對“法治政府”的理解

□文/楊 平（中共婁底市委黨校 湖南·婁底）

對“法治政府”的理解

□文/楊 平
（中共婁底市委黨校 湖南·婁底）

以何種方式治國理政，這是千百年來人類社會發展面臨的一個共同課題。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央，緊緊圍繞“全面推進依法治國”戰略抉擇，在深入推進依法行政、建設法治政府方面不斷邁出重大步伐。當前，很有必要對“法治政府”的科學內涵進行研究探討。

法治政府；責任政府；有限政府；透明政府

收錄日期：2014年11月20日

一、“法治政府”的由來

古希臘著名哲學家亞里士多德在其《政治學》中提出了一個重要觀點，即一個秩序良好的國家，不應該是人來統治的，而應該由法律來統治。這一思想可以說是法治政府的思想淵源。《韓非子·有度》中曾經出現這樣的文字：國無常強，無常弱。奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱。法治政府，即“政府職能的發揮必須依據法律，不得與法律相抵觸的政府。它要求行政機關及其行政人員的一切行政行為都要有法律依據，在法定職權范圍內嚴格地依法定方式和程序行政，一旦違反法律規定就要承擔相應的法律責任。”因此，建設法治政府的過程就是把法治政府的內涵具體化并且運用于實際操作的過程。“十二五”期間，我國經濟社會發展呈現新的階段性特征，隨著行政生態環境的新變化，對政府公共治理提出嚴峻的挑戰，政府在新的治理中需要實現由“財富創造者”向“環境提供者”轉變、由“經濟建設型政府”向“公共治理型政府”轉型、由“官本位”向“民本位”回歸。

“法治政府”是近年來提出的一個新的行政法治理念和目標。在我國，對行政機關及其社會公共管理活動的規范，最早提出的要求是強調行政機關要做到“依法辦事”，這種提法從改革開放初期一直持續到20世紀90年代初期，直到1993年八屆全國人大一次會議上的《政府工作報告》中，才第一次正式提出了“依法行政”的概念。改革開放之后，中國的法律體系基本建立完備，更確立了“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。在1978年，黨的十一屆三中全會就提出了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的十六字方針。1997年，黨的十五大提出“依法治國”。1999年，現行憲法的第三次修正，“依法治國”入憲。2003年，《國務院工作準則》將“依法行政”作為國務院三項基本工作準則之一。2004年，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》。2006年，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定提出》“加快建設法治政府，全面推行依法行政”。2007年，黨的十七大將“法治政府建設取得新成效”作為全面建設小康社會的要求。除了以上重大成就之外，改革開放30年來，黨中央已經陸續頒布了一系列關于建設法治政府的相關性文件，可見黨中央對建設法治政府的重視。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央，緊緊圍繞“全面推進依法治國”戰略抉擇，在深入推進依法行政、建設法治政府方面不斷邁出重大步伐。黨的十八屆四中全會專題研究全面推進依法治國重大問題，既是對歷史經驗的深刻總結，也是著眼未來的戰略部署，必將推動法治政府建設取得新的進展。

二、“法治政府”的含義

廣義上說，法治是指通過法律治理社會。在現代社會，治理社會的主體是政府。政府通過法律治理社會，應達到一種理想化的狀態。與理想化的社會治理狀態所匹配的政府狀態，我們可以稱之為法治政府。法治政府首先應是一種狀態，這種狀態又表現在兩個方面：一是政府的組織形式必須法定，即政府必須依法律設置，其職權必須由法律規定，也就是說，政府內部具有的組織及其享受的職權都必須有法律依據。而具有法律依據的職權應是符合權力制衡下的權力分配結果。政府所擁有的職權來源于法律，而法律的規定又是最為合理的，只有這種應然狀態，才是法治政府應具有的狀態；二是法治政府所要求的狀態應是政府的權力能夠嚴格按照法律的要求行使，一絲不茍，準確無誤，其所達到的結果應該是法律固有的目的。當然，這里的法律是指良法。良法通過政府行政權力的行使達到立法者的應有目的，這種狀態就是法治政府應有的狀態。法治政府不僅是一種法治狀態，而且，還應是一種科學的行為模式。固然法治政府所要求的狀態是理想化的狀態，而實現這種理想化的狀態依賴的主要還是政府通過一定程序設計的行為來實現，所以，法治政府還應表現在一定的合法合理的行為模式上。這要求政府必須在法律規定的職權范圍內活動，其行為必須合法，非經法律授權，不可具有并行使某項職權。政府的行為方式符合法律的要求，這是法治政府另一層含義。也就是說，為了達到一定的理想治理狀態，需要理想化的治理路徑，這種治理路徑體現在政府行為的模式上，如果政府的行為模式符合法律的要求，這種政府，我們稱之為法治政府。

