行政執法檢察監督熱的再思考

李曉果

檢察機關是憲法規定的法律監督機關。 因而，從理論上說， 檢察機關監督行政執法似乎并非新鮮事物。 甚至可以說，它既有歷史的發展沿革，又有現實的制度價值， 還有充實的憲法等實定法依據[1]。 但是，在沉寂多年之后，行政執法檢察監督何以近年來突然為實務界與理論界所廣泛關注？ 這必然有其深層的社會背景和現實需求。 筆者認為，挖掘制度興起背后的原因，結合當前行政執法檢察監督理論研究和實踐探索的現狀，冷靜思考其中所存在的問題，遠比人云亦云地探討該制度的構建及其完善更有價值。 基于此，筆者將首先從理論與實踐兩個層面分析行政執法檢察監督制度的興起，接著討論其興起背后的深層原因，最后提出行政執法檢察監督制度需要冷靜再思考的幾個問題。

一、行政執法檢察監督的興起

（一）實踐探索

我國《憲法》第129 條所賦予“檢察機關的一般法律監督權”，為行政執法檢察監督提供了憲法性依據， 也為下位法關于行政執法檢察監督相關規定提供了法律依據。 例如，《人民警察法》 第42條規定：“人民警察執行職務， 依法接受人民檢察院和行政監察機關的監督。 ”這些都是國家層面的法律對行政執法檢察監督的有關規定。

雖然從憲法到一般性法律， 都有關于行政執法檢察監督的相關規定，奈何這些規定過于籠統，缺乏可操作性， 從而導致了實踐中此項監督工作并未引起各級檢察機關的高度重視， 行政執法檢察監督權被嚴重擱置。 但近年來，形勢發生變化，此制度再次興起，大有成為檢察工作創新之勢，一些地方還制定了實施細則。 如山東省《關于加強檢察機關法律監督工作的決議》《寧夏回族自治區行政執法工作與檢察監督工作相銜接的若干規定》等。 當然，更為具體的嘗試來自各地的探索。 主要表現如下：

1. 制定行政執法檢察監督規范性文件。 2011年，山東省檢察院確定了全省10 個基層檢察院開展行政執法檢察監督的試點工作；廣東、浙江等地也開展了試點， 出臺了對執法檢察監督工作的相關規定。 如浙江省《永康市行政執法檢察監督暫行規定》、山東省《莒南縣人民檢察院關于行政執法檢察監督工作的意見》等。 這些規范性文件都為行政執法檢察監督規范化、 制度化運行奠定了重要基礎。

2.成立專門的行政執法檢察監督機構。河南鄧州市檢察院成立了“行政執法監督辦公室”，專門負責監督行政執法活動， 這是全國第一個由檢察部門牽頭、多部門參與的行政執法監督辦公室。 辦公室運行一年多來， 全市的行政執法違紀違規行為比前兩年下降了30%， 取得了良好的法律效果和社會效應[2]。 浙江永康市檢察院增設“行政執法檢察科”，專門負責行政執法監督工作。

3.通過與高校法學院建立密切聯系，尋求理論上的支援。 由于行政執法檢察監督是近年來才熱門的制度，理論研究尚不夠深入。 基于此，各地檢察院在探索中都充分利用高校的學術資源， 為此項工作創新的有序推進提供智力支持， 取得了較好的實際效果①2014 年7 月15、16 日，山東莒南縣檢察院與中國政法大學召開兩場《行政執法檢察監督專題理論研討會》，筆者作為調研組成員全程參與研討，這也是本文寫作的主要動因。 此外，人民大學與寧夏自治區檢察院也開展了類似的研討活動。。

（二）理論回應

在學術研究中， 行政執法檢察監督同樣是近年才興起的課題。 通過中國知網的搜索，可以清晰看到， 這一理論研究實際上是隨著檢察實務的需要而發展起來的②筆者以“行政執法檢察監督”為主題，在中國知網搜索出論文216 篇，其中2009-2014 年共149 篇，占總數的69%，其他年份年均發表論文不到4 篇。 這也充分說明該問題近年來已引起理論上的廣泛關注。。 此外，最高檢及地方各級檢察機關紛紛以“行政執法檢察監督”為主題設置相關研究課題， 則進一步激發了學界和實務界的研究熱情。 目前已有研究主要集中在以下方面：

1.研究行政執法檢察監督的正當性。即認為行政執法檢察監督既有憲法依據， 也有其他實定法依據。 同時，它還是行政執法監督現狀不力、行政執法監督體系不足和權力制衡的現實需要[3]。

