農(nóng)民養(yǎng)老保障風險分析

薛慶天

（東北財經(jīng)大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025）

1引 言

由于我國農(nóng)村老年人口基數(shù)大和農(nóng)村生育率低，農(nóng)村人口的老齡化日趨加重。據(jù)中央農(nóng)村工作辦公室在2009年的調(diào)查數(shù)據(jù)披露，農(nóng)村在老年人口總數(shù)、老齡化水平和老年撫養(yǎng)比等3個重要指標上都明顯高于城市。其中，農(nóng)村老年人口總數(shù)為1.05億，是城市的1.69倍；老齡化水平18.3%，是城市的2.3倍；農(nóng)村老年撫養(yǎng)比高達34%，是城市的2.8倍。同時據(jù)全國老齡委的預測，到2020年農(nóng)村人口老齡化水平將達到20%以上，2030年將達到29.14%。改革開放35年來，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推動了大量農(nóng)村青壯年勞動力流入城市，這在降低城市老年人口比重的同時卻提高了農(nóng)村實際老齡化程度。低齡人口由農(nóng)村向城市的單向流動，使城市年齡結(jié)構(gòu)年輕化，這不僅加大了農(nóng)村“高齡老人”和“空巢老人”的比重，同時加速了農(nóng)村的老齡化程度。由以上數(shù)據(jù)看出，農(nóng)村是我國經(jīng)受人口老齡化大潮沖擊最嚴重的地區(qū)，嚴重的農(nóng)村人口老齡化對我國農(nóng)民養(yǎng)老保障產(chǎn)生了巨大的風險。

一直以來，“三農(nóng)問題”就是我國民生問題的核心，而“三農(nóng)問題”的根本是農(nóng)民無法實現(xiàn)自我保障。當前我國農(nóng)村居民面臨諸如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入水平不高，我國制度保障體系對農(nóng)民的保障水平低，家庭保障功能弱化，土地保障機能失調(diào)等問題。這些問題的存在極大降低了其防范養(yǎng)老保障風險的能力。一般而言，農(nóng)民防范其養(yǎng)老風險的選擇有3種，即家庭保障、土地保障和國家制度保障。但是隨著孝道觀念的變化、我國計劃生育政策的實行和老齡化的到來，小核心家庭和“銀發(fā)家庭”的出現(xiàn)，使家庭供養(yǎng)不足以保障農(nóng)民的老后生活。同時由于土地增值能力有限，及城鎮(zhèn)化帶來的失地農(nóng)民問題，導致土地保障的功能也在慢慢弱化，土地保障方式在當前難以維系農(nóng)民的老后生活。而在制度保障方面，我國農(nóng)村社會保障體系雖然基本健全，但制度保障水平很低，只能滿足其基本生存保障需求，難以起到防范養(yǎng)老風險的作用。

農(nóng)民養(yǎng)老保障風險是當前經(jīng)濟社會發(fā)展不得不面臨的現(xiàn)實問題，不僅影響我國城鎮(zhèn)化的推進進程，也關(guān)系整個經(jīng)濟社會體系發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性。基于此，本文從農(nóng)民養(yǎng)老保障風險視角出發(fā)，就當前我國農(nóng)村居民所面臨的養(yǎng)老風險進行分析，同時提出相應防范老后風險的建議。

2 農(nóng)民養(yǎng)老保障風險

就我國農(nóng)村居民的現(xiàn)狀而言，其抵御老后風險的能力較弱，面臨自我保障能力不足、家庭保障功能弱化、制度保障水平低和土地保障機能失調(diào)等風險，下面就這些風險進行深入分析。