法治政府既是一種狀態，又是一種行為模式，狀態是法律框架下的理想狀態，行為模式是法律指導下的運行模式。無論在狀態上，還是在具體的行為方式上，都能符合法律的要求的政府才是法治政府。從狀態上講，法治政府是人類社會的追求，是人類社會的奮斗目標；從行為模式上講，法治政府是指在追求人類社會最高法治境界的狀態過程中，能夠達到的最為合理

的政府權力運行路徑。我們一般所談的法治政府建設，主要是指在行為模式上的構建。從政府行為模式的構建上來講，法治政府的運行機制應是科學合理的，這主要包括政府責任監督制約機制健全合理、政府行政執法責任制健全合理、政府行政管理公示制度健全合理、政府行政評議考核機制健全合理、政府行政損害賠償制度健全合理以及政府公開采購制度等均需要健全合理。所以，從政府行為模式的構建角度理解法治政府，應該認識到法治政府是一個動態的概念，即便是在一定時期，達到某種制度要求，也可以理解為實現了法律意義上的法治政府，但是，這并不是終極目標。

三、“法治政府”不同于“法制政府”

應當說，現在所提出的“法治政府”的概念不同于以往我們所提出的“依法行政”的概念。“依法行政”的基本含義是指行政機關的行政管理活動要依據“法律”規定，在憲法和法律等法律規范的范圍內活動。從價值取向來看，“依法行政”更多強調的是一種行政機關的行為原則，即對行政機關從事的社會公共管理活動所提出的一種原則要求。“依法行政”所依之“法”，指的是一種廣義上的法律規范，它包括憲法、法律、行政法規、地方性法規以及部門規章和地方政府規章。從“依法行政”的價值取向和追求的目標來看，它追求的是“法制政府”而非“法治政府”。由此可見，“依法行政”雖然強調行政機關的行政管理活動要依據“法律”規定，在憲法和法律等法律規范的范圍內活動。但是，“依法行政”卻無法包含“法治政府”所包含的“高效政府”、“有限政府”、“透明政府”、“責任政府”、“服務政府”等涵義。因此，隨著“依法治國，建設社會主義法治國家”治國方略和治國目標的提出，也必然要求政府做到依法行政，并最終建設成為法治政府。

“法治政府”與“法制政府”的區別主要在于“法制”和“法治”。從靜態意義上講，“法制”是指一國的法律制度；從動態意義上講，則指的是法的制定、法的執行、法的遵守和法的監督等各個環節的統一，指的是法律制度制定和實施的一系列法律實踐活動的動態過程。“法制”的核心是“依法辦事”。而“法治”作為一種國家的治理方式和原則，其中蘊涵有良法之治、法律至上、公平正義、權利保障、權力制約等價值取向。古希臘思想家亞里士多德在對“法治”概念的最早詮釋中，實際上就已經區分了“法制”與“法治”的不同涵義。亞里士多德指出：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”由此可見，亞里士多德所講的“法治”，至少應包括兩個條件：一是有制定得良好的法律，這是法治的基礎和前提；二是制定得良好的法律得到了全社會的普遍遵守，這是法治所要達到的理想狀態。二者的完美結合，即為法治。可見，“法制政府”與“法治政府”的含義雖然相互聯系、相互滲透，卻有本質的不同。“法制政府”與“法治政府”的共同之處在于二者都必須具有法律和制度，都強調法律的執行和遵守，都強調依法行政。但是，“法制政府”所強調的依法行政之“法”，卻沒有明確的價值取向，即“良法”（善法）、“惡法”皆為法。由此引申，“法制政府”既可以依“良法”而行政，也可以依“惡法”而行政。如果依“惡法”而行政，則政府只能是“專制政府”而非“法治政府”。“法治政府”所依行政之“法”則有明確的價值取向，即為“良法”。非“良法”即非“法治政府”。當然，“法治政府”的完整涵義應當是依“良法”而嚴格行政的政府。因此，“法治政府”除了“法制政府”所包含的具有法律制度、強調法律的執行和遵守、強調依法行政等價值要素之外，還包含有“法治”所蘊涵的民主政治、公平正義、權利保障、權力制約等價值要素。正因為如此，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中強調，建設法治政府，必須建立“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，以及“權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制”和“科學化、民主化、規范化的行政決策體制”；強調行政管理要“做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信”。

四、“法治政府”的主要特征

（一）責任政府。法治政府應當是責任政府。所謂責任政府，就是說政府要對自己的行為負責，特別是要對自己的違法行為負責，承擔相應的責任。責任政府是民主政治、法治國家、法治政府的基本訴求，也是政府實現廉潔、高效的必要基礎。作為現代意義上的責任政府，其應然性質主要體現在：

