河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的投融資模式研究

□文/何 慧（信陽(yáng)師范學(xué)院工商管理學(xué)院 河南·信陽(yáng)）

河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的投融資模式研究

□文/何 慧
（信陽(yáng)師范學(xué)院工商管理學(xué)院 河南·信陽(yáng)）

加快城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措。由于投融資機(jī)制的不健全，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中遭遇嚴(yán)重的資金制約問題。對(duì)于河南省而言，政府的財(cái)政資金不足，難以滿足城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的資金需求，因此必須探索新的投融資模式，以緩解新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的資金約束問題。

新型城鎮(zhèn)化；投資；融資

原標(biāo)題：河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的投融資模式研究

收錄日期：2014年12月3日

河南省地處中原腹地，人口眾多，目前擁有礦產(chǎn)、農(nóng)林、水等豐富的自然資源。2013年，河南省生產(chǎn)總值32，155.86億元，比上年增長(zhǎng)9.0%。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度仍居于全國(guó)中游水平。按常住人口統(tǒng)計(jì)，2010年河南省總?cè)丝跒?，402萬，其中60%以上居住在鄉(xiāng)村。2013年河南農(nóng)民人均純收入8，475.34元，主要原因在于農(nóng)民外出務(wù)工環(huán)境多方面、多層次地持續(xù)改善，同時(shí)外出務(wù)工工資水平也得到提高。

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的因素復(fù)雜多樣，但是最重要的問題是解決資金來源。2013年，河南城鎮(zhèn)化率達(dá)43.8%，基礎(chǔ)設(shè)施投入1，858億元。但河南省的城市基礎(chǔ)建設(shè)投融資仍面臨挑戰(zhàn)，河南省社科院金融與財(cái)貿(mào)研究所博士武文超預(yù)測(cè)，未來兩年按照每年新增200萬城鎮(zhèn)人口計(jì)算，河南省大約需要城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資2，300億元，并且未來兩年全省還需要安排1，800億元用于提升改造原有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，共需約4，100億元。資金匱乏是制約城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵性因素，河南省應(yīng)該積極探索有效的投融資模式，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高人民生活水平。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投資模式現(xiàn)狀分析

改革開放以來，河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)取得顯著成就，城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資額不斷加大，明顯改善了各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施。但是，總體而言，相對(duì)于全國(guó)平均水平，河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資金額還是偏少，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)等配套資源設(shè)施仍然缺乏，難以滿足居民的日常生活需要，影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

河南省加大投資力度，發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)，取得的成績(jī)突出集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是大力建設(shè)、拓寬公路運(yùn)輸，緩解城鎮(zhèn)公路堵塞等不便；二是城市垃圾處理系統(tǒng)得到改善，廢物、廢水的處理能力大大加強(qiáng)；三是增加燃?xì)馐褂昧浚憷用裆睿倪M(jìn)居民生活質(zhì)量；四是強(qiáng)調(diào)美化人居環(huán)境，城市綠地面積不斷擴(kuò)大，樹木草坪建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)；五是建設(shè)供水系統(tǒng)，保證城鎮(zhèn)化居民以及生產(chǎn)企業(yè)的基本用水量。總而言之，城鎮(zhèn)化建設(shè)的數(shù)量與質(zhì)量顯著提高，但是由于河南省人口眾多，人均城鎮(zhèn)化建設(shè)的程度不高，有些城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量偏低，甚至產(chǎn)生破壞環(huán)境，影響人民健康的后果。由此可知，河南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平取得一定進(jìn)步，但是城鎮(zhèn)化水平仍然落后。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)投資模式方面，河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)以政府投資為主要形式，其他的民間投資、企業(yè)投資相對(duì)偏少，特別是由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，民間投資、企業(yè)投資以及外商投資顯著下滑。目前，BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）、BT（建設(shè)-移交）等模式已經(jīng)運(yùn)用在河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)中。除此以外，資產(chǎn)證券化即ABS模式也開始應(yīng)用。但是總體而言，融資過程中未能有效地吸收政府以外的資金，大力引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)、民間資金以及外商企業(yè)的資金。城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施，以充分滿足城鎮(zhèn)內(nèi)居民生產(chǎn)生活的需要，使城鎮(zhèn)功能齊全。城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)涵豐富，包括交通運(yùn)輸、供水、供電、通信產(chǎn)業(yè)、娛樂。城鎮(zhèn)化建設(shè)必須保障商貿(mào)物流、生產(chǎn)生活的順利進(jìn)行，因此構(gòu)建健全完善的基礎(chǔ)設(shè)施能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，同時(shí)進(jìn)一步吸引外來資金加大投資力度。完善的城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠吸引農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。河南省發(fā)展城鎮(zhèn)化至今，投入資金大力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，使得基礎(chǔ)設(shè)施的總體水平不斷得到提高。雖然近年來城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了不菲的成績(jī)，但是與城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體要求相比，新型城鎮(zhèn)的交通、供水、供電、教育以及醫(yī)療衛(wèi)生等設(shè)施并不完善，存在城鎮(zhèn)交通堵塞、供水系統(tǒng)不便捷、環(huán)境破壞日趨嚴(yán)重、醫(yī)療教育設(shè)施缺乏等。投資力度不足已經(jīng)危及城鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，成為制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的瓶頸。

