國家治理現代化進程中司法資源分配問題研究

李 鑫

一、論題的由來

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。 ”其中，將國家治理體系和治理能力的現代化設定為新一輪改革的總目標之一是我國國家治理在理論和實踐上的一次轉折。 黨的十八屆四中全會在對依法治國工作進行具體部署時， 又進一步強調通過科學立法、公正司法、全民守法等促進國家治理體系和治理能力的現代化。 本文論題源自于對于國家治理現代化進程中司法作為一種治理手段的地位和作用是什么、 國家治理現代化給司法資源分配帶來的挑戰和變化有哪些、 決定當下司法資源分配的因素有哪些問題等的追問。 司法體制本質上是國家政治體制的組成部分之一， 而國家治理現代化是包含國家政治體制在內的國家治理體系的全面革新， 國家治理現代化對于司法資源分配的既有模式和路徑都有重塑的作用， 本文關注的正是這一重塑過程。

二、國家治理體系現代化進程

依照不同的標準， 國家治理體系的構成有所不同。 從國際和國內兩個維度看待國家治理體系和治理能力的現代化，國際維度：各國都在經歷現代化的過程， 衡量一個國家現代化程度主要指標是政治的開明程度和經濟的發展情況；國內維度：我國在不斷進行發展轉型的過程中， 對于現代化的目標也在不斷調整， 治理的現代化過程主要體現在政府、 市場和社會三者之間的權力分配和多種治理手段的共用、多元主體的共治方面。 依照治理的對象作為標準，“國家治理體系包括經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態治理、政黨治理等多個領域”[1]（P1）。 不同的領域中，實現良好國家治理所需的方式和能力有較大區別， 治理主體也不盡相同，治理的目標也不相一致，但相同的是， 這些領域的治理要符合國家治理體系的總體目標，滿足保障社會發展的基本前提，為我國社會發展作出不同的貢獻。 依照治理對象的層級不同，國家治理體系包括國家層面的治理、區域治理、地方基層治理、基層治理等多個層次的治理。 依照治理手段不同，國家治理體系中包括立法的治理、行政的治理、司法的治理、社會自治的治理等，這其中各種治理手段所針對的治理對象和領域有交叉，也有區分。 其中，司法是國家提供的糾紛解決的最終方式， 其本身是一種復雜的社會活動和社會工程， 是具有不可替代性的國家治理手段和方式。

我國國家治理體系和治理能力的現代化進程呈現出以下幾個方面的特征：第一，時代性。 國家治理現代化的進程隨著我國社會和經濟的發展不斷推進， 國家治理現代化的目標是在不斷校準和調整的。 從建國初期的四個現代化目標，到改革開放時期四位一體的現代化， 再到如今的國家治理體系現代化， 我國的國家治理順應了我國社會發展的潮流。第二，自主性。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中可以看出，無論是政府還是公眾對于現代化的認識是有飛躍性的進步的，即從簡單地強調經濟發展到注重社會經濟、文化、政治等方面的協調并進，從簡單地強調法治的強制性到重視法治建設中公眾的自主性， 從簡單的法律移植到法治的自主性建設和創新型發展。 第三，公共性。 國家治理現代化進程的公共性主要包含兩個方面的內容： 一方面是國家治理是在公共領域中公共權力行使的過程， 整個過程都體現出公共性的特征； 另一方面是國家治理現代化進程中是由多主體共同參與， 體現的是協同合作、適當民主的公共性。

三、國家治理體系現代化進程中的司法資源分配

（一）司法資源的界定

司法資源的內涵十分豐富， 從不同角度對司法資源的界定也有所不同。 宏觀視角下的司法資源主要是司法權力資源、司法審判資源、司法執行資源等；而微觀層面，用法院內部的視角中的司法資源則主要是指司法人員、資金、物資等資源。 本文討論的司法資源是廣義上的， 是從國家視角看到多種治理資源意義上的司法資源， 是國家治理資源體系中的司法資源。 宏觀視野中的司法資源有以下幾個重要的屬性：一是公共性。 司法資源是社會公眾共有共享的資源，其性質是準公共產品，即由國家提供，社會公眾都可能需要，但又不能同時享有和使用的資源。二是人民性。我國司法資源的階級屬性明確，其取之于民、屬于人民、服務人民。 三是救濟性。 司法是公眾解決糾紛、主張權利的最后手段，其作為一種定紛止爭、界定權利的手段必須保證其時間、 物質等成本是所有公眾可以接受的，可以選擇和利用的。 四是稀缺性。 政府提供司法服務的成本是非常高的， 司法體系運作也需要高昂的費用， 尤其是在我國當下的社會轉型期，法院受理案件逐年遞增、新型的社會矛盾和糾紛較多的情況下，司法服務的供需關系十分緊張，這些因素都導致司法成為一種稀缺的社會資源。

