新中國成立后戰時經濟政策實施的經驗與啟示

□ 苑 敏 丁 茹 黃 波

戰時經濟政策作為一種國家在戰時對于全體國民經濟的國家施政，其目的在于使全體國民經濟適應戰時的需要，以期獲得戰爭的最后勝利。①參見劉化綿主編：《軍事經濟學辭典》，592頁，北京，中國經濟出版社，1993。戰時經濟政策是國防經濟政策的組成部分，是國家宏觀調控的重要手段，對于維持經濟運轉、支持戰爭推進起著重要作用。以抗美援朝戰爭為例，中國為這場戰場共開支戰費62.5億元人民幣，幾乎等于中國1950年全年的財政收入。如果沒有采取適當的經濟政策，在新中國成立初期，國家建設百廢待興、經濟發展尚未進入正常軌道的前提下，恐難承受如此巨大的戰爭耗費。借鑒新中國成立后歷次戰爭時期經濟政策的成功做法，預建中國戰時經濟政策，對于國家安全和長遠發展具有重要意義。

一、依據戰場形勢特點，相機實行戰時經濟政策

戰時經濟政策的制定要以有利于爭取戰爭勝利為首要原則。但是戰場形勢瞬息萬變，經濟政策作為戰爭的堅實后盾與贏得戰爭的輔助手段，應配合戰場形勢變化而變化。解放戰爭的戰略追擊階段 （1949年2月—1950年6月），國家財政預算的總方針是 “保證戰爭勝利，逐步恢復建設”。1949年12月財政部 《關于1950年度財政收支概算草案編成的報告》指出，概算分配主要用于支援戰爭，解放尚被殘敵占領的少數地區，奪取全國革命的徹底勝利。

抗美援朝戰爭期間，在運動戰階段 （1950年10月25日—1951年6月10日）、陣地防御作戰階段（1951年6月11日—1953年7月27日）采取的經濟政策迥異。1950年11月，中央財政經濟委員會在北京召開第二次全國財政會議，確定國家在抗美援朝戰爭期間的財政經濟工作方針是：國防第一，穩定市場第二，其他第三。②參見陳云：《抗美援朝開始后財經工作的方針——在第二次全國財政會議上的講話》，引自 《陳云文選》，第2卷，111頁，北京，人民出版社，1984。

隨著戰爭形勢向利我方向發展，在保證戰爭勝利進程的前提下，經濟政策向恢復經濟建設側重，經濟建設逐步成為國家建設的第一要務。1952年，財政概算方案重點放在和談可能延長并能繼續應付戰爭這個基點上。①參見陳云：《1952年財經工作的方針和任務》，引自《陳云文選》，第2卷，157頁，北京，人民出版社，1984。經濟建設成為財政經濟工作的第一位。

在對印自衛反擊戰期間，國家層面并未有針對戰爭的特殊經濟政策，但在 “積極防御、北頂南放”的軍事戰略方針的指導下，1962年5月底總參謀部向新疆軍區、西藏軍區下達了 《關于中印邊境軍事斗爭的指示》，中央軍委發出 《關于加強東南沿海地區戰備工作的指示》。可以說，1962年的經濟政策是同時為對臺作戰任務和對印作戰準備服務的，以恢復經濟、保障人民生活為目標的一系列經濟政策效果顯著，成為保障戰爭經費和物資供應的強大后盾。

從這三次戰爭中經濟政策制定與實施的情況來看，經濟政策并非一成不變的。它與國家安全形勢、軍事戰略、戰場形勢密切相關。當戰爭關乎國家生存與主權等核心國家利益時，經濟政策的制定無疑要以 “國防第一”；當戰爭危害降到可控制范圍內時，經濟政策要以維護經濟建設正常秩序、保障民生為基本任務。

二、突出財政政策主體地位，充分發揮其支援戰場、穩定經濟的作用

財政政策以平衡收支為主要目的。戰爭時期財政政策的主要作用有兩個：籌備戰爭經費，保證戰爭資源供給；平衡財政收支平衡，穩定物價。在新中國成立后的多次戰爭中，國家財政政策在保證戰爭經費開支、穩定經濟中發揮了重要作用。

（一）調整財政體制，集中財權。1950年3月，中央人民政府政務院頒布 《關于統一國家財政經濟工作的決定》，調整了財政體制。規定國家對財政收入實行統一管理，集中財權。將國家財政收入，如公糧、稅收及倉庫物資的全部、國營企業的利潤和折舊金的一部分，統一納入國庫，集中支配。國家銀行實行統一現金管理及轉賬制度，將屬于國有的現金集中到國家銀行手中，集中調度。抗美援朝戰爭期間，中央財政開支中戰勤費由東北人民政府按年度編制預算，經中央財政部核準后，由東北人民政府掌握動支，年終專案報銷。戰爭期間通過調整財政體制實現全國范圍內或區域內財權集中，是當時在短期內籌備經費的有效作法。