2.1 自我保障風險

在社會保障理念中，積極的社會保障理念是通過實施各項社會保障政策最終達到個人能夠?qū)崿F(xiàn)自我保障的目的。在我國農(nóng)村社會保障制度不健全的情況下，農(nóng)民能否實現(xiàn)自我保障建立在一定收入水平基礎(chǔ)之上。就農(nóng)村現(xiàn)狀而言，農(nóng)村老年人收入來源少，收入結(jié)構(gòu)單一，收入水平低，且年齡越大所獲得的收入越少，其自我保障能力不足。通過下表1可看出，農(nóng)村老年人收入大部分來源于經(jīng)營性收入，而通過養(yǎng)老金和救助補貼等國家制度保障所得到的收入很少，以2005年60～69歲人口的收入結(jié)構(gòu)來看，經(jīng)營性收入占總收入的44.5%，而養(yǎng)老金的比重才占總收入的13.1%，救助補貼占總收入的9.7%。收入決定保障水平，如此低的收入水平，如此單一的收入結(jié)構(gòu)，一旦老人喪失勞作能力，發(fā)生農(nóng)業(yè)風險或大病風險，其老后保障便面臨極大危機。

表1 2005年我國農(nóng)村老年人的收入水平 單位：元

農(nóng)民收入水平低，隨著年齡的增大，勞動能力逐漸喪失，農(nóng)村老年人從事土地作物獲得收入也不斷減少，再加上農(nóng)村商品經(jīng)濟發(fā)展落后，農(nóng)產(chǎn)品的滯銷和農(nóng)村就業(yè)環(huán)境較差，農(nóng)村老年人口從其他渠道獲得收入的機會不多。在農(nóng)村普惠制養(yǎng)老金水平低，贍養(yǎng)環(huán)境發(fā)生改變后子女對老年人的經(jīng)濟供養(yǎng)能力下降，最終導致農(nóng)民老后風險增加。

2.2 家庭保障風險

傳統(tǒng)社會中，基于血緣關(guān)系紐帶的家庭供養(yǎng)模式是我國農(nóng)村居民應對養(yǎng)老風險的選擇。但是隨著孝道觀念的變化、我國計劃生育政策的實行和老齡化的到來，小核心家庭和“銀發(fā)家庭”的出現(xiàn)，使這種家庭供養(yǎng)模式不足以保障農(nóng)民的老后生活。

當前農(nóng)村出生率下降，養(yǎng)兒防老養(yǎng)模式應對養(yǎng)老風險的功能減弱，同時居住方式的代際分離也導致家庭戶的平均規(guī)模正在縮小，小核心家庭不斷增多，家庭規(guī)模趨向小型化。20世紀80年代以來，計劃生育國策的實施不斷簡化我國農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)。據(jù)國家統(tǒng)計局的抽樣調(diào)查統(tǒng)計，1980年我國農(nóng)村戶均人口為5.54人，1990年為4.84人；到2000年第五次全國人口普查平均家庭為3.44人/戶；2005年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村平均家庭變?yōu)?.27人/戶，而到2012年這一數(shù)據(jù)降到3.02人/戶。可以看到，越來越多的三口之家、二老之家以及獨身老人、高齡老人之家將削弱家庭養(yǎng)老的功能。家庭保障功能隨著家庭規(guī)模的縮小而弱化，無論是老年人生活必需品（包括衛(wèi)生保健支出）的供給、老年生活照料所需勞務的供給、老年人所需精神慰藉的提供，還是疾病風險在家庭內(nèi)部的分散，小規(guī)模家庭都遠遜于傳統(tǒng)的大家庭。因而，當前家庭保障降低農(nóng)民養(yǎng)老風險的作用在不斷降低。

2.3 制度保障風險

制度保障體現(xiàn)了政府的社會保障義務，作為民眾生存發(fā)展的“最后一張網(wǎng)”，制度保障是民眾享受社會保障權(quán)力的依托。一直以來，我國農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建落后于城市，農(nóng)民的制度保障一直處于真空狀態(tài)，農(nóng)民面臨較大的養(yǎng)老制度保障風險。改革開放以后，國家二元經(jīng)濟體制的存在使城鄉(xiāng)差距越拉越大，絕大部分公共財政預算投向了城市，農(nóng)產(chǎn)品以剪刀差形式不平等地供給城市，產(chǎn)生了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展極大落后于城市，這種兩極分化的狀況在社會保障制度方面的體現(xiàn)是不公平的城鄉(xiāng)二元社會保障體系，以戶籍為確認標準，以城市社會保障為核心，將大量的農(nóng)民置于整體社會保障體系中極為次要的地位，同時在不同社會保障體系中享受差別待遇。

