淺議我國失地農民社會保障與現有社會保障的關系

曹國鋒

摘 要：在建設和諧社會的過程中，失地農民的問題日益成為一個社會焦點問題。高度重視失地農民的社會保障，使他們能夠享受到改革與發展的成果，這是統籌城鄉發展、構建和諧社會的需要，也是全面實現小康社會的需要。因此，失地農民的社會保障理論也得到不斷的發展。失地農民的社會保障與現有的社會保障之間存在著密切的關系。失地農民的社會保障是現有社會保障的必要補充；失地農民的社會保障是社會保障城鄉一體化的有效過渡；但是失地農民的社會保障制度獨立于現有的社會保障。

1 失地農民的概念及其社會保障

（一）失地農民的概念。

失地農民是指因土地被征用等原因失去了大部分或者全部土地的農民。目前對農民的定義主要有3種：（1）指某一特定生產關系中的一個階級，即封建社會的農民階級；（2）作為一種職業，在農村中從事農業生產的勞動者；（3）作為一種戶籍身份，指在農村居住的農村居民。以上3種定義都說明農民與農業勞動、土地有不可分割的聯系。而對于那些已經完全喪失土地的勞動者而言，他們已經不能再歸為嚴格意義上的“農民”行列。在現行二元結構下的中國社會里，人們只有2種地域身份，即農民或城市居民，非此即彼。因而完全失去土地的農村地區勞動者只能被劃到“城市居民”的行列，然而他們并沒有享受到“城市居民”的待遇。因此，他們成了“農民”和“城市居民”之間的“邊緣人”，既沒有土地，又沒有城市居民的待遇。WwW.11665.coM在此意義上，“失地農民”這一概念恰好比較準確描述了這一群體的邊緣和尷尬處境。

從概念上來看，我國失地農民具有獨特的二元化特征：失地農民已經失去了原來的土地保障，因此，他們不同于傳統意義上的農民，但是失地農民也不是城市居民。因此，失地農民的地位具有過渡性，是二元結構形成的。失去土地就意味著失去了在農村發展的基礎，給農民產生了很大的心理負擔。失地農民在失去傳統土地的保障以后，與無法分享城市居民所享受的社會保障，就業和生活處于不穩地的狀態，其子女也不能享受城市免費的教育。他們的土地被國家低價征用，成為國家利益的犧牲者，普遍缺乏在城市就業和發展的基礎。經濟地位的下降導致社會參與不足，使失地農民利益受損，身份介于市民與農民之間，呈現邊緣化的狀態。由于失地農民的過渡性，如何保障這個獨特的群體在城鎮化進程中順利轉變角色，減少各種沖突和損害，加快融入社會發展過程，對我國現代化建設具有重要意義。

（二）失地農民的社會保障。

社會保障指的是為了滿足人們的基本生存需求，依法為社會成員提供基本生存保障，由國家通過立法，社會團體、社區等通過政府授權，以現金、物質、服務等形式來保證社會成員尤其是那些喪失勞動能力以及需要特殊幫助者基本經濟生活安全項目的總稱。在世界范圍內，享有社會保障權已經成為各國憲法和國際公約中規定的每一個公民基本的權利。失地農民的社會保障是指在我國經濟發展的特殊時期，根據相關法律和政策規定，以征地補償為主要資金來源，建立起代替土地保障功能以保障被征地農民的生活而提供物質幫助和服務的社會安全制度。失地農民的社會保障應該包括失地農民的最低生活保障、失地農民的養老保障、失地農民的醫療保障、失地農民的就業保障等一系列能夠維持失地農民基本生計和實現失地農民可持續生計的社會保障制度。失地農民的社會保障制度既要保障失地農民的基本生存權，又要保障他們平等的發展權。雖然近年來隨著黨中央和國務院對失地農民社會保障工作的高度重視，各地也根據自身情況紛紛出臺相關政策彌補過去制度中的空白和盲點。但從目前已經形成的各種實踐模式看，現有的失地農民保障政策尚不能構成一個具有完善體系的失地農民社會保障制度。

2 我國目前的二元城鄉社會保障體系

（一）我國現有的社會保障制度。

當前我國是城鄉二元社會保障體系，即農村社會保障制度和城市社會保障制度。這種社會保障體系的形成與長期存在不是偶然的，而是有著各方面的根源?？偟恼f來，它是與我國社會結構變遷的獨特性相聯系的。我國在從傳統社會向現代社會轉型的過程中，城鄉二元經濟的社會結構將長期并存，二元社會保障體系便是反映這種差異的一種制度安排。這一點和西方先進工業化國家過去的情形有類似之處。 在社會轉型過程中，落后的農村經濟與先進的城市工業經濟長期并存是一個世界性的現象。與此聯系，從先進工業化國家社會保障的歷程來看，一般都是先有面向城市企業雇傭勞動者的社會保險制度的誕生，而后經過較長的時期，當社會結構在工業化、城市化的基礎上走向城鄉一體化，城市工業已能通過自身的積累來反哺農業而實現農業經營的規?；c機械化以后，才有農民社會保險制度的出臺與社會保障制度的城鄉一體化。

