決自身大城市病問題時注重首都圈整體規劃發展，并通過地方廣域圈政策等來均衡區域發展。與首爾相類似，北京要想解決自身大城市病的問題，必須將眼光放到京津冀大區域中，通過京津冀協同發展找出路。同時，京津冀協同發展屬于系統性的區域和城市發展問題，河北作為北京的腹地，與北京的經濟發展差距仍較大，不利于經濟活動的自發性協同發展，河北需提升自身發展能力和水平，以更好地配合北京非首都功能的疏解，因此，中央政府在京津冀協同發展戰略中，應該對河北給予更高的戰略地位和更多的發展扶持。[23]

2.各種規劃要在統一領導下制定并具備可操作性

韓國設立頂層管理制度并通過具有法律地位的《首都圈整備規劃法》和三次《首都圈整備規劃》等，對首爾都市圈的發展進行統一安排并不斷修改完善，強有力地促進了首爾的城市功能疏解和首都圈的一體化發展。同樣，京津冀協同發展要得到持續有效推進，也需要統一的規劃指導和法律保障。目前，中央已經成立京津冀協同發展領導小組，出臺了《京津冀協同發展規劃綱要》作為京津冀協同發展的指導思想，同時北京根據綱要精神開始著手通州行政副中心的規劃建設，京津冀三地“十三五”規劃編制工作也即將開始，且國家發展和改革委員會將首次對京津冀整體進行五年規劃編制，在這里，各種規劃應該理順思路，統一規劃理念，將京津冀三地的城市規劃、產業規劃、交通規劃等予以結合，從而在細化協同發展規劃的同時增強規劃的可操作性。

3.要以業控人，合理定位，發揮市場和制度的作用

綠帶規劃只能從物理空間上抑制城市土地的蔓延，并不能限制人口的聚集。只有遵從市場規律，對產業和勞動者從業崗位進行疏導，才能引導人口流動。韓國加強首爾的國家中樞管理職能，對不符合城市定位的企業和人口誘發部門予以限制和誘導性轉移，是直接有效的思路。北京的做法與其類似，當前北京市已明確全國政治、文化、國際交往、科技創新中心的戰略定位，其他功能則屬于需要疏解的非首都功能。《京津冀協同發展規劃綱要》將疏解對象確定為一般性制造業、區域性物流基地和區域性批發市場、部分教育醫療等公共服務功能以及部分行政性、事業性服務機構等4個領域。與此同時，北京的相關產業疏解出來以后空出來的地方發展什么，如何避免就業不足導致的內城問題等需要做好前瞻性研究。同時，規劃作為發展愿景，要想得到有效落實，必須遵從市場規律，并充分發揮制度的引領帶動作用。比如，一些企業和產業從北京轉移出去以后，在新地區的發展是否有足夠的市場和配套支撐，是否仍有自生發展能力，若缺乏轉移后的自生發展能力，政府就應該從市場規律出發，幫助這些企業謀劃更好的出路，必要時提供制度和政策支持，以扶助其穩定發展。因此，中央對于京津冀協同發展的促進，需重點放在制度和規劃的頂層設計以及憑借三地各自力量無法解決的一些制度性政策壁壘和規定上。京津冀三地也應充分利用這一機遇，自下而上，積極向國家相關部委申請進行一些政策或措施的先行先試，并同中央層面的自上而下形成雙向互動，進而促進京津冀區域的協同發展和成效。[24]

4.加強新城自足性建設，豐富完善多核心空間結構

首爾的經驗啟示我們，新城建設必須注重自足性，否則新城由于功能缺失，不僅不能成為吸引中心區人口的“反磁力中心”，還會因為職住不平衡等問題導致居民“鐘擺式”的工作和生活方式，由此帶來“交通潮汐”，加重交通擁擠。北京自20世紀90年代開始進行新城建設，并將其視為北京疏解中心城人口和產業，同時優化城市空間布局、提升城市功能的重要途徑。[25]2004年的《北京城市總體規劃（2004—2020）綱要》提出，建設通州、順義、亦莊、大興、房山、昌平、懷柔、密云、平谷、延慶、門頭溝等11座具有相對獨立性、成規模的新城，并重點發展通州、順義和亦莊3個新城。但是目前北京的新城發展自足性明顯不足，中心城和一些新城之間存在嚴重的交通擁堵現象，同時新城承載的人口總量還很不足，沒能充分發揮新城對于北京多核心空間結構的支撐作用。今后需逐步加強新城的自足性建設，比如“臥城”要加強產業發展，一些開發區要增加住房供給并改善居住環境等等，同時注意彰顯各個新城的特色，使各新城發展成為主題分工明確、人口和產業支撐力強，宜居優美的城市次中心。