目前，我國城市已經(jīng)建立起社會救助、社會保險、社會福利以及對特殊人群的優(yōu)待制度等構(gòu)成的全面社會保障體系。而農(nóng)村則只有部分包括社會救助，低保，新農(nóng)保，新農(nóng)合等覆蓋面小和待遇水平低的不健全的社保制度，不論制度的覆蓋面，還是制度內(nèi)居民的待遇水平，農(nóng)村都落后于城市。制度保障功能不足導致農(nóng)村老年人的老后保障嚴重不足，農(nóng)民養(yǎng)老面臨較大的風險。當前國家尚未建立起全面的農(nóng)村社會保障體系，依靠國家實現(xiàn)全面保障的條件還沒達到，農(nóng)民度老，大部分只能依靠自身力量。

2.4 土地保障風險

農(nóng)民把土地當作其“生命最后保障”，對于傳統(tǒng)農(nóng)民而言，除了耕種土地獲取收入外，其年老后基本沒有其他收入來源。勞動生產(chǎn)率低下，土地收益降低，終日耕作的老年農(nóng)民維持溫飽都已經(jīng)十分困難，一旦患病，陷入極度貧困或病亡幾乎就是必然。在農(nóng)民的生命波折期，農(nóng)民沒有了土地保障或土地保障功能弱化，就失去了最基本生活來源。然而，土地流轉(zhuǎn)受限制、小規(guī)模經(jīng)營導致生產(chǎn)低效、頻發(fā)的自然災害、波動的農(nóng)產(chǎn)品市場行情等問題存在，使農(nóng)民老后依賴土地保障的生活將會變得很困難。

另外，城鎮(zhèn)化過程中的失地農(nóng)民問題也值得注意，農(nóng)民失地帶來的風險需要正視。在我國工業(yè)化和城市化過程中，隨著工商業(yè)和交通占地、城市擴張用地和開發(fā)區(qū)圈地等的加劇，越來越多的農(nóng)民逐步失去了賴以生存的土地，變?yōu)椤笆У剞r(nóng)民”。關(guān)于失地農(nóng)民的數(shù)量，并沒有準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，大都屬于推算性質(zhì)。據(jù)民進中央所提議案預測，到2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)將達到1億人。農(nóng)民失去土地不僅意味其失去土地的生產(chǎn)價值，同時也失去了附著于土地的一系列權(quán)益。我國目前還沒有專門解決失地農(nóng)民的社會保障政策，失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等一系列問題亟須解決。之所以說失地農(nóng)民的風險更嚴峻是因為農(nóng)民由于知識結(jié)構(gòu)受限，融入城市生活的機能不足，一次性補償后產(chǎn)生的社會問題十分突出，如何促使失地農(nóng)民再就業(yè)，如何使其實現(xiàn)自我保障成為一個重要的問題。當前，因失地致貧的社會問題很突出。總之，土地已經(jīng)不足以成為農(nóng)民防范其老后風險的屏障，土地保障功能失調(diào)實際上加大了農(nóng)民的老后風險。

3 應對農(nóng)民養(yǎng)老保障風險的對策

如上所述，當前我國農(nóng)村居民面臨嚴重的養(yǎng)老風險，農(nóng)民作為我國制度保障的最大弱勢群體，政府和社會應該多渠道解決其養(yǎng)老風險問題，特別是隨著農(nóng)村老齡化速度加快、老年人口撫養(yǎng)比增加成為當前及今后農(nóng)村養(yǎng)老問題的關(guān)鍵，為了實現(xiàn)農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的老齡目標，有效應對農(nóng)民的養(yǎng)老保障風險，本文提出以下對策。

3.1 提高農(nóng)民自我保障能力

應對農(nóng)民養(yǎng)老風險的根本途徑在于要讓農(nóng)村居民實現(xiàn)自我養(yǎng)老，而提高農(nóng)民的收入水平是最有力的措施。政府要加大對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村的就業(yè)環(huán)境、提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出價格、加大對農(nóng)業(yè)的補貼力度等等，總之，從各個渠道提高農(nóng)民的收入，以實現(xiàn)自我保障的功能。

