美國國家游艇航行安全項目及對我國的啟示

余飛

【摘 要】 介紹美國國家游艇航行安全項目及其戰略規劃運作，分析我國娛樂性船舶活動安全管理的現狀及美國國家游艇航行安全項目對我國的啟示。在此基礎上，對我國娛樂性船舶活動安全管理提出建議：建立多主體參與的安全治理體系；通過多種渠道營造良好的安全文化環境；建立完善的船舶及事故報告制度等。

【關鍵詞】 娛樂性船舶；航行安全；美國國家游艇航行安全項目

隨著我國人民生活水平的提高，娛樂性船舶活動逐漸增多。但是，由此類活動引發的各類安全事故也呈現高發趨勢，給人們的生命和財產安全帶來嚴重威脅。為規范娛樂性船舶活動，構建安全可靠的休閑娛樂環境，我國有必要借鑒發達國家的相關經驗。美國和澳大利亞等娛樂性船舶活動較為發達的國家制定了專門的法律法規或項目計劃。美國在1971年確立的國家游艇航行安全項目（National Recreational Boating Safety Program）為聯邦和各州進行娛樂性船舶安全管理提供了有力保障。為落實該項目，美國海岸警衛隊（USCG）等機構制定了更為具體的國家游艇航行安全項目戰略規劃（Strategic Plan of the National Recreational Boating Safety Program）。本文介紹美國國家游艇航行安全項目及其戰略規劃的組織運作和具體措施，并從中總結歸納出對我國有益的借鑒。

1 美國國家游艇航行安全項目簡介

美國《1971年聯邦船舶安全法案》確立了國家游艇航行安全項目。該項目的使命是“與環境保護和國家安全工作相協調，通過實施將人命損失、人身傷害和財產損失最小化的項目，確保公眾享有安全、可靠、愉悅的娛樂性船舶活動體驗”。美國聯邦政府和各州政府從法律保障、項目成員、資金運作等方面作了大量努力，以確保使命達成。

1.1 法律保障

美國聯邦法典對游艇定義為被建造或操縱并主要用于娛樂的船舶或者租賃、短租、許可他人用于娛樂的船舶。可見，美國對游艇的定義相當寬泛，等同于娛樂性船舶，既包括狹義上的游艇，也包括各類用于娛樂的劃船、帆船、獨木舟等。

娛樂性船舶活動在美國具有悠久的歷史。1971年，美國注冊船舶的數量達到550萬艘，而由娛樂性船舶活動造成的死亡事故竟高達件。為遏制事故高發勢頭，國會于1971年修正了聯邦法典第46篇，通過了同時期美國關于船舶安全最為全面的法案――《聯邦船舶安全法案》。該法案旨在“通過鼓勵和協助各州、船舶工業界及公眾參與更為綜合的船舶安全項目，從而提升船舶安全，促進美國所有水域的開發、利用和娛樂”。

該法案使國家游艇航行安全項目得以確立，并保障其在聯邦和各州內得到統一實施。1983年，國會重新修訂、組織和編纂了聯邦法典第46篇，同時1971年的《聯邦船舶安全法案》被廢止。但是，國家游艇航行安全項目仍舊得到了聯邦法典①的支持，游艇安全航行在國家立法層面得到高度重視。

1.2 項目成員

美國聯邦法典明確規定，國家游艇航行安全項目的主要運作主體為USCG，其中，輔助海岸警衛隊（USCG Auxiliary）具體負責娛樂性船舶的航行安全，包括船舶安全檢查、為船主免費提供聯邦及各州的合規檢查、為所有年齡段的船主提供安全方面的課程。USCG與許多專業組織保持密切關系，包括美國各州船艇法律部門全國聯合會（NASBLA）、全國水上安全大會（NWSC）、美國力量編隊（USPS）、美國陸軍工程兵團（USACE）、美國船東協會基金會（Boat U.S. Foundation）、美國獨木舟協會（ACA）等。這些專業組織為項目實施提供人員、組織、技術、資金等方面的支持。

《1971年聯邦船舶安全法案》專門組建了國家船舶安全咨詢委員會（NBSAC），為USCG提供娛樂性船舶的航行安全知識。在人員組成上，該委員會中的7個席位為各州所有，7個席位為產業界所有，其他席位由全國范圍內的相關組織和社會公眾所有。委員會以其廣泛的代表性為公眾提供了討論娛樂性船舶安全航行規則的平臺。