1、責任政府是有能力的政府。公共性是政府的一個重要屬性，其首要的和最終的目的是維護和實現公共利益，滿足公眾的利益需求。這就決定了政府必須有足夠的能力去實現這一使命，為公眾提供優質的服務。“政府能力始終就是判斷政府優劣的重要標準之一”。因此，政府能力的強弱決定了政府能否把自己的意志、目標轉化為滿足公眾需要的現實能力，而政府的目標和意志主要是人民群眾的意志和利益的集中體現。這也就決定了政府必須是強政府（而不是弱政府）才能最大限度的運用它所掌握的各種資源，認真貫徹、落實為人民謀福利的宗旨。政府能力的價值判斷標準主要是：政府自身素質的高低、政府能否對所擁有的社會資源進行合理有效的配置、政府能否運用合法性權威對社會利益關系進行整合等方面。

2、責任政府是可問責的政府。一個負責任的政府必定是一個可問責的政府，而且，可問責政府也是建立責任政府的關鍵和必然選擇。然而，長期以來，政府官員既沒有要問責的習慣，也沒有被問責的心理準備，社會也沒有要問責的氛圍，而公眾更沒有問責的勇氣，習慣和惰性導致了對政府進行問責的最大障礙，一旦出現重大事故或損失，責任由誰來承擔？向誰追究責任？按主權在民和民主政治思想，政府的一切權力來自公眾的授予，政府的一切行為必須對公眾負責，公眾有問責的權力，政府有受問責的義務。這就要求政府做到：“一是在行使職責過程中，要有所交代，向公眾解釋這么做的理由；二是在完成職責后，如出現差錯或損失，應承擔道義上的、政治上的、法律上的責任；三是在這種責任中選擇正確的責任形式，做到罰當其責。”只有這樣，公眾對政府及其行政人員的行政行為才擁有知情權，并對其失職行為進行問責，這樣的政府才是一個真正意義上的負責任的政府，這也是責任政府的本質體現。然而，在現實中，當政府及其行政人員一旦出現失職行為并且對公眾的生命財產造成嚴重損失時，公眾對政府及其行政人員的問責顯得多么的蒼白無力，這主要是由于目前政府問責制不健全、不完善，主要表現為：（1）問責主體（人大）的缺位；（2）問責客體不清晰；（3）問責范圍太窄；（4）問責力度不強等因素。從而導致問責不能順利開展，僥幸有個別官員被問責，甚至“引咎辭職”，也是迫于上級和公眾的壓力，或自感有愧于公眾所托而辭職，而非政府官員的主動辭職，這完全有悖于民主政治理念，有悖于責任政府。

（二）有限政府。法治政府應當是有限政府。這主要表現在政府權力有限、政府職能有限這兩個方面。“政府權力有限”是指：政府的權力來自于人民，是人民通過法律授予政府權力的，因此，政府只有在法律的權限之內才能獲得權力和行為的合法性。從權利和權力的來源來看，在公民權利與政府權力的關系上，公民權利是政府權力之源；公民權利是公民本身固有的，不是由政府賦予或讓渡的；相反，政府權力則是公民權利授予的，而非自身固有的。從法律的角度來看，公民的權利是廣泛的，只有法律禁止的，公民才不得為之，凡是法律沒有禁止的，公民皆可為之，即“法無明文規定即自由”。而政府的權力則是有限的，它的權力只能來源于人民以及法律的授權和委托，它必須在法律規定的范圍內活動，否則即為無效或非法，即“法無明文規定即禁止”。政府的權力必須以法律作為自己的最終依據。由此可見，法治之下的政府權力必然是一種“有限權力”，法治之下的政府也必然是一種“有限政府”。“政府職能有限”是指：政府職能是政府行政管理的基礎，也是政府行政權力作用的范圍。在不同的時期，政府的職能是不同的。在自由資本主義時期，政府在很大程度上只是扮演一個“守夜人”的角色，那時奉行的原則是“管得最少的政府是最好的政府”。但是到了壟斷資本主義時期，由于壟斷和競爭的加劇，出現了“市場失靈”，因此，需要政府出面加大對社會的干預力度。但是后來由于政府干預過度，在某種程度上又出現了“政府失靈”的問題。于是，人們又要求對政府的權力加以限制。在社會主義國家的計劃經濟時期，政府的職能幾乎是無所不包，與之相適應，政府的權力也是無限的，政府幾乎無所不管，那時的政府在某種意義上幾乎是“全能政府”和“無限政府”。但是在市場經濟條件下，尤其是在社會主義市場經濟和社會主義法治條件下，政府的職能是有限的，有很多事情不需要政府去管理，而應由社會和市場本身去解決。