司法資源是重要的國家治理資源。 國家通過司法資源的分配達到加強司法公正、 提高司法效率、促進司法民主的效果。 司法資源的分配一直是國家對司法發展和創新進行反饋的結果， 一般情況下都是由社會發展和重要事件所推動的。 我國司法資源分配的主動權掌握在國家手中， 但需強調的是國家分配司法資源的依據和標準是社會和公眾對司法服務的現實需求。

（二）司法資源配置不當造成的現實問題

司法資源配置不當所造成的現實問題主要有以下幾個方面：第一，司法權力資源配置不當造成的司法人員腐敗和尋租。 司法權是重要的配置社會經濟資源的權力。 司法權力資源配置中，一旦過于司法權力集中或司法權力的行使缺乏必要監督和制約機制，“就為司法機構內部人員以權謀私和舞弊，辦理人情案、金錢案、權力案提供了機會和條件”[2]。 第二，公眾對司法服務的需求得不到有效滿足、 司法資源在各類當事人之間的分配不均導致司法公信力下降、司法公正不能得到全面實現。一直以來，司法資源分配不公、司法對于弱勢群體的傾斜性保護不足等問題被多方詬病， 司法在保護和實現社會弱勢群體的權力上的不足使得司法在社會公眾中的公信力下降、 司法公正無法全面實現。 第三，司法資源配置過度依賴地方黨政體系造成的司法地方化、司法行政化。 我國地方的各級司法機關在領導干部任免、財政保障、法官、檢察官選任等資源分配環節均不同程度的依賴于地方黨委、政府、人大等機構，這就造成司法機構“在目的和價值、司法活動、上下級關系、人事制度和內部結構、案件管理”[3]等方面的行政化和在利益保護和權利實現上的地方保護主義， 司法機關可能因為司法資源上對地方黨政機關的依賴性， 而不顧法律精神和規范，不顧國家發展大局。 第四，司法資源配置不合理導致對司法人員激勵不足，司法人員流失嚴重。 專業的司法人員是司法資源的核心，與物質資源等不同，具備較好專業素養、較高社會威望的法官、 檢察官的產生是一個極為漫長的過程。 在司法機構內部因司法權和司法行政權等權力的配置不當，很容易出現“外行管內行”、“行政凌駕于司法之上”等現象。 司法工作一線的專業司法人員缺乏職業保障、職業尊榮感較低、職業晉升空間小等等因素都會造成司法人員向其他法律職業的流動。 第五，司法資源配置不當造成對司法資源的浪費或閑置。 即司法資源在不同級別的法院、檢察院，以及在法院、檢察院內部的業務部門之間的配置與實際業務量和司法工作的實際需要不匹配，司法活動的整體效率不高、司法活動的成本與收益不相符等問題。

（三）國家治理體系現代化帶來的分配變革

我國新一輪改革進入攻堅階段， 公眾對于司法體制的改革的關注度也越來越高， 司法體制改革的基本走向和整體效果關乎著人民群眾對司法的信心， 而司法體制改革中獨立行使審判權和檢察權、優化司法職權配置、推進嚴格司法、保障人民群眾參與司法、 加強對司法活動的監督和制約等關鍵問題， 本質上都與司法資源分配的權力和模式密切相關。 新一輪改革中，將司法放置在國家治理現代化進程中去系統、動態地考察，會發現國家治理現代化進程給司法資源分配帶來的變革主要有以下幾點：

