高校績效撥款中的政府控制與結果導向——大學自治會被削弱嗎？

張和平，沈 紅

一、引 言

“自治是大學從事高深學問必要的保障。 ”[1]（P1）因為真理的標準是它的客觀性，學者們依據客觀性原則，盡力做到不受任何外界（譬如教會、國家或經濟利益等）的壓力和影響，排除所有的偶然性因素和感情色彩，力求得出“不受價值影響”的研究結論。 此外，“高深學問的復雜性只有那些真正內行的學者才能深刻理解，因而知識與學術問題應該交由教師去解決和管理，教師應該是一 個自治團體并廣泛控制學術活動”[2]（P148）（Walter Moberly，1949）。 “自治是高深學問最悠久的傳統之一，失去了自治，高等教育就失去了精華。 ”[3]（P13-15）

羅伯特·伯達爾（Robert M. Berdahl，1990）將大學自治分為實質性自治與程序性自治。 實質性自治是大學可以決定發展目標及其實施計劃；程序性自治是大學只能決定實施計劃，不能決定發展目標。 艾瑞克·阿什比（Eric Ashby,1966）認為大學自治主要應包括：管理上免于非學術干預；自由分配資金；自由聘用教師和選拔學生；自由決定專業及課程開設；自主評價教育結果。 可見，完整意義上的大學自治的核心是“自我決定和自主管理”。

政府和市場對大學的影響乃至干預（通常采用經費控制）一直被視為威脅大學自治的主要根源。 赫欽斯（Robert Maynard Hutchins,1967）把大學為了金錢去完成外部社會的任何任務都看作是學術界弊端之源[4]（P25）。為謀求自身的獨立性和價值中立性，大學有時候要勇于拒絕外部資金[5]（P178）。盡管“大學自治不是絕對的”[6]（P71-90），特別是在經費無法完全獨立的情況下更加只能是相對的， 但大學自治的重要性一再被強調， 甚至連作為大學自治對立面的政府也認識到“為了社會的利益，政治力量必須盡可能避免介入此類自由活動”[7]（P41）。 不難發現，傳統高等教育集權型國家也在積極提倡并行動，給予大學更多的自治權。 例如，中國政府提出的“政校分開、管辦分離”與“擴大辦學自主權”政策[1]（P5-7）。

另一方面，為強化高等教育質量與責任，激勵大學提高公共財政經費的使用效益，很多國家在高等教育財政經費分配中采用績效撥款機制?？冃芸顚Υ髮W進行績效測量，將政府公共教育經費按績效測量結果來分配。 有學者認為這可能會導致政府對大學的“精細化”管控與更多間接干預，從而削弱大學自治。 此外，績效指標選擇與測量的爭議、 績效主義與大學理想主義的沖突都在一定程度上強化了這一擔憂。 本文試圖以經費與大學自治的歷史脈絡為基礎，從經費控制與撥款導向兩個角度來審視績效撥款是否會削弱大學自治。

二、經費來源與大學自治

學費一直是大學最重要的經費來源。 早期學校，無論是中國先秦的私學還是古希臘羅馬的學園，還是作為現代大學直接源頭的歐洲中世紀 原型大學，都以收取學費維持生存[8]（P1）。 中世紀的巴黎大學和波倫亞（Bologna）大學一開始是由教師和學生組成的自律性行會組織，巴黎大學從事與教會職業相關的教學，波倫亞大學則滿足上流階層對羅馬法知識的需要。 它們通過向學生和社會提供知識服務收取費用[9]（P154）。 皇室和教會對大學偶有捐贈，但普遍采取一種“無支持、無控制（No Support，No Control）”[10]（P67）的態度。從整個大學發展史來看，學費對大學自治是最不具有控制性的經費來源。

政府作為大學的重要經費來源經歷了一個較長的發展進程。 國家設立大學始于13 世紀意大利那波利大學及德國領邦國家大學的建立。 但那時國家對大學的財政支持很有限，大學內部依舊保留著濃厚的行會色彩。 繼承巴黎大學傳統的牛津和劍橋大學從國王及富人那里獲得捐贈并持續積累，形成了不受政府干涉的獨立生存條件。 整體而言，歐洲早期的大學不像現代大學卷入國家與社會那么深，不必承擔太多外部責任，較少依賴外部資源，強調組織內部自律，因此享有充分的自治與自由。 18 世紀末到19 世紀，國家開始接管大學，大學傳統的組織屬性發生改變與分化。 例如，受國家和教會干涉較多的法國大學完全被政府收編成“國家設施”；英國大學則極力反抗作為“國家機構”接受政府指導，因而變化緩慢并趨向保守；德國大學在黑格爾歷史哲學與文化國家觀、 洪堡理念的影響下，使大學對國家的影響空前，并確立了大學自治與學術自由的理念； 美國通過達特茅斯學院訴訟案結束了政府試圖控制私立大學的嘗試，從此劃清了公、私立大學的界限，私立大學比公立大學擁有了更多的自治和自由。19 世紀后期，資本主義發展和國際競爭加劇， 促使政府日益重視“大學的功用”，在資金與政策上給予大學更多支持。 英國實現了對大學的直接財政援助，德國開始對大學的人事和組織行使職權，法國開始討論德國型大學的復興，美國也大幅擴充對州立大學的財政支援。 這意味著大學的自律性和社會性的固有矛盾更加突出[9]（P1-8）。 進入20 世紀后，福利國家化賦予大學“人才培養”和“機會平等化”兩大主要社會目標，高等教育社會需求、大學數量與規模空前擴大，由此產生的財政壓力很大程度上急需政府援助。 各國政府通過對大學的財政撥款獲取對大學的規劃、管理和指導權，大學的自治也受到不同程度的影響。 在德國、意大利、瑞典和法國等國家，大學一直都是致力于國家福利事業的機構，經費幾乎全部來自政府撥款，中央政府的規劃和指導是絕對的，大學只擁有“程序性的自治”。 其他國家如美國、英國和日本也由政府出資，但除日本的國立大學外，這些國家的大學都擁有法定的獨立自治地位，在經費和人事方面，都享有充分的自主權，并能從多方面得到資金，因此擁有更多的自治。