1.3 資金運作

國家游艇航行安全項目的運作資金來自政府預算撥款。每年，釣魚資源恢復與劃船信托基金（Sport Fish Restoration and Boating Trust Fund）中的部分資金會被劃撥給該項目，用于支持娛樂性船舶航行安全項目。分配給各州的資金是非競爭性的，只針對有資格的州、地區和哥倫比亞特區。要想得到這筆聯邦撥款，各地的項目必須具備以下要件：（1）船舶統計系統；（2）有同USCG一起合作的船舶安全協作項目；（3）有足以確保本州船舶航行安全法律規章得以充分落實的巡邏及相關活動；（4）有充分的州船舶安全教育項目，如宣傳在酒精或藥物作用下駕船的危險性等；（5）有海事事故報告系統。

在劃撥給各州的項目資金中，USCG被授權可以保留不超過2%的部分用于承擔管理各州資金項目的成本；還可以保留5%的資金用于非營利公共組織實施的國家船舶安全活動。對于剩下的資金可按照以下辦法劃分并分配給各州：1/3平均分配給參與的各州；1/3按照各州船艇占所有參與州船艇總數的比例來分配；1/3按照各州上一年在娛樂性船舶航行安全上的開支占所有參與州的總開支的比重分配。各州接受的聯邦撥款不能超出自己項目總成本的一半，而且必須從總的財政收入、無證船舶編號和證件費或國家海洋燃油稅中拿出配套資金。

國家游艇航行安全項目的資金須用于特定目標的達成，如為安全教育和法律制定提供相應的設備、設施和物資，培養熟悉船舶航行安全和相應法律執行的人員，為公眾提供安全教育，購買、建造或者維護主要由船主訪問的公共網站，指導航行安全檢查和海事事故調查，建立或維修緊急搜救設施，提供緊急搜救服務，建造和維修航標或其他合適的助航設施，提供州一級的娛樂性船舶統計和標注項目等。

2 美國國家游艇航行安全項目戰略 規劃及各州實施情況

為實施國家游艇航行安全項目，NBSAC，USCG Auxiliary和船舶安全辦公室的成員及其他專家組成的團隊制定了國家娛樂性船舶航行安全項目戰略規劃。目前正在實施的戰略規劃有效期為2012年到2016年，共5年。該戰略規劃與USCG海上安全績效計劃（Coast Guards Marine Safety Performance Plan）相對接，展示了項目的關鍵績效目標，即通過11個分目標和相應的戰略計劃來減少死亡和受傷人數。

2.1 美國國家游艇航行安全項目戰略規劃簡介

國家游艇航行安全項目戰略規劃的11個分目標主要涉及安全教育課程實施、多渠道的媒介宣傳、公眾參與度追蹤、救生設備穿戴和配備、船舶操作和航行合規、醉酒駕駛、制造商規范、船舶安全設備和操作規范、船舶事故報告、事故數據統計和分析、非營利組織資金支持等方面。每個分目標都有相應的戰略計劃和實施周期安排，從而保證目標的有效落實。需要注意的是，此戰略規劃中雖然采取了某些必要的規制措施，但是整個規劃的意圖依舊是通過宣傳教育等柔性措施來達到提升娛樂性船舶活動安全系數的目的。

國家游艇航行安全項目戰略規劃一直在更新和完善，而非只是一次性的革命性變化。總的來說，該規劃的最終目標是通過教育宣傳、規制措施和某些恰當的強制措施在參與娛樂性船舶活動的公眾中發展有力的“安全文化”氛圍。這種安全文化應當包括有效的報告和學習組件，應提高事故報告的覆蓋面、準確性和適時性，同時能夠運用更加精巧的數據分析工具。

2.2 各州實施狀況

國家游艇航行安全項目需要聯邦政府協調各個州來共同實施。馬里蘭州、路易斯安那州等根據該項目及其戰略規劃要求，制定了本州娛樂性船舶活動安全管理的具體實施方案。馬里蘭州自然資源部為本州的船主們免費提供Boat Foundation的在線船舶航行安全課程。該課程得到NASBLA的批準，并被USCG認可為超過了國家游艇航行安全項目的最低要求。

作為路易斯安那州的代表，該州的野生動物和漁業部執法部門（LDWF/LED）制定并開始實施船舶安全和航道執法5年戰略規劃。該規劃源于2007年國家游艇航行安全項目戰略規劃，并對其進行補充。規劃描述了2010到2016年間路易斯安那州減少娛樂性船舶碰撞事故和死亡人數的目標和戰略。同時，該規劃提供了項目決策、資金預算和項目評估的主要框架，確認了對戰略規劃的需要，描繪了路易斯安那州的航道規劃，并指出了達成目標所需要的過程。路易斯安那州希望通過參加國家游艇航行安全項目，不僅使本州，也讓整個國家的水域更加清潔。