5.重視前瞻性規劃，建設具有特色和先進運營理念的通州行政副中心

與韓國相類似，北京的新城建設對于人口和產業的疏解有限，為了更為徹底地消除中心城區的重大壓力，中央政府決定進行更為徹底的行政職能剝離。經過多年醞釀，2015年7月，《中共北京市委、北京市人民政府關于貫徹＜京津冀協同發展規劃綱要＞的意見》正式確立了通州的行政副中心地位，并計劃于2017年取得明顯建設成效。[26]將通州作為北京行政副中心，不僅是為了發揮疏解中心城人口和功能的作用，同時也是出于對京津冀協同發展戰略的全盤考慮。通州地處北京東南部，距離市中心30公里左右，同時緊鄰天津和河北的廊坊、三河，打造通州行政副中心對于輻射整個京津冀地區，促進該地區一體化發展具有重要作用。通州作為20世紀90年代起就著手重點打造的衛星城，多年的交通基礎設施建設和改善、公共服務資源的轉移和前期規劃的預留空間，均為北京市行政副中心建設奠定了基礎。有關政府部門應參考國際先進發展規劃理念和投資興建方式，對通州進行全方位前瞻性規劃，有目標、分階段地推進北京市屬行政事業單位和部分為中央機關提供服務的輔助性機構的有序疏解轉移，打造具有特色和先進運營理念的北京行政副中心。

6.構建京津冀一體化交通網絡，改善北京大眾交通服務水平

緩解北京巨大的交通壓力，極為重要的一步是在京津冀大范圍內構建全方位一體化的交通體系，讓北京周邊的天津和河北部分地區充分發揮區域性交通樞紐職能，適當疏解北京作為全國交通樞紐的巨大壓力。同時，對于北京這個未來的國際大都市而言，要借鑒國外先進管理方式，不斷提升公交、軌道等大眾交通服務提供水平，降低私家車使用率，鼓勵綠色出行，以有效緩解城市交通擁堵以及由此帶來的環境污染。

四、結論

北京與首爾、京津冀地區與首爾都市區之間的發展有很多相似性，也存在差異。北京在非首都功能疏解的過程中應該根據本土情況，合理借鑒韓國在疏解戰略中采取的政策手段。比如“遷都”對于韓國來講實屬迫不得已，對中國來講尚無必要，但是韓國在建設新行政中心時的先進規劃理念，對于北京建設首都行政副中心具有啟示。北京和河北之間發展差距大，在京津冀協同發展戰略中，需要提升對河北的發展扶持，以更好地配合北京的非首都功能疏解。首爾的實踐還啟示我們，出臺具有法律效力的規劃并嚴格執法，對于有序疏解非首都功能具有重要作用。當前《京津冀協同發展規劃綱要》已經提出具體需要疏解的產業和機構，但是由于北京大量的公共機構、國有企業、高等院校等都具有行政屬性，搬遷過程中的激烈博弈不可避免。與首爾相比，北京外遷各部門所面臨的困難和阻力會更大，中央政府需要進一步提高機構疏解的力度和精準度，通過立法來賦予疏解措施的約束性，在全面深化改革的過程中推動北京機構外遷，促進京津冀協同發展。

＊本文系中央在京高校重大成果轉化項目“京津冀協同一體化發展研究”（項目編號：）的階段性成果。

注釋：

①該人口密度根據筆者計算得到，數據來源于http：// kosis.kr/eng。

②《首都圈整備規劃法》首次制定于1982年12月31日，后于1994年1月7日修改成為《首都圈整備規劃修正法》，最后修改于2004年1月16日。韓國政府根據該法進一步制定了《首都圈整備規劃》，對首都圈的人口和產業布局做出長期規劃。

③間接限制方式包括征收擁塞費和總量限制。擁塞費是對在擁塞抑制區內的人口誘發設施新建、擴建或變更用途時征收的負擔費；總量限制是對學校、企業等人口集中誘發設施的新、擴建進行總量控制。

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責任編輯：林英澤

Seoul Case and Its Implication to Beijing in Relieving Non-capital Function

ZHANG Keyun and DONG Jingmei
（Renmin University of China，Beijing100872，China）

The relieving of non-capital function of Beijing is the key part in promoting the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei，and also the must path of solving“Big City Desease”of Beijing.There are both similarities and differences between development of Beijing and Seoul，and Beijing-Tianjin-Hebei region and Seoul metropolitan area.In relieving non-capital function，Beijing should rationally learn the experiences of South Korea according the local condition.The strategy of relieving non-capital function should be closely related to the strategy of regional coordinated development；the different plans of coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region should be worked out under the unified leadership and be operational；the development level of Hebei should be improved to better match up to the relieving of non-capital function of Beijing；the government should make proper industry planning to guide population flow，rationally positioning，and strengthen the self-discipline system of market and system；the government should strengthen the self-sufficient construction of new towns and make the prospective plan for Tongzhou administrative sub-center；and the government should also build the integrated transportation network of Beijing-Tianjin-Hebei region to improve the mass transportation service level.

Seoul；Beijing；function relieving；Beijing-Tianjin-Hebei region；administrative sub-center

F127

A

1007-8266（2015）11-0064-08

張可云（1964—），男，湖南省臨湘市人，中國人民大學經濟學院區域與城市經濟研究所教授，博士生導師，國家規劃專家委員會委員，北京市行政區劃與區域發展研究會會長，主要研究方向為區域關系與區域政策；董靜媚（1984—），女，河北省唐山市人，中國人民大學經濟學院博士研究生，主要研究方向為區域經濟。