1.司法資源分配權力的上收。在國家治理現代化的進程中探討司法資源的分配問題對于明確資源分配的主體具有十分重要的意義。 政府統治與國家治理兩種政治模式最實質性區別之一就在于統治的主體只能是政府組織， 而治理的主體既可以是政府組織，也可以是非政府組織或個人。 那么在國家治理過程中， 具有準公共產品屬性的司法資源， 其由國家提供， 但其分配的主體既包括國家，也包括社會中的組織和個人。 當下，公共產品或準公共產品的分配模式主要分為三種： 第一種是政府集權體制下的分配，政府主導；第二種是市場體制下的分配， 由經濟實力的強弱決定資源的分配；第三種是政府指導、市場參與的官民共治模式，司法資源的分配應該采取的是這種模式，即政府主導司法資源的宏觀分配， 但在司法資源的具體配置上則需考慮社會中各類主體的實際司法需求，司法資源分配權力的上收，旨在加強國家在司法資源分配過程中的主導和指引作用。 為了減少司法機構在司法資源分配方面對地方黨政、 人大等機關的依賴性， 國家將司法資源分配的權力上收，在財和物方面逐步實現省級統管，在司法人員管理上逐步實現與行政人員管理體系的分離。 逐步通過地方試點改革原有司法機構設置的模式，探索建立跨行政區域的法院和檢察院， 來處理跨行政區域的疑難案件，避免地方黨政的不當干預。需要說明的是， 地方黨政不當干預司法只是個別現象， 我國有些地區司法改革之所以能夠取得較好的效果就是因為地方財政在司法機構的用房、用車、人員上的支持[4]。 在討論司法資源分配中去地方化的問題時， 必須注意到司法作為地方社會治理的重要手段之一，其不可能完全與地方隔絕，也必然會用活涉及地方的某些資源， 改革的思路不應該是完全將地方黨政機關隔絕在司法資源分配的過程之外， 而是應該將基層司法資源分配的過程科學化、民主化、常規化、規范化，實現對司法資源分配過程的必要監督和制約。

2.司法資源分配重心的下移。為了保障人民群眾參與司法，并通過公正的司法維護人民權益，為了實現習近平總書記所要求的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，國家將司法資源分配的重心下移， 更加關注基層司法服務的供給數量和供給質量， 突出和強化基層司法在基層地方社會治理中的協調和主導作用。 國家治理中如何看待中央治理和地方治理的差異甚至是對立的情況是長久以來難以解決的實踐難題。 我國司法資源分配體制在對地方進行分權的過程中缺乏活力、缺乏激勵，司法資源分配重心的下移既要解決基層司法資源不足的問題， 同時也必須注意司法資源的利用效率問題。 司法資源分配重心的下移一方面體現在基層司法資源在司法體系中所占比例的大幅上升，基層司法機構的辦公場地、辦公設施、人員待遇等有了一定程度的提高，基層司法機構的規模有所增加，審判力量得到不同程度的加強；司法資源分配重心下移另一方面則體現在基層司法資源在使用效率上的提升，基層司法通過案件分流、與人民調解委員會等聯動辦案等方式提升了司法資源的利用效率，進而提高了基層司法資源在整個司法體系中的地位和作用。

3.司法資源的動態分配模式初步形成。如何應對隨時都在變化的公眾司法需求是司法資源分配過程中永久性的難題， 也是國家在分配司法資源中需要解決的關鍵性問題。 這其中需要特別注意的是， 某一區域或某一領域對司法這種糾紛解決資源的需求是隨著區域內經濟、 社會發展而不斷變化的。 中國當下社會正處在最關鍵的轉型時期，這其中的轉型是多領域、多方面的，有從計劃經濟向市場經濟的經濟發展模式的轉型， 有從熟人社會向半熟人社會或陌生人社會的社會交往模式的轉型， 有農業社會向工業和商業社會的產業模式的轉型。 “這些轉變或快或慢，但共同之處就是主體多元、利益多元，糾紛越來越難以簡化處理，糾紛解決的方式越來越多元， 其中法院被認為是一個非常重要的解決方式。 ”[5]（P3）這些轉型促生了很多新的社會問題和新的社會矛盾， 傳統司法資源無論是從數量上還是質量上， 都難以應對新形勢下社會公眾的權利界定和糾紛解決需要。 實際上，社會的糾紛解決需求的變化是持續的， 司法為了應對這種變化， 應該建立一套常規性的司法資源動態分配機制，因地制宜、因時而變的分配司法資源，以便更好地回應社會的司法服務需求。 十八屆四中全會提出的探索設立知識產權法院、 最高法院巡回審判法庭等司法改革措施， 其實質就是將原本按照行政區劃分配的司法資源模式逐步轉變為按實際需求進行的司法資源分配模式。