USCG發布的《2012年娛樂性船舶活動統計報告》顯示，從1997年到2012年，美國由娛樂性船舶活動導致的死亡、受傷人數和事故數量已經呈現明顯的下降趨勢。美國國家游艇航行安全項目及其戰略規劃在其中發揮的作用毋庸置疑。

3 美國國家游艇航行安全項目對我國的啟示

近年來，國內民眾對游艇等娛樂性船舶活動的參與度日益提高。各地政府對游艇、郵輪等旅游產業的支持將進一步加快娛樂性船舶活動繁榮期的到來。但是，由于參與者的安全意識淡薄，加之國內相關安全管理體系的不健全，近年來我國娛樂性船舶活動事故頻現，其中，公園等游覽區內的船舶安全事故尤為突出。我國應當高度重視娛樂性船舶活動的安全管理工作，并積極借鑒他國的有益經驗。

3.1 科學界定“娛樂性船舶”的定義內涵

相對于美國聯邦法典中較為寬泛的游艇概念，我國有關法律規章關注的重點為狹義的“游艇”。2008年7月8日交通運輸部公布的《游艇安全管理規定》將游艇定義為“僅限于游艇所有人自身用于游覽觀光、休閑娛樂等活動的具備機械推進動力裝置的船舶”，對經營性或非機械推進動力等娛樂性船舶的安全管理沒有專門規定。然而，從近年來的實際情況來看，公園等場所內的經營性娛樂船舶已經造成了許多安全事故。事故的產生既有船艇自身的原因，也有駕駛員、游客和管理方等多方面的責任。但是，由于相關法律和主管部門對“娛樂性船舶”的定義界定不清或較為狹隘，娛樂性船舶安全的監管存在遺漏之處。

為此，我國相關主管部門應當在借鑒發達國家立法和管理經驗的基礎上，主動調研我國娛樂性船舶活動發展及事故現狀，對“娛樂性船舶”的概念和定義予以科學界定。娛樂性船舶的定義須符合發展現狀，對實際工作開展具有指導意義。

3.2 建立以海事部門為主導、多主體參與的安全治理體系

娛樂性船舶活動涉及的人員和船艇數量及種類眾多，航行水域也相對復雜。美國國家游艇航行安全項目不但有USCG等政府部門參與，還囊括了眾多專業性組織，并廣泛借助船舶制造商、船主、游客、媒體等的力量。這種多主體參與的治理體系對保障娛樂性船舶安全航行可以發揮全方位的監控和教育作用。

在我國，《游艇安全管理規定》將游艇水上交通安全的責任主體確定為中華人民共和國海事局及各級海事管理機構。但是，游艇等娛樂性船舶活動涉及的主體較為復雜，而且往往牽扯到安全防護經驗不足的游客等參與者，只依靠海事等政府部門的監管顯然無法達到令人滿意的效果。因此，海事主管部門應積極聯絡行業組織、專家學者、船舶制造商、新聞媒體等主體，構建起有效的娛樂性船舶航行安全治理體系，并積極向社會公眾宣傳安全防護知識。

3.3 通過多種渠道營造良好的安全文化環境

美國國家游艇航行安全項目及其戰略規劃致力于在相關人群中營造有力的安全文化氛圍，針對船主、操作員和乘客等的免費安全教育課程，通過各種媒介形式開展的宣傳活動等都力圖使人們意識到在娛樂性船舶活動中做好安全防范工作的重要性。這種安全文化環境可以對全國范圍內的潛在人群起到潛移默化的作用。

我國海事管理部門可以通過現場宣傳、電視報紙和網絡媒體等方式積極營造娛樂性船舶活動安全文化氛圍，促使人們在水上休閑活動中牢記穿戴好救生衣等安全防護措施。

3.4 建立完善的船舶及事故報告制度

為保障娛樂性船舶航行安全，USCG等開發了船舶事故報告系統，通過船舶檢查和VIS（Vessel Identification System）等獲取詳細的船舶及事故數據，并鼓勵船主和船舶制造商提供數據。利用這些數據，管理者可以及時掌握全國范圍內的娛樂性船舶航行事故態勢，分析后續階段的事故走向和可能有效的預防措施。我國海事管理機構應當及時建立娛樂性船舶活動數據中心，對船舶制造商、船舶、船主及操作員和船舶事故等數據予以整合，向管理機構、行業組織、企業和公眾提供相應的數據報告和事故預防措施。