經營性收入、社會捐贈、科研與社會服務方面的競爭性經費是近一兩百年來不斷凸顯出其重要性的大學經費來源。 經營收入與非指定用途的捐贈對大學自治的影響是中性的， 指定用途的捐贈和競爭性經費因為要與資金提供方的目標匹配，大學可能會作出一些有悖于大學精神的選擇。 大學經費來源的多元化通過給大學更多選擇使其擺脫對單一經費主體的依賴，是大學自治的基礎。 但就比例而言，政府撥款仍舊是所有經費來源中最重要的一部分。

總的來講，在具有不同歷史傳統和管理體制的國家，政府財政撥款對大學自治的影響是不同的，但有一點是共同的：“無論是在全國還是地區范圍內，政府對高等教育發展作出規劃都限制了院校的自治權。”[11]（P164）政府可以通過提供（或終止）經費支持、對經費總量進行控制等手段來“迫使”大學放棄自己的想法服從整體的規劃，這被視為政府對院校事務影響力的增強[11]（P131）。

三、績效撥款與大學自治

第一，高等教育績效撥款的源起?？冃ьA算和績效撥款是從“結果”評價的角度，把績效信息融入預算決策、執行、監督過程中，強調資源投入產生的最終結果，而不是傳統的資源投入，借以提高政府財政預算與分配的效率和效益[12]。 績效包含了對撥款對象正在做什么、應該做什么的期望。

績效預算最早可以追溯至18 世紀末美國紐約市政研究局對績效的測量及19 世紀30 年代績效原型（Proto-performance）預算。 20 世紀70 年代末開始的新公共管理運動，將企業管理中以結果為導向的績效理念引入公共財政，建立以政府公共支出績效評價為基礎的績效預算制度。 績效預算用使命陳述、 目標與對象來解釋為什么要花錢，根據目標及測量結果分配資源，關注“花錢的結果”而不是“錢本身”，即“用錢買什么”而不是“要用多少錢”。 20 世紀90 年代，全面質量管理（TQM）和持續質量改進（CQI）運動在美國工商業界盛行，直接影響到各州紛紛尋找一種簡單的方式給學院和大學撥款，使之符合州發展目標。田納西州率先采用了高等教育績效預算與撥款機制， 至1999 年已有23 個州的高等教育采用了績效撥款機制[13]。在預算與撥款中使用績效信息則更為普遍，根據楊瑞奇（Young R D，2003）的統計，美國所有50 個州在它們的預算過程中都使用了績效測量和績效監控[14]。

對大多數國家的高等教育來說，財政經費的充足性和使用效率是最受關注的兩大問題。 傳統高等教育撥款方式主要基于投入因素 （如學生規模和教育成本），采用績效撥款模式至少存在三方面的理由：一是高等教育系統缺乏競爭機制，政府希望通過戰略性管理和績效激勵，強化院校間的競爭[15]；二是高等教育規模與成本增長、公共財政經費緊縮，政府和公眾都希望通過績效預算與撥款政策促使大學負起更多的公共責任，提高教育質量與經費使用效率，提高政府教育投資效益；三是績效預算與撥款有一個基本假設，即認為高等教育機構為獲得更多的預算與撥款，會積極努力改善績效表現[13]。

第二，撥款方式與大學自治。 政府通常采用兩種方式給高校劃撥經費：一是直接撥款。 政府直接將經費（或通過一個緩沖機構）撥給高校。 二是間接撥款。 政府將經費以學生資助的形式支付給學生，學生再付學費給學校[16]。 直接撥款可以采用哪些撥款方式？ 國內外高等教育財政撥款實踐中的撥款方式包括增量、績效、公式、項目、零基、明細支出或項目列舉（Line-item）、激勵（Incentive）、責任或成本中心（Responsibility Center）等[13]。 這些撥款方式都可以歸為“投入成本”和“產出結果” 兩種導向，各具特點也各有優劣。 例如，增量撥款方式是在基本預算基礎上進行增減，以自由競爭、有限沖突和長期效益為價值導向，對結果的預測能力強，但是缺乏競爭性。 公式撥款方式是基于歷史數據和協商參數提供期望的撥款，追求統一與簡單，經費分配公平，但是對成本變化和差異化分配考慮不足，不利于發揮有效激勵?？冃芸罘绞綄⒛繕伺c結果聯系起來， 使用績效測量信息進行撥款， 以產出結果為導向，機會均等，有利于成本控制和對實際需求的關注，但是不利于組織的創新性行動和長期戰略規劃。

