淺談如何強化我國農(nóng)業(yè)部門預算編制

黃克輝

[摘 要] 農(nóng)業(yè)是基礎性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)部門預算編制涉及農(nóng)業(yè)資金的使用效益和農(nóng)業(yè)發(fā)展、安全，十分重要。本文將就我國農(nóng)業(yè)部門的預算編制問題進行探討和分析，并提出一些對策和建議以供參考。

[關鍵詞] 農(nóng)業(yè)；預算編制；績效管理

[中圖分類號] F275 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2015）01- 0023- 02

1 部門預算改革的重要性及實施現(xiàn)狀

部門預算是政府預算編制的一種制度和方法，由政府各個部門編制，“一個部門一本預算”，是反映和控制政府部門財政收入支出活動的有利管理工具。實施部門預算，有利于規(guī)范政府部門的財務行為，促進政府部門依法行政、依法理財，提高行政辦事效率，構(gòu)建“廉潔型、法治型”政府。實施部門預算，有利于強化政府部門財政收支管理，提高財政資金使用效益，增強政府部門的社會經(jīng)濟效益。實施部門預算，有利于科學監(jiān)督政府部門的財務活動，加強責任考核，減少權(quán)力滋生腐敗的土壤，遏制“黑匣子”式的內(nèi)部貪腐。實施部門預算，有利于規(guī)范政府在社會分配中的先占行為，推動資源優(yōu)化配置和促進市場經(jīng)濟的發(fā)展。

我國自2000年開始啟動部門預算改革，迄今為止部門預算改革已經(jīng)走過14個春秋。14年來，部門預算已經(jīng)成為我國政府預算編制的主要模式，并在創(chuàng)新預算編制方法、推進人大監(jiān)督、將預算外收入納入監(jiān)管、建立預算績效評價體系、搭建政府集中采購平臺等方面做出了一系列的改革嘗試，取得了重要的、顯著的成果。然而，在推進和實施部門預算的過程中，各地各部門仍然發(fā)現(xiàn)一些問題，如預算超支、挪用項目資金、不實行招投標、預算資金閑置等。審計署曝光2011年農(nóng)業(yè)部預算執(zhí)行超支19億元。部門預算改革仍然任重道遠。

2 當前我國農(nóng)業(yè)部門預算編制存在的問題

農(nóng)業(yè)是人類的“母親產(chǎn)業(yè)”，步入現(xiàn)代社會后，雖然農(nóng)業(yè)的地位不再如過去那般眾星捧月，但依然是必不可少的、事關國家經(jīng)濟安全的基礎性產(chǎn)業(yè)。搞好農(nóng)業(yè)部門預算編制，對于提高農(nóng)業(yè)財政資金利用效益，增強政府在農(nóng)業(yè)領域的控制和政策執(zhí)行力，改善“三農(nóng)”問題，促進城市和農(nóng)村和諧發(fā)展具有重要意義。然而，就當前我國的具體實踐來看，一些農(nóng)業(yè)部門、事業(yè)單位、科研機構(gòu)在推進部門預算改革的過程中，暴露出在思想認識、預算編制、約束執(zhí)行、績效考核、全面管理等方面存在的矛盾和問題，具體來講有“三個矛盾”“六個問題”。

“三個矛盾”分別體現(xiàn)在：①財政資金的有限性同農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的無限性之間形成的資金供求矛盾。政府財政收入的盤子就那么大，而向財政伸手的單位卻不少，教育、衛(wèi)生、公安、文化、農(nóng)業(yè)、公共項目等，都覺得自己缺錢，都認為自己該拿更多的錢。資金的供求矛盾導致部門事權(quán)和財權(quán)的不匹配，“心有余而力不足”。②部門利益的狹隘性同國家政府利益的全局性之間形成的利益沖突矛盾。當一個組織形成之后，它會沿著自我保護的道路不斷前進，部門亦是如此。然而作為一個部門機構(gòu)，由于其自身的相對封閉性和穩(wěn)定性，必然會帶來相應的自利性。農(nóng)業(yè)部門在追求部門利益最大化的過程中，必然會同試圖通過預算改革改善利益分配關系的國家整體產(chǎn)生矛盾和沖突，于是就會形成抵制。③預算的計劃性同部門任務的機動性之間形成的計劃例外矛盾。預算是一種提前設計好的計劃性綱領，但事實上，未來永遠無法計劃。農(nóng)業(yè)部門涉及管理事務繁多，除了常規(guī)性的基礎事務之外，每年都會因為突發(fā)性的事件或上級臨時交辦的任務而產(chǎn)生出新的預算追加需求，而這在年初預算中是無法預計的。臨時預算追加過多，就會挑戰(zhàn)和降低預算的嚴肅性，令預算編制有名無實，淪為形式和走過場。

“六個問題”突出地表現(xiàn)在：①預算編制不實。部分農(nóng)業(yè)單位在編制預算的過程中，存在虛報、瞞報、虛增項目，重復列支等行為。有的農(nóng)業(yè)單位則在預算編制過程中缺少方法、缺少專業(yè)人員，預算編制不合理、不科學。②預算審批不專。不少農(nóng)業(yè)項目專業(yè)性強、科技含量高，對其預算的合理性應該經(jīng)過專門的、全面的、細致的審核。然而在實踐過程中，財政部門、人大往往缺乏專業(yè)的審批力量，只能是單位報多少批多少。③預算執(zhí)行不力。存在預算執(zhí)行與編制脫節(jié)的問題，一些農(nóng)業(yè)單位往往在執(zhí)行過程中挪用項目資金、虛列開支套取預算資金等，導致預算編制流于形式。④預算監(jiān)督不嚴。缺乏有效的預算分析、反饋機制，對預算的績效考核和責任追究也不到位，用多用少一個樣。資金結(jié)余管理不善。⑤配套準備不足。沒有理順內(nèi)部關系，如工作重點、定崗定責、定員定額等，導致預算編制缺乏基礎和針對性。⑥歷史遺留問題。如一些農(nóng)業(yè)單位人員超編、二級機構(gòu)資金配套等問題。