2.研究現行行政執法監督體系存在缺陷。即認為宏觀上，我國已經建立了行政執法監督體制，但微觀上看，該體制還存在諸多不足，具體表現為：權力機關的監督具有局限性； 司法機關的監督薄弱；行政機關的內部監督存在缺陷；以權利制約權力的社會監督乏力[4]。

3.研究行政執法檢察監督制度的構建，包括監督范圍、程序、方式等。 在監督范圍上，形成了廣義、狹義、最狹義三種不同的觀點。 在監督方式上，有人認為應針對不同違法情形， 采取針對性的監督措施[5]。 可見，現有理論研究仍處于眾說紛紜的狀態，尚存較大研究空間。

綜上所述， 目前理論研究側重于為行政執法檢察監督進行正當性證成，尋求法律依據。 且不少是來自各級檢察官的撰文， 缺少有分量法學專家的參與和論證，不免有“自說自話”之嫌。 相關研究成果仍過于粗淺， 過分沉浸對行政執法檢察監督的贊同與鼓吹，冷靜思考不足，更遑論質疑與批評之聲了。

二、行政執法檢察監督興起的原因分析

行政執法檢察監督在歷經多年的沉寂后，近年來重新得到各級檢察機關的“寵愛”。 這其中，絕對不是實務者的一時興起和研究者的隨意追捧，其背后有著深層次的原因。

（一）政治原因：權力制衡與監督的需要

十八屆四中全會《決定》確定了“全面推進依法治國、建設法治國家”的總目標。 在此背景下，回望我國“依法行政”、“權力制約”的現狀，前路任重而道遠。 行政機關不作為、亂作為的現象仍屢見不鮮，其實質仍是行政權未被有效制衡和監督。 在西方， 通過三權分立可以較好地實現對行政權的制衡與監督。 而我國在人民代表大會的憲政體制下，由于人大監督與司法監督的不足， 檢察機關作為法律監督機關，再次引起了執政者的關注。 基于政治上的考量，為實現權力的制衡與監督，發揮檢察機關在行政執法中的監督作用成為一種可能選擇。 從此意義上言，行政執法檢察監督的興起，有其深層的政治原因。

（二）現實原因：當前行政執法監督的虛化

行政權具有擴張的天性，需要制約與監督。 現有的行政執法監督機制看似嚴密， 實則面臨虛化之窘境。 體現為：其一，權力機關的監督缺乏實操性。 權力機關的監督具有間接性、抽象性的特點，加之立法未對人大監督的內容、 程序等作出具體規定，亦未設立專門的行政執法監督機構，因此，該監督的可操作性不足，效果有限。 其二，司法監督公信力不足。 長期以來，行政權對司法權的不當干預使得司法的獨立性、公正性不足。 因司法環境欠佳與行政訴訟立法不足的雙重局限， 致使本是行政執法監督重要武器的司法監督， 面臨失靈的困境。 其三，行政機關內部監督乏力。 行政復議作為內部監督機制缺乏獨立性，難以作出客觀、公正的裁決。 至于行政監察，因其在人事、財政等方面不獨立，同樣難以開展有效監督。 其四，社會監督的制度化、常態化不足。 新聞媒體等社會監督方式雖能在個案中發揮作用，但成功案例畢竟是少數，且具有較大的偶然性，缺乏制度化的保障，難以實現常態化。

（三）自身原因：檢察機關權力的“覺醒”

根據我國憲法和法律規定， 檢察機關的職權包括公訴權、公務犯罪偵查權、逮捕權和對訴訟的法律監督權。 當前，我國人民檢察權之監督權限于訴訟監督，包括審判監督權、偵查監督權和執行監督權[6]。 但是，從理論上而言，檢察機關作為國家的法律監督機關，理應享有監督行政執法的權力。 只是實踐中， 檢察機關將更多的時間與精力置于刑事公訴、職務犯罪偵查等工作中。 而今，面對行政權之強大和司法監督之無奈， 檢察機關自身也開始認識到，“作為平行機關之間的橫向制衡， 唯有檢察機關對行政機關的監督才具有現實性、 可行性和主動性”[5](P66-67)。 同時，相較于法院年年攀升的審判業務量而言，檢察機關尚有余力完成這一“新增業務”，重拾行政執法檢察監督權，不會給檢察機關的實際工作帶來過大的負擔與沖擊。

三、對行政執法檢察監督的再思考

結合行政執法檢察監督興起的實踐探索、理論回應及其背后的原因，筆者認為，盡管行政執法檢察監督正受到理論與實務界的廣泛關注和支持，但其法律依據不夠明確、缺乏專門監督機構、監督范圍過于寬泛、監督方式剛性不足、理論研究功利化趨勢明顯等方面存在的問題， 更應受到理論研究者的關注。 因而，對于這一新興事物，我們應理性、客觀、冷靜地思考，以更好地指導該制度未來的發展與完善。