撥款方式作為撥款的工具，對大學的影響也是工具性的， 這意味著撥款方式本身固有的缺陷會給大學帶來負面影響。 例如，以投入成本（如學生規模、教職員工數量與結構）為導向的撥款方式會誘使大學擴大規模、 不顧成本； 以產出結果（畢業率、就業率）為導向的方式可能誘使大學不注重教育的過程及其內在價值。

當政府通過單獨運用一種或組合運用多種撥款方式來完成撥款并實現政策目標時，大學就必須按照撥款方式來調整自己，采取適應性行動。大學的目標與行動一旦不能自主決定，其實質性自治與程序性自治都受到了影響。

第三，績效撥款指標體系與大學自治。 績效撥款的核心是它的績效指標體系。 表1 是美國南卡羅來納州及中國浙江省的績效撥款指標體系。 南卡羅來納州是美國實行高等教育績效撥款歷史較早也比較成功的州，浙江省是中國開展高等教育績效撥款試點的主要省份之一。

表1 美國南卡羅來納州與浙江省高等教育績效撥款的指標體系

（續表）

兩個指標體系的相同點是都涵蓋了教育的投入、過程和產出三個階段，并對一些具體、可測的資源與活動進行量化測量；不同點是一、二級指標選擇及其權重差別較大[18]。指標方面的這種差異在撥款實踐中比較普遍，整個歐美高等教育使用的績效指標多達數百個。 單就美國而言，各州采用的績效指標就很不一樣： 佛羅里達州有40 個，南卡州有37 個，科羅拉多州有28 個，堪薩斯州有14個，肯塔基州有13 個，明尼蘇達州和密蘇里州有9個，加州有5 個[19]（P9）。 不同績效撥款指標體系使得校際間績效比較變得非常困難； 而使用相同的指標體系又會使各院?！耙宦善降取钡貓绦薪y一標準，相互模仿而逐漸趨同，不斷削弱院校間的差異、競爭與特色[11]（P50）。

績效撥款最大的挑戰是“績效指標的選擇、賦權和測量”。 教育中的很多成果難以量化測量，一旦試圖量化測量，就會陷入片面與爭議。 例如，學生是否成才往往要從全生命周期才能觀測到，簡單地從初次就業質量和畢業成績來衡量大學教育質量及其對學生的影響，顯然是片面的。 許多國家都采用獲得學位的學生數 （或畢業生數） 這個指標，但這個指標“無法顯示出獲得好結果的原因，高畢業率可能說明其資源得到有效利用，也可能說明教學效果好，課程方面的因素也可能產生影響。 要準確評價畢業生是否擁有自身和社會所期望的知識和能力也很困難”[20]。 政府在撥款指標中強調政策目標和優先考慮事項也會帶來負面影響。 例如，在研發費用分配中強調那些可能產生商業價值的應用性研究，可能會使基礎研究每況愈下[11]（P10）；強調與職業相關的教學內容擠壓了通識教育和自由教育[11]（P41）。

不難理解，大學為了獲得撥款經費，在即使是片面的績效指標面前也不得不放棄自己“不切實際的”理想而表現出更多的短期性和功利性的行為。 可以認為，正是績效撥款指標及其權重在約束著大學的自主決定權和行動，使得績效撥款對大學自治造成了負面影響。

四、結 語

績效撥款在提升高校責任意識方面的積極意義已獲得普遍認同，但“政府更多的間接干預和對大學自治的隱形削弱”[21]是績效撥款面臨的一個問題。 加強對大學內部事務的管控也許不是政府的初衷， 政府有時甚至希望給予大學更多的自治，但旨在加強院校自治的政策往往伴隨對院校責任的要求，日益增多的“對院校目標規劃的評鑒，對質量的控制，對績效的要求”[11]（P11），這個趨勢被看作政府集權的新表現和對大學自治的隱性侵害。

完全自治的大學必須由經費的完全獨立來保證，事實上很難實現。 一方面，大學通過資金來源多樣化、撥款中介機構和“院校法人—外行董事會”治理結構等措施來隔離和緩沖外部經費對自治的影響或干預；另一方面，大學被要求對政府和其他外部出資者表現出負責任的行為，在要求大學負起更多責任的地方常常留下較少的自治。 從全球范圍來看，私立院校與公立院校的自治程度并不一樣， 但在這兩類院校里共同盛行的財政和管理指導原則是“誰有黃金、誰統治”[10]（P50）。 從這個意義上講，績效撥款作為政府攜資金謀求對高等教育進行“監督”的一種方式，必然會削弱大學的實質性和程序性自治。

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