4. 國家治理體系現代化進程對司法資源分配模式的重塑有助于提高司法服務和產品的質量。國家治理現代化的進程中， 很多原本由國家享有的權力不僅變得多元、復雜和流動，而且這些權力在一定程度上還被分散化了， 國家已經不再是分配重要資源的唯一中心。 社會的異質化程度越高，意味著公共集中決策的可能性就越低， 公共決策權力越加分散和具體化。 目前，中共中央和國務院對經濟活動的集權色彩越來越弱， 從對所有微觀活動的介入開始轉向宏觀調控。 但司法資源不同于一般的物質資源或自然資源，因其公共性、人民性、 救濟性， 國家對其分配的總體規劃權并未改變， 變化的是司法資源在具體使用和地方政府進行資源配套或支持時資源配置的建議權和參與權有所變化。 司法資源的分配是在一定的政治秩序框架內完成的。 在眾多發展國家的治理現代化改革中， 國際上很多非政府組織都主張和推進著對自然資源和產業進行私有化和自由化， 而在司法領域的改革中， 大多國際勢力大多主張在傳統的政治體系內部， 通過剝奪其他政治主體權力的方式，來實現司法資源的重新分配。 這種主張的最大謬誤在于，他們并且考慮到（或者考慮到但并不愿意指出）的是發展中國家的制度是十分脆弱的，司法的社會公信力也是不堪一擊的。 在談論國家治理模式的現代化過程中，“我們不能幼稚地認為只有政治原則或制度原則發生了變化， 實際上社會環境和經濟條件起著更大的作用”[6]（P6）。 當代中國社會正處于十分重要的戰略機遇期， 司法體制的發展和完善對外關乎國家的形象和威望， 對內關乎社會的穩定和繁榮。 在我國，司法資源的分配以及其他政法工作， 都必須是在黨的領導下有序進行的，黨領導政法工作，進行司法改革的過程可以通過司法資源分配模式的改進實現對司法活動的有效激勵，提高司法資源的利用效率，并進而提高司法服務和產品的質量。 以司法公開為例，值得稱道的是， 我國近年來的司法公開工作是卓有成效的， 但司法公開在克服了司法帶給公眾的距離感和神秘感、 為公眾監督司法運作提供有效途徑的同時， 也使得公眾不當影響司法的可能性急劇提升。 具體到司法資源的分配中，問題就是該用多少資源實現國家的正規司法， 又該用多少資源來滿足公眾知曉和參與司法的愿望， 這其中涉及的就是司法資源的投入和產出關系的問題。 在通過調整司法資源的分配來提高司法服務的質量時，要注意資源投入的“邊際效應”，即在投入的資源已經不能再增加收益時， 資源投入的增加就應該停止， 而應該通過調整資源投入的結構來實現資源的優化利用。

四、結 語

國家治理體系和治理能力現代化的進程是一個強化在不同機構之間分配優質資源的有效性和過程[7]（P56），對司法資源分配的相關問題實現良好治理有三個重要的特征：其一，公眾對司法資源分配行為和過程的可視性、可知性不斷增長；其二，司法資源分配的決策更容易被公眾所接觸和理解；其三， 司法資源分配的效果可以通過技術參數進行更加科學化的評估。 需特別強調的是，在國家治理現代化的進程中要注意司法資源分配改革的“穩定過渡”， 要注意通過試點摸準公眾真實的司法需求，進而有針對性地調整司法資源的分配，提高司法資源利用效率。 并通過對司法資源分配的調整，來實現司法為民、加強司法公正、提升司法公信力、強化司法民族的效果。

[1] 江必新，等.國家治理現代化[M].北京：中國法制出版社，2014.

[2] 顧培東.再論人民法院內部審判權運行機制的構建[ J].國法學，2014，（5）.

[3] 龍宗智，袁堅.深化改革背景下對司法行政化的遏制[ J].法學研究，2014，（1）.

[4] 顧培東.人民法庭地位與功能的重構[ J].法學研究，2014，（1）.

[5] 侯猛.中國最高人民法院研究[M].北京：法律出版社，2007.

[6] 讓-皮埃爾·戈丹.何謂治理[M].鐘震宇，譯.北京：社會科學文獻出版社，2010.

[7] 斯蒂格勒.知識分子與市場[M].何寶玉，譯.北京：首都貿易大學出版社，2001.