（二）平衡財政收支，減少赤字。戰爭時期，政府通過發行公債、增加稅收等手段增加財政收入，不斷縮減財政支出，并在戰爭區域實行特殊財政政策以平衡財政。

1.增加財政收入。1950年中央人民政府發行人民勝利折實公債，當年財政收入65.19億元，支出68.08億元，有2.89億元的財政赤字②參見樓繼偉：《新中國50年財政政策》，23頁，北京，經濟科學出版社，2000。，財政收支趨于平衡。抗美援朝戰爭期間，政府提高農業稅稅率，開征契稅，對酒和卷煙用紙實行專賣；同時，通過加強稅收工作治理嚴重偷漏稅的問題，效果明顯。1951年，對老解放區和新解放區區別實行比例稅制、累進稅制；適當提高農業稅率。1951年稅收比1950年增加1倍以上，1952年城市各項稅收與其他稅收計劃數，比1951年實收數增加32.98%。③參見薄一波：《關于一九五一年度國家預算的執行情況及一九五二年度國家預算草案編成的報告》（1952年8月6日），引自 《中華人民共和國財政大事記 （1949—1985）》，63頁，北京，中國財政經濟出版社，1989。

2.緊縮財政支出。抗美援朝戰爭期間，中央財政經濟委員會規定，除與戰爭有直接關系的軍工投資、對增加財政收入直接有幫助的投資和對穩定市場有密切關系的投資外，文教衛生、公用事業、軍政經常費用和其他經濟建設投資都要加以消減和收縮。總的要求是 “可削則削，可減則減，可推則推”④《當代中國》叢書編輯委員會：《當代中國財政》，上卷，73頁，北京，中國社會科學出版社，1988。。隨后的 “精兵簡政，增產節約”方針，“三反”“五反”運動，有效地節約了財政支出。對印自衛反擊戰期間，通過壓縮基本建設規模、降低重工業產品指標等措施節省財政支出，為保證國防費開支提供了條件。

3.區域性財政政策。為了保證抗美援朝戰爭的軍費開支，東北人民政府采取一系列區域內財政措施。一是壓縮經常費與事業費，同時開展“全力支援前線，厲行精簡節約”的活動，一切服務于戰爭。二是改變支付結算手段，國有部門往來款項一律實行銀行轉賬，將有限的現金流量用于軍費開支。三是征收戰勤糧、戰勤費。1950年12月，東北人民政府實施 《東北區戰勤動員暫行辦法》，征收的戰勤費由財政部門管理，專款專用，這實際上是保障軍費開支的區域性、臨時性的增收措施。

（三）保持物價穩定，抵制通貨膨脹。穩定物價是國民經濟宏觀調控的重要目標，這一目標在戰爭時期尤為重要，也尤為困難。一是收縮流動性，回籠資金。如，1950年11月，金融機構對部隊、機關、團體的存款實施凍結，凍結的存款全部抵作1951年預算撥款。二是促進生產增加物資供應。1951年，由于大量物資用于朝鮮戰場，加上部分商人的投機活動，國內市場價格漲勢明顯。為此，中央財政經濟委員會于同年9月出臺 《堅決穩定物價的決定》，增加國營企業對市場的商品供應；同時開展 “三反” “五反”運動，進一步促進物價回落。1952年物價指數為103.8，明顯低于上一年 （116.2）。

三、對軍工建設生產和交通運輸實行戰時統制

（一）加強軍工生產管理。戰略追擊作戰結束以后，各戰略區的軍事工業和接管的國民黨政府軍事工業相繼改制，在各大行政區成立軍工局或軍工處，由政府統一管理。1950年5月，重工業部成立兵工辦公室，領導東北、華北、華東、中南和西南5個兵工生產基地，擁有45個工廠，從中央到地方的兵工管理體制基本形成。此后，人民解放軍的武器彈藥，由政務院財政經濟委員會物資分配局軍用品處審核需要計劃，下達分配生產指標，由重工業部經理司和解放軍總后勤部計劃處分別向國防工業各部門和人民解放軍各軍區進行分配、調撥和組織供應。