二、河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)融資現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)所需要的政府投資不足。由于河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展主要依靠政府投資，因此與城鎮(zhèn)化發(fā)展息息相關(guān)的縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該擁有足夠的公共財(cái)政資金。但是，實(shí)際條件下，由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件欠發(fā)達(dá)，大多數(shù)縣級(jí)政府的財(cái)政能夠

達(dá)到收支平衡，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)政的支出大于收入，在河南省東部、南部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)以及一些以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)單一，二三產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，2012年鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入在1，500萬元以下的，有1，120個(gè)左右，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的60%。財(cái)政收支矛盾十分突出，財(cái)政收入僅夠機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，無力承擔(dān)各種社會(huì)公益事業(yè)及公共基礎(chǔ)設(shè)施的改善。縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政資金有限，嚴(yán)重制約了公共資金對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的投入力度，唯有通過加大土地買賣，獲取大量的土地出讓金增加財(cái)政收入。而土地出讓金的增加會(huì)引發(fā)城鎮(zhèn)建設(shè)土地的使用成本提高，導(dǎo)致城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)和農(nóng)民進(jìn)城的生活成本增加，制約了城鎮(zhèn)化的合理化發(fā)展。

（二）籌資模式單一。目前，河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源主要包括政府財(cái)政預(yù)算資金的直接投入。此外，還包括部分民間資金和企業(yè)資金。其他的融資方式，比如銀行信貸、權(quán)益資金和債券融資十分少見。由于財(cái)政資金有限，其他有限的融資方式未能得到合理利用，從而導(dǎo)致籌資模式過于單一。沒有建立起適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的穩(wěn)定、長(zhǎng)效的資金投入機(jī)制。市場(chǎng)化融資、特許經(jīng)營(yíng)等進(jìn)展較慢。金融市場(chǎng)融資較少，使得城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程較慢，資金缺乏大大制約了城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展速度。

（三）融通資金有限。第一，由于城鎮(zhèn)化建設(shè)的施工周期較長(zhǎng)，而且建成后的效益難以在短期內(nèi)體現(xiàn)，資金的回收期長(zhǎng)。以銀行為主的金融信貸偏好于短期、大額的投資回報(bào)。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)難以獲得長(zhǎng)期大量的金融信貸資金；第二，尚未建立有效的城鎮(zhèn)化建設(shè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)和機(jī)制。由于城鎮(zhèn)發(fā)展初期難以集中大量的工業(yè)企業(yè)，能夠?qū)Τ擎?zhèn)化建設(shè)所需要的大量資金提供擔(dān)保。特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)的成效難以在短期內(nèi)凸顯，無法提供有效的抵押擔(dān)保，制約了獲取金融信貸資金；第三，由于全球金融危機(jī)影響，縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體經(jīng)濟(jì)水平下滑，許多銀行調(diào)整或者撤銷縣鄉(xiāng)的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，進(jìn)一步縮小了城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源。雖然出現(xiàn)了一些新興的金融機(jī)構(gòu)，比如金融擔(dān)保公司為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金，但是總體而言，資金數(shù)額有限，無法從根本上解決融資困難。

（四）城鎮(zhèn)化建設(shè)資金利用效率偏低。鑒于城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)于資金的需求較多，因此河南省內(nèi)新型城鎮(zhèn)通過多種方式籌集資金，探索籌資模式多元化。資金和來源渠道不僅包括政府財(cái)政支出，還包括吸收民間自有資金、銀行信貸資金以及外商投資。但是，在建設(shè)過程中土地平衡運(yùn)作滯后性以及招商引資的局限性成為影響和制約項(xiàng)目推進(jìn)的一大瓶頸。城鎮(zhèn)化建設(shè)并未形成有效的資金運(yùn)營(yíng)管理模式，導(dǎo)致多渠道的資金沒有得到良好的整合利用，根據(jù)資金來源的不同進(jìn)行合理的發(fā)揮功能，進(jìn)一步增加了資本成本，降低了利用效率。