（一）忽視行政執法檢察監督明確法律依據的重要性

如前所述， 盡管行政執法檢察監督既有 《憲法》129 條的憲法性依據，也有《人民警察法》第42條等實定法的依據。 可《人民檢察院組織法》第5條所規定的檢察院五項具體職權中并不包括對行政執法的檢察監督權。 雖然理論上，可以在對憲法依據進行擴張解釋的基礎上， 認為行政執法檢察監督是其中應有之意。 但正因為《人民檢察院組織法》中缺乏明確規定，導致實踐中行政執法檢察監督長期被忽視，缺乏具體的規定。 因此，筆者認為，行政執法檢察監督雖有憲法作為法律依據， 但嚴格說來，其組織法依據缺失。 這種不明確易導致下位法關于行政執法檢察監督的規則設置出現混亂、無序的狀況，不利于此項制度的進一步發展。因此，為了更好地促進、保障行政執法檢察監督制度的發展，有必要從頂層設計入手，盡快修改《人民檢察院組織法》，在其第5 條中增加行政執法檢察監督職權。 而針對這一重要問題，無論是實務界還是理論界似乎都是輕描淡寫，關注的并不多。 實際上，如果想讓制度穩健發展，頂層設計和上位法依據尤為重要。

（二）對行政執法檢察監督專門機構的關注不夠

承上所述， 如將行政執法檢察監督作為檢察機關的一項具體職權予以固化， 那么由誰來承擔就值得認真思考。 目前在檢察院內部，公訴、刑事偵查、民行檢察監督等都有專門的職能部門，這是保證工作開展的前提。 而在行政執法檢察監督中，專門機構的討論度并不高。 如果說實踐中尚有部分檢察機關正在探索成立專門的監督機構 （如浙江永康、河南鄧州等），那么現有理論研究中幾乎無人關注此問題。 要知道，如果沒有專門的監督機構及人員， 行政執法檢察監督無疑只能成為一句口號。 因此，專門機構的設置問題，理應引起理論界與實務界的高度關注。 監督機構應當單獨設置還是合署辦公？ 機構職權、人員如何配置？ 這些事關行政執法檢察監督機構有效運轉的問題， 都應在實際調研、實證分析研究的基礎上來進行科學、合理設置。 而當前理論與實務對此的忽視，無疑是應當及時糾正的。

（三）追求過寬的檢察監督范圍容易導致監督虛化

行政執法檢察監督的范圍是指哪些行政執法行為應當受檢察機關的監督， 這是制度設計中的核心問題。 對此，理論界與實務界尚未達成共識。當前主要有廣義、狹義、最狹義三種觀點。 廣義者認為，“行政執法檢察監督的范圍不僅應包括具體行政行為，還應含括抽象行政行為”[4](P142)。狹義者認為，“如將所有行政執法行為都納入檢察監督的視野，缺乏必要性和可行性，須找準切入點，從行政權最易濫用的角度，將行政強制、許可和一定強度的處罰納入”[7]。 最狹義者認為“行政執法檢察監督應針對沒有具體的行政相對人，但導致國家、公共利益或不特定公民、法人、其他組織合法權益受損的情形”[5](P68)。

比較而言，筆者較為贊同最狹義觀點。 同時，需要指出的是， 行政執法檢察監督的范圍絕對不是越寬越好， 過于寬泛的范圍可能導致實際監督不能而致使監督虛化，影響實效。 最重要的是，過寬的監管范圍可能導致檢察機關在具體的檢察監督過程中“選擇性監督”，從而影響檢察監督的公信力。 特別是在行政執法檢察監督制度創設初期，更應盡可能地限制監督的范圍，保障監督的實效。因此，筆者認為，行政執法檢察監督的范圍應當是侵犯國家、 公共利益或不特定主體合法權益的情形，而不包括侵害個人合法權益的情形。 從行為類型上看，應該主要是行政處罰、行政強制、行政許可、行政征收等剛性行政行為，同時也包括重大行政決策、 行政不作為等可能嚴重影響公共利益的行為。 此外，從監督領域看，應主要集中在當前公眾廣泛關注的、矛盾較為突出的環境污染、食品安全、土地征收、房屋拆遷、社會保障等領域。