抗美援朝戰爭期間，國家采取多種措施保證軍工行業生產建設。一是保證軍工領域投資。對直接與戰爭有關的軍工投資，對增加財政收入直接有幫助的投資，對穩定市場有密切關系的投資應該予以滿足。①參見陳云：《抗美援朝開始后財經工作的方針——在第二次全國財政會議上的講話》，引自 《陳云文選》，第2卷，111頁，北京，人民出版社，1984。1952年12月，在抗美援朝戰爭和恢復國民經濟生產的背景下，重工業成為國家建設的重點。二是軍工企業轉入戰時生產。增加武器裝備的研制、試驗、生產、維修。1951年6月出臺的 《關于兵工建設問題的決定》明確提出，1951年兵工生產的方針，是根據抗美援朝戰爭的經驗與加強國防的需要進行生產與逐步地改造生產，使之盡量地滿足戰爭的要求與適應作戰的要求。三是制定國防工業發展規劃。1950年10月，重工業部制定了 《三年兵工建設方針草案》和《兵器工業恢復建設方針》；1952年，兵工總局批準了 《兵工工廠調整計劃綱要》和 《兵工五年建設大綱》，同年中共中央批轉了 《關于兵工問題的決定》，明確了兵器工業建設的步驟，建立了國防工業的基本發展規劃。

（二）保障軍事交通運輸。1949年10月，政務院財政經濟委員會要求 “以主要力量修復軍事前線的鐵路，加強現已通車線路，爭取主要鐵路迅速通車”。1949年11月，第一屆全面航務、公路工作會議上，中央領導號召各方面相互學習，克服困難，通力合作，恢復運輸，支援戰爭，迎接交通建設的偉大任務。②參見 《交通部行政史》編委會編：《交通部行政史》，21頁，北京，人民交通出版社，2008。1950年2月，政務院第十八次政務會議通過 《關于1950年航務工作的決定》，指出1950年航務工作的任務是繼續支援解放戰爭、恢復生產。1950年8月，政務院頒布《鐵路軍事運輸暫行條例》，規定鐵路系統要服務軍事。

抗美援朝戰爭期間，作為運送作戰人員、物資的命脈，交通運輸系統的作用異常重要。鐵道部與東北局、東北軍區商定成立了軍運指揮機構，承擔戰時支前運輸任務。1951年相繼頒布了 《中央人民政府人民革命軍事委員會軍事運輸機關臨時條例》《中國人民解放軍鐵路運輸規章》《鐵路軍事運輸計劃規劃》 《鐵路軍運調度工作暫行辦法》 《鐵路軍事運輸付費辦法》等法規政策，加強鐵路運輸的計劃性，經濟合理安排國家運力，優先保障軍事運輸，在一定程度上緩解了人力物資供需矛盾。

四、積極應對外貿風險，發揮戰時經濟政策的反制與威懾效應

抗美援朝戰爭期間，針對國外對中國的經濟封鎖，中國采取的應對措施，一方面體現為強有力的經濟反制，如凍結、沒收等，另一方面千方百計擴大經濟物資來源，拓展外貿渠道。朝鮮戰爭爆發后，美國逐步加大對華貿易制裁力度，中斷了對華石油出口。1950年12月對中國實行貿易出口許可證制度，對所有美國出口產品實行許可證制度。同月，禁止美國飛機、船只裝載前往社會主義國家的戰略物資，并宣布管制中國在美國轄內的公私財產。針對美國的敵對經濟措施，中國政府一方面通過外交、外貿途徑努力打破經濟封鎖，制定了 《中央財委對美帝封鎖我經濟的七項對策》，并采用易貨貿易方式代替結匯方式，加強與社會主義國家的經濟往來；另一方面對美國在華資產實施凍結、沒收等措施，出臺了 《關于管制美國在華財產凍結美國在華存款的命令》，將凍結美國在華資產和沒收接收美國津貼機構的行動同時展開。通過一系列對外經濟政策，推動了戰時對外貿易艱難地向前發展，同時爭取了大量物資和現金，為支援抗美援朝戰爭及恢復經濟起到積極作用。

隨著經濟全球化發展和中國對外貿易規模擴大，中國對外貿易依存度不斷提高，2013年已達49.3%。這一方面有利于國內經濟發展，另一方面為國內經濟安全埋下隱患。尤其是戰爭時期國外經濟、政治因素導致的經濟波動將對國內經濟產生巨大沖擊。制定應對戰時國際性經濟波動的政策和措施，對于穩定國內經濟、完成戰爭保障任務具有不可替代的作用。這些政策和措施應至少具備兩方面作用：一是對沖突國家的經濟具有強有力的反擊效果，以配合軍事行動并最終取得勝利；二是在和平時期外貿政策就注重分散風險、廣開外貿渠道，以減少戰爭時期外國經濟政策和措施對我國國民經濟的沖擊和破壞。

［1］曹智英主編：《戰時經濟論》，天津，南開大學出版社，1991。

［2］林暉：《21世紀初的中國國防經濟政策——論新時期中國經濟建設與國防建設的協調發展》，北京，中國計劃出版社，2008。

［3］謝百三編： 《中國當代經濟政策及其理論》，北京，北京大學出版社，2008。