經過長時間的實踐和認識，人們基本上達成了以下共識：第一，凡是市場能夠解決的，要靠市場自身去解決，政府不要干預；第二，凡屬社會組織、中介組織能夠解決問題的，讓它們自己去解決，政府不要插手；第三，凡是屬于政府、市場都能解決問題的，仍然讓市場去解決，政府不要干預，只有在市場和社會解決不了，或者市場解決的成本和社會組織解決的成本高于政府解決的成本時，政府才應介入。國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》作了明確的界定：“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決。”政府行政權力與其他任何權力一樣，具有擴張性和腐蝕性。如果不對這種權力進行有效的規范和制約，任其無限擴張，就有可能出現行政權力濫用，產生腐敗，從而不僅損害社會公共利益，而且還會侵害公民的生命、財產和人身自由。所以，必須對政府的行政權力進行有效的制約。因而，政府必須是有限政府。

（三）透明政府。2003年3月19日，在國務院第1次常務會議上，溫家寶總理提出，要建立一個“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的政府。十六屆三中全會強調要增強政府工作的透明度。“透明政府”作為一種政府模式建設受到了中央的重視，這是理論研究與政府實踐的互動發展。透明政府至少包括政府組織透明、政府決策透明、政府管理透明。“政府組織透明”要解決的問題是公眾有權知道政府在做什么。具體來說，主要包括：政府機關的設置體系，明確各個政府機關的職能分工，公開政府機關的辦事規則與要求；公開政府工作人員（公務員和政治官員）職權范圍，包括擁有的決策、指揮、命令、制裁的權能，其中主要是包含有多少決策權、財產支配權、人員調撥權、公物享用權，以及對管理相對人的處分權，這些權力的公開有利于克服濫用權利、機構之間爭奪權力和相互扯皮的現象。“政府決策透明”要解決的問題是公眾有權知道政府為什么要這樣做，政策、法規為什么這樣制定。政府決策透明不僅是決策科學化、民主化的必然要求、重要條件和保證，而且也關系到決策權的正確使用問題。政府決策公開，特別是政府重大決策公開，是現代民主社會的最基本要求之一。而且，政府決策公開是防止權力嚴重錯位，避免因官僚主義造成納稅人投資重大損失的重要措施。政府決策透明主要包括決策過程公開和結果公開。“政府管理透明”要解決的問題是政府怎樣做。行政機關是國家權力的執行機關，依照憲法和法律的規定行使國家行政權。行政職權所涉及的范圍及其廣泛，從內容上看，行政機關執行權涉及的決定和國家法律、法規的活動，包攬了經濟、教育、科學、文化、衛生等各個方面。由此可見，政府執行的公開涉及到社會公眾生活的方方面面，有著十分重要的意義。政府執行的公開是指行政機關在實施具體的行政行為時，應當向納稅人和公眾公開，既要讓當事人了解，也要讓其他納稅人或有關的組織了解，為納稅人和有關的組織評價自行政機關的具體行政行為的合法性與合理性提供機會。政府執行的公開可以分為執行過程的公開和執行結果的公開。行政執行過程的公開是指在具體的行政執法活動中，應公開其過程，也就是要讓納稅人清楚執法活動是怎樣進行的。行政執法行為包括：行政決定、行政處置、行政檢查、強制執行、監督、獎勵、物質幫助、行政處分、行政處罰、行政許可和認可及行政合同等。公開行政執法的過程有助于行政執法人員嚴格、公正地行使執法權，以維護法律的嚴肅性和有效性。政府透明化不是目的，而是手段。政府透明化可以讓納稅人和公眾知道政府在做什么，為什么要這樣做，又是如何做的。政府透明化的目的是為了更好的監督政府。2008年，我國出臺了首部針對政府信息公開的專門法規——《政府信息公開條件》，其中以“公開為原則、不公開為例外”的規定讓政府信息公開有了制度上的保障。在條件逐年推進中，我國政務信息加速走入“陽光季”。

綜上所述，“法治政府”是一個全新的行政法治理念和行政法治模式。它不僅要求政府（行政機關）要嚴格依法行政，政府（行政機關）的設立和運作要依據法律，政府（行政機關）的立法行為和執法行為要嚴格遵守法律，從而實現政府組織和行為的合法化、規范化和程序化，而且要求整個政府（行政機關）及其行為要體現“法治”的價值理念，即體現民主、公平、正義、權利保障和權力制約等價值理念。可見，依據體現廣大人民群眾意志、意愿和民主、公平、正義、權利保障和權力制約等價值理念的法律而設立和行為的政府，才是“法治政府”。

主要參考文獻：

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［2］王勇.法治政府的內涵及其經濟作用［J］.唯實，2010.10.

［3］亞里士多德.政治學［M］.北京：商務印書館，1981.

［4］全面推進依法行政實施綱要［N］.人民日報，2004.4.21.

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