（五）征信體制不健全。河南省在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中缺乏相應(yīng)的征信體系，包括與信用評(píng)估有關(guān)的組織管理機(jī)構(gòu)、法律規(guī)章制度和文化宣傳建設(shè)。由于城鎮(zhèn)化建設(shè)的信用難以評(píng)估，金融機(jī)構(gòu)缺乏信用評(píng)估的依據(jù)，不能建立農(nóng)村土地抵押、評(píng)估、流轉(zhuǎn)體系，致使城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏合格的承貸主體和有效擔(dān)保措施。由于河南省沒有統(tǒng)一規(guī)劃征信體系建設(shè)，難以實(shí)現(xiàn)有限的資源進(jìn)行良好的整合。河南省新型城鎮(zhèn)來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，法制建設(shè)不成熟，未能建立完備的信用理念。城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴行政的強(qiáng)制性力量以及社會(huì)傳統(tǒng)習(xí)俗的約束。對(duì)于法制建設(shè)的重視不足，導(dǎo)致外來資金難以評(píng)估未來風(fēng)險(xiǎn)而不愿介入城鎮(zhèn)化建設(shè)。

三、完善城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體系政策建議

（一）改革公共財(cái)政體制。城鎮(zhèn)化建設(shè)主要由地方城鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，需要完善財(cái)政投入機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效率。整合各專項(xiàng)財(cái)政資金，集中支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)、資金聯(lián)動(dòng)、成效聯(lián)動(dòng)的多贏局面。要高度重視市縣級(jí)財(cái)政配套資金不足問題，研究創(chuàng)新財(cái)政資金配套方式和措施。建立和完善資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核機(jī)制，保障財(cái)政資金使用效益最大化。城鎮(zhèn)化建設(shè)需要各級(jí)政府合理分工，密切合作，尤其強(qiáng)調(diào)更高一級(jí)政府的大力參與，發(fā)揮基層的作用，使整個(gè)政府部門密切協(xié)同配合，共同保證城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利進(jìn)行，確保建設(shè)資金充裕。

（二）拓展財(cái)政投資資金來源。財(cái)政資金有限直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)投資不足，政府應(yīng)該積極采取措施提高財(cái)政收入，包括增加土地出讓金收入、稅費(fèi)收入、自然資源收入等投資金額，建立城建投資基金。地方政府也可以嘗試通過鼓勵(lì)社會(huì)各界為城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目提高無償資助建設(shè)資金或設(shè)施等方式擴(kuò)大資金來源。同時(shí)，城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)該吸收更多的社會(huì)資本，包括民間資本、外商資本和國(guó)企資本。具體采用公正公開的競(jìng)標(biāo)方式，使用高效的融資方式。政府承擔(dān)主體規(guī)劃、監(jiān)督管理的責(zé)任。根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)分析利弊得失，營(yíng)造良性運(yùn)營(yíng)的投資環(huán)境。城鎮(zhèn)化建設(shè)中的排污處理、供水供氣等設(shè)施具備營(yíng)業(yè)性質(zhì)，可以更好地吸納民間資本參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，甚至向其轉(zhuǎn)讓。

（三）發(fā)揮財(cái)政投資杠桿功能。由于城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目投資大、回收期長(zhǎng)、成本高、現(xiàn)金流量小，地方政府應(yīng)該進(jìn)行積極引導(dǎo)，必要時(shí)發(fā)揮杠桿作用，在項(xiàng)目建設(shè)初期投入政府資金，中后期通過財(cái)政補(bǔ)助等方式解決項(xiàng)目融資困難，在必要時(shí)應(yīng)該幫助社會(huì)資本獲取信貸資金以及減輕還款壓力，使項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行。通過財(cái)政保障來引導(dǎo)社會(huì)資本投入城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目，提高社會(huì)資本投入的規(guī)模和時(shí)間，建立良性運(yùn)行機(jī)制。

（四）創(chuàng)新融資模式。西方國(guó)家發(fā)行市政建設(shè)債券，吸收社會(huì)資本，取得較好的結(jié)果。河南省可以借鑒西方發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)發(fā)行市政債券，并積極采取措施建立健全債券發(fā)行、償還機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理評(píng)估債券收益，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大融資金融，緩解融資困難。探索試點(diǎn)發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)私募債，研究組建城鎮(zhèn)建設(shè)基金，探索建立省級(jí)城鎮(zhèn)建設(shè)公司。有序開展基于農(nóng)地、林地權(quán)質(zhì)押融資業(yè)務(wù)，發(fā)展供應(yīng)鏈融資、訂單融資、應(yīng)收賬款融資等金融產(chǎn)品。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］陳旭琳，鄒曉峰，張瑞彬.地方政府投融資體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié).中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2011.2.

［2］段曉梅，劉紅.地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)的框架研究.社會(huì)科學(xué)家，2009.12.

［3］郭勵(lì)弘.中國(guó)投融資體制改革的回顧與前瞻.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2009.5.

［4］郭寶華，熊英.地方政府投融資平臺(tái)問題研究.市場(chǎng)論壇，2010.11.

［5］黃全祥.地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)行方式與問題.西南金融，2009.12.

課題項(xiàng)目：本文為河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2014-QN-042）；河南省社科聯(lián)調(diào)研課題（SKL-2014-3538）階段性成果

F83

A