（四）過分追求監督方式的多樣性而對其剛性的關注不足

行政執法檢察監督的方式是實現監督目標的重要基礎。 理論界認為，應該把檢察建議、糾正違法意見、支持起訴、提起公訴、加強抗訴等事前、事中、 事后的各監督環節、 監督方式有機地結合起來，銜接配合形成有效的監督體系。 現有理論比較明顯的問題是手段豐富但剛性不足。 筆者認為，檢察監督的方式不在于多，關鍵在于有效。 這種有效性要求監督方式必須具有較強的剛性， 方能產生應有的威懾力。 行政執法檢察監督的方式主要有以下三種：

1.檢察建議。這是行政執法檢察監督中最常用的一種監督方式。 它是檢察機關的單方行為，雖不具有法律上的強制力， 但應當賦予其較強的約束力。 具體可規定如下：對于檢察建議，行政機關原則上應當按照檢察建議的內容履行； 對于不按時履行的，必須充分說明理由；檢察機關對于理由不服的，可以提起行政公益訴訟，由法院居中裁決。

2.提起公訴。 這里的公訴是指行政公益訴訟。當行政機關不按照檢察建議的內容履行且沒有正當理由時， 檢察機關可以向人民法院提起行政公益訴訟，由法院居中裁判。

3.移送偵查。當檢察機關在對行政執法行為進行檢察監督時， 針對違法行為發出檢察建議或者提起公訴時， 如發現其中的違法行為已經構成犯罪，可依法移交給有管轄權的部門進行偵查，進入刑事司法程序。

由此可見， 行政執法檢察監督中檢察建議是核心手段， 提起公訴與移送偵查是重要補充或者保障。 因此，應當從制度建構上賦予檢察建議更多的剛性，保證檢察建議得到應有的尊重，樹立其較高的權威性。

（五）理論研究的功利化趨勢明顯

這是對當前行政執法檢察監督理論研究宏觀上的一種反思， 或許也是我國理論研究共同的弊端。 即理論研究過分遷就與迎合行政執法檢察監督實務的需要，缺乏獨立性品格。 比較明顯的是，當前理論研究很少有人關注。 如果將檢察機關對行政執法的監督權過分放大， 且賦予其較強的約束力， 那么這會在多大程度上影響行政執法本身的效率。 更為重要的是，檢察機關這種法律監督權的擴充會不會導致檢察權過分膨脹， 乃至失去制約。 因而，如何制衡和監督檢察監督權，也應當是在研究本問題時，需要重點思考的問題。 事實上，現有理論研究者似乎不愿言說“逆耳”之語，制造“不和諧”聲音。 這是一種比較危險的信號，也是學術研究趨于功利化、喪失自身獨立品格的象征。 因此， 筆者雖然認為行政執法檢察監督有其充分的理由， 也在一定程度上相信它能夠給當前行政執法缺乏有效監督的現實帶來“光明”，但是，如果想讓“光明”更加閃亮，那么不僅應當將其監督制度設計的更為科學、合理，同時還應為其添置“籠子”，讓行政執法檢察監督權本身在法治的“籠子”中有序運行。 這同樣是理論研究者應當關注的問題，或者說，理論研究者應該更多地扮演這種角色。

四、結語：審慎推進行政執法檢察監督制度的實施

作為一種理論與實務中正在探索的制度，行政執法檢察監督有其自身的制度優勢。 但是，基于權力擴張的天性， 我們應當在制度構建之初就應當對其予以必要的控制，為其設置權力的“籠子”，審慎推進。 因而，各地檢察機關的試點與探索也應當在法治的框架下運行，遵循“法律先行”原則，制定暫行規定，并不斷予以完善，最終通過上位法律的形式固定試點成果。以上是筆者對當前方興未艾的行政執法檢察監督提出的幾點再思考，以期能對行政執法檢察監督制度的構建貢獻綿薄之力。

[1] 王曉，任文松.多維視角下的行政執法檢察監督制度[ J].福建論壇，2013，（1）.

[2] 鄧紅陽.鄧州成立全國首個行政執法監督辦公室[N].法制日報，2007-11-23.

[3] 周長軍，王海平.論行政執法的檢察監督[ J].政法論叢，2006，（6）.

[4] 崔建科.論行政執法檢察監督制度的構建[ J].法學論壇，2014，（4）.

[5] 鄭錦春，烏蘭.行政執法檢察監督的正當性及其機制探析[ J].中國檢察官，2014，（5）.

[6] 張建偉.人民檢察院之職權配置：現狀與未來[ J].人民檢察，2007，（2）.

[7] 廣州市人民檢察院課題組. 論我國行政執法檢察監督制度的構建[ J].中國檢察官，2011，（8）.