（二）二元社會保障制度對失地農民的影響。

社會保障的基礎是“大數法則”、即用恒定的大數來保障突發的小數，參與保障人數越多，承受風險的能力就越強。但是，農民根本沒有機會享有這些制度帶來的好處，二元社會結構下，農民的社會保障權益不是被分配多少的問題，而是沒有任何保障線，被排除在制度安排之外。他們唯一可以依賴的就是土地。在多數農村，養老保險和失業保險基本上是空白。即使當前在一些地區試點的農村合作醫療制度，也并不是醫療保障意義上的措施，只是一種短期解決問題的方法，沒有從根本上來解決農民的醫療保障，與城市的醫療保障相比還存在著巨大差距。農村最低生活保障除了一些發達省份正在試點外，其他省份仍實施較少。農村救濟制度更不健全。廣大農民包括失地農民，則沒有任何保障線，被排除在一般的社會保障制度安排之外，實行家庭保障與集體救助相結合的，并以前者為主的社會保障制度，從而加劇了城鄉的二元化格局。因此，城鄉有別的制度安排是加劇失地農民權益損失的主要原因。

3 失地農民的社會保障與現有社會保障之間的關系

失地農民社會保障制度是我國城鎮化發展及公民權利意識增強的必然產物，它是在我國經濟發展階段的特殊產物，根據各地不同的經濟、政治發展情況而設立的保障農村土地被征用人員的生存與發展的社會穩定系統。因此，理清失地農民社會保障與現有社會保障之間的關系，將更有利于農民社會保障的制度定位與模式建構。

（一）失地農民社會保障是現有社會保障的必然補充。

由于我國長期存在著城鄉二元分割狀態，社會保障體系同樣也存在這種特征。所以目前我國的社會保障框架里并沒有有將失地農民這一特殊群體囊括在內，這必將損害公平性訴求。解決農村失地農民社會保障的問題，這是擺在我們目前相當重要的問題，如果這個問題不能解決，社會不安定因素增加，就會影響我們構建和諧社會的目標。盡管一些經濟發達的地區和大中城市為解決失地農民的社會保障問題進行了積極地探索，但是大多數失地農民仍無法享有與城市居民的同樣的社會保障，所以失地農民的權益收到了嚴重的損害，因此必須建立失地農民的社會保障制度。

雖然建立統一的社會保障制度是社會經濟發展的必然趨勢，但是，失地農民社會保障制度的構建內容，不能僅僅局限于提供基本生活保障這一最低層次，它必須包括失地農民失去土地后的養老、就業、醫療等社會保險和福利，這一制度的建設應該成為農民生活方式根本性變革的標志。單靠現有的社會保障制度，一方面難以有效地保障失地農民的合法權益，另一方面也無端增加了政府的財政負擔，導致社會保障項目支出劇增。若僅僅將失地農民納入現有的農村社會保障體系，在失去土地的保障功能后，現有的農村社會保障體系很難保障失地農民的基本生活權和發展權。

（二）失地農民的社會保障是社會保障城鄉一體化的有效過度。

失地農民保障制度應是城鄉二元保障中的過渡階段。我國經濟發展的不平衡性及各地在政策、制度上存在的差異，決定了再現階段我國還無法建立一套涵蓋所有社會成員的統一的社會保障制度，我國社會保障的發展和完善很難以單一的形式和統一的步伐推進。城鎮居民享有防范貧困的三道保障線：下崗人員生活費、失業保險、最低生活保障制度。然而，失地農民是城鎮化進程中的一個特殊社會群體，他們對社會保障的需求和承受能力普遍沒有國有企業職工高，而目前以“三高”（高基數、高費率、高待遇）為特征的城鎮社會保障制度，主要是為國有企業職工設計的，制度本身具有明顯的過渡性質，若將這種制度簡單擴大到失地農民，既不合理，也會使財政背上沉重的包袱。所以，應從實際出發，建立適合失地農民的社會保障制度，而不是以現行方式簡單地將其納入城鎮保障體系，為失地農民建立一套獨立于現有社會保障制度的失地農民社會保障制度，是對失地農民已喪失權益的追償。 但是，建立失地農民社會保障制度并不是我國城市化發展的最終目標。這種制度模式的構建，只是為社會保障城鄉一體化制度的實現提供一種具有可操作性與可能性的過渡。

（三）失地農民社會保障制度獨立于現有社會保障制度。

失地農民社會保障制度是現有社會保障制度的必要補充，也是我國社會保障制度建設中的一個重要過渡，但是失地農民社會保障制度在其過渡期內仍然作為一個獨立的社會保障制度而存在。一項政策要想有效、長期地運行，需要對其進行制度化和規范化。作為獨立的社會保障制度，失地農民社會保障制度應該有一套完整的體系。失地農民社會保障政策的有效實施需要對其進行規范化和體系化。通過規定保障對象、保障內容、明確各方責任與義務等，使失地農民的社會保障政策體系化，以保證其在實踐中的可操作性與明確性。并且，從現行的政策及其層次上和完整性來看，我國的社會保障制度還存在著一定的缺陷，部分應該納入保障范圍并提供相應服務的項目仍處于空白階段，相應的調整也缺乏長效機制的保證。從對中國的城鄉二元保障體系存在的長期性的分析不難看出：目前，建立面向城鄉全體公民的全國統一的社會保障體系，顯然難以辦到。因此，只有建立獨立的失地農民社會保障制度體系，實現對失地農民權益的尊重與維護。所以，失地農民的社會保障只能是獨立于城鄉二元保障體系之外的保障。

目前我國的社會保障框架里并沒有將失地農民這一特殊群體囊括在內，這必將損害公平性訴求。所以，我們通過對社會保障與社會結構轉型二者之間的關系的研究，同時借鑒國外社會保障制度建設的成功經驗，我國的社會保障制度建設的長遠方向應當是城鄉統籌發展、城鄉一體化的社會保障體系。當前的失地農民的社會保障制度的構建也應當順應社會保障的這種發展趨勢，體現與現有二元保障體系的可銜接來保證順利過渡到未來的城鄉一體的社會保障。