3 強化我國農(nóng)業(yè)部門預算編制的對策和建議

3.1 理順關系，科學謀劃，力求做到“全面覆蓋、重點突出”

農(nóng)業(yè)單位要理順3個關系，即“全面與重點”“整體與局部”“基本與項目”的關系。財政資金的盤子就這么大，不可能所有人、所有事情都喂飽，農(nóng)業(yè)部門在預算編制的過程中一定要理順“全面與重點”的關系，力求做到“全面覆蓋，但重點突出”。這就要求農(nóng)業(yè)部門在編制預算過程中，要緊緊圍繞當年地方黨委、政府和上級業(yè)務部門制訂的工作目標，明確全年工作重點，科學謀劃年度重點建設項目。如農(nóng)業(yè)基礎生產(chǎn)建設、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)組織建設、支農(nóng)惠農(nóng)等。同時，在預算編制的過程中要明確“整體與局部”的關系，要做到“個人服從集體、下級服從上級、局部服從整體”，突破小團體的狹隘利益觀念，做到胸中有格局。這就要求農(nóng)業(yè)單位在預算編制的過程中服從和配合地方黨委、政府的相關安排，順應當前不斷變化的政府財政支出資金需求，不因為自己的部門利益破壞地方經(jīng)濟社會發(fā)展的大格局。部門負責人要敢做惡人、敢唱黑臉，對于因為資金重新分配而可能失去的既得利益，要做好內(nèi)部員工和下屬單位的教育和說服工作，真正做到上上下下一條心。

3.2 規(guī)范流程，科學編制，完善預算申報和審批程序

農(nóng)業(yè)單位在預算編制過程中應按照“三化”的要求做好預算編制工作，即“編制科學化、收支明細化、流程規(guī)范化”。endprint

編制科學化就是預算單位在編制預算的過程中要采用科學的方法、翔實的資料、嚴謹?shù)膽B(tài)度來認真細致地編制各級單位預算，然后進行匯總報批。預算單位應按照政府“三定方案”，梳理完善內(nèi)部支出目標，明確定員定額標準，確實做到底數(shù)清、數(shù)字明，不瞞報、不虛報。同時，預算單位在預算編制的過程中，應采取“自下而上、自上而下、上下結(jié)合、橫向溝通”的方式，增強預算編制過程中的全員參與性，確保預算編制具有廣泛的群眾基礎和說服力。在涉及物品采購、項目支出等方面的預算編制中，一定要提前做好信息搜集工作，認真進行市場價格調(diào)研和詢價，并科學依據(jù)方案設計和施工方法等進行合理的工程造價編制。預算審批要采用專家審批制，增強預算審批的嚴謹性和科學性。

收支明細化就是要求預算單位在預算編制過程中，“宜細不宜粗”。基本支出預算應按照工資福利支出、辦公經(jīng)費、個人和家庭補助等詳細分列，對大類再細分小類，并根據(jù)實際情況細化預算支出。對于項目預算支出，必須嚴格控制項目預算支出范圍和細化類目，按照人員、工程、進度等編列到位，務必做到使項目資金的大多數(shù)都用到項目上，而減少非項目的基礎性支出。同時，應推進綜合預算，將預算外收入支出納入預算管理體系，提高預算管理的準確性和全面性。

流程規(guī)范化就是要求在預算編制的過程中應做到“合理、合規(guī)”。農(nóng)業(yè)單位在預算編制過程中應嚴格遵循“統(tǒng)一領導、歸口管理、分級負責”的原則，按照“二上二下”的程序規(guī)范操作。并嚴格遵守預算編制的時限要求。同時，在預算編制過程中，一定要做到編制有依據(jù)。預算編制要依據(jù)相應的國家法律、法規(guī)、規(guī)章、相關辦法、行業(yè)標準等，絕不能想當然。同時，要對預算編制、審批等過程中的操作和文本式樣予以嚴格規(guī)范，通過頂層設計予以保障和規(guī)范。

3.3 嚴格執(zhí)行，強化監(jiān)督，構(gòu)建完善的預算約束與監(jiān)督體系

預算編制是預算管理中的關鍵環(huán)節(jié)，但不是全部。預算編制的效果如何，還依賴于建立起完善的事中、事后監(jiān)督機制。農(nóng)業(yè)單位在預算編制完畢并通過審批下發(fā)執(zhí)行后，應建立起有效的執(zhí)行和監(jiān)督機制，強化對預算執(zhí)行單位的約束。農(nóng)業(yè)單位應推行預算執(zhí)行與預算安排相掛鉤，根據(jù)預算執(zhí)行和結(jié)余情況調(diào)減預算單位額度。同時，應加強預算執(zhí)行過程中的預算分析、檢查機制，通過中期檢查、末期檢查等方式及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。此外，還應將績效考核納入預算管理之中，通過推進預算績效考核、決算管理等，加強預算監(jiān)督，增強預算編制的落實效果。

4 結(jié) 論

預算管理就是政府部門的錢袋子管理，農(nóng)業(yè)部門應當做好科學謀劃，合理編制部門預算，為國家、政府和人民管好自己的錢袋子，當好自己的家，為農(nóng)業(yè)事業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展與地方經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展做出應有的貢獻。

主要參考文獻

[1]賈云潔.農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金預算執(zhí)行問題探討[J].財政監(jiān)督，2014（21）.

[2]張潔.深化部門預算改革的思考[J].企業(yè)改革與管理，2014（18）.endprint