3.2 建立健全農(nóng)村社會保障體系

在當前我國國民經(jīng)濟發(fā)展到有能力為農(nóng)民建立全面的社會保障體系背景下，國家應該承擔相應責任，堅持多層次、分階段、與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、與城市社會保障體系有機結(jié)合的原則，建立健全農(nóng)村社會保障體系。嚴格執(zhí)行農(nóng)村社會保險、被征地農(nóng)民社會保險、農(nóng)民最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度、簽訂農(nóng)村家庭贍養(yǎng)協(xié)議書等一系列政策文件，著力構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系。

具體為：第一，要提高現(xiàn)有農(nóng)村普惠制養(yǎng)老金水平，計發(fā)基本養(yǎng)老金應堅持滿足農(nóng)民基本生活開支的原則，通過普惠制養(yǎng)老金制度構(gòu)建一道農(nóng)民老后生活的安全網(wǎng)，規(guī)避產(chǎn)生生存因難的風險。第二，完善農(nóng)村最低生活保障制度，農(nóng)低保應與農(nóng)村社會救助、“五保”供養(yǎng)和撫恤補助等制度相協(xié)調(diào)，在擴大低保覆蓋面的同時，也要建立待遇隨物價水平上漲而上調(diào)的調(diào)整機制。第三，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，降低老人看病的門檻費標準，政府提高對老人新農(nóng)合繳費的補助，同時提高老人大病報銷的比例。

總之，在現(xiàn)有農(nóng)村社會保障制度框架內(nèi)，要通過完善制度覆蓋面，提高社會保險待遇保障水平，改革現(xiàn)有制度的不足，落實政府責任，在制度保障層面降低農(nóng)民養(yǎng)老風險。

3.3 提高社會參與為老服務的供給能力

在政府引導建立農(nóng)村老后保障體系后，應該積極發(fā)揮社會化養(yǎng)老和志愿者服務等功能，整合社會資源，開展多樣性活動，倡導全社會關(guān)愛農(nóng)村老年人的養(yǎng)老事業(yè)，提高社會參與為老服務的供給能力。

具體措施：第一，倡行多元化的養(yǎng)老模式，比如每村建立養(yǎng)老敬老福利院，發(fā)揮機構(gòu)養(yǎng)老功能；建立村居家養(yǎng)老服務中心，為農(nóng)村老人提供日托、居家養(yǎng)老服務；提倡鄉(xiāng)村互助養(yǎng)老模式，空巢老人相互照顧關(guān)懷。第二，建立社區(qū)醫(yī)療應急救援服務網(wǎng)絡。依托“120”、紅十字會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村或社區(qū)衛(wèi)生服務中心等基層醫(yī)療機構(gòu)，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或社區(qū)兩級救援服務網(wǎng)絡。第三，建立基層護理服務網(wǎng)絡。建立“農(nóng)村老年人養(yǎng)老健康檔案”，通過信息連動，充分整合社會的養(yǎng)老服務資源，為農(nóng)村老人及時提供護理服務。第四，鑒于當下空巢老人多的現(xiàn)狀，利用居委會、愛心平臺、義工組織、慈善協(xié)會等建立社會為老聯(lián)動服務網(wǎng)絡，從公益角度為農(nóng)村老人提供相應服務，降低養(yǎng)老風險。

3.4 倡導尊老愛老的社會風范觀念

我國有淵源流長的尊老敬老愛老的傳統(tǒng)文化，贍養(yǎng)老人一直受到社會的提倡，“老吾老以及人之老”“父母在，不遠游”等孝文化是整個中華文明的根基，“尊老敬老”更成為中華民族傳統(tǒng)美德的精髓。應對農(nóng)村老齡化危機，降低農(nóng)民老后風險，也要在全社會大力提倡尊老敬老愛老的觀念，讓關(guān)愛老人、幫助老人成為社會風范。

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