農村金融消費者權益保護路徑拓展

□文/陳麗琴 王寶娜（河北金融學院 河北·保定）

農村金融消費者權益保護路徑拓展

□文/陳麗琴 王寶娜
（河北金融學院 河北·保定）

農村小額信貸擔保方式包括抵押、質押、保證。抵押擔保中抵押物范圍過窄，家庭承包的土地承包經營權、構建于宅基地上的農民私有房屋能否作為抵押物以及浮動抵押制度對農村信貸擔保的完善都值得探討；質押擔保方式中提上日程的為對土地承包經營收益權設定質權的可行性問題。

小額信貸；抵押；質押；保證

原標題：農村金融消費者權益保護路徑之拓展——淺析農村小額信貸擔保方式

收錄日期：2014年12月1日

一、農村小額信貸的范疇

農村小額信貸指面向農村客戶額度較小的一種信貸業務方式。其主體包括經營者和客戶方，就我國當前情況來看，經營者主要有農村信用社、郵政儲蓄銀行、農業銀行、農業發展銀行和小額貸款公司；客戶方包括普通農戶、農村個體工商戶、鄉鎮企業以及其他經濟組織。農村小額信貸的額度通常在十萬元以內。隨著金融機構和小額貸款公司風險控制系統的規范和風險防范意識的加強，農村小額信貸單純靠客戶自身信用實現的幾率越來越小，只有進一步拓展農村小額信貸的擔保方式，才可以切實解決農村小額信貸客戶方的融資問題。

二、目前農村小額信貸擔保方式

目前，我國信貸實務中農村小額信貸的擔保方式主要包括抵押、質押和保證。

（一）抵押。無論從現行法律規定還是從實務來看，擔保方式抵押的最大癥結在于抵押物的范圍過于狹小，《擔保法》以及擔保物權主要針對城市借款人擔保而設，農村借款人可以用于抵押的抵押物寥寥無幾。《中華人民共和國物權法》第180條規定：“債務人或者第三人有權處分的下列財產可以抵押：（一）建筑物和其他土地附著物；（二）建設用地使用權；（三）以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權……”。單單從《物權法》180條的規定來看，第一款和第三款所涉財物和權益可用于農村小額信貸抵押，但物權法184條又規定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，依據物權法規定的“房隨地走，地隨房走”的原則，農民宅基地上的房屋不能抵押，180條第一款在農村小額信貸擔保中不能適用。《擔保法》與《物權法》在抵押物的規定上基本一致。

農村小額信貸實務中金融機構認可的抵押物包括有產權證明的商品房、汽車等價值較大的所有權明晰的物品以及有國有林權證作為權利標識的林權，農村小額信貸借款人當中享有此類抵押物的人數量較少。

（二）質押。質押，包括動產質押和權利質押。目前農村小額信貸業務中以權利質押為主，主要為存單質押。動產質押適用較少的原因在于動產質押必須要轉移質物的占有，金融機構占有管理質物要付出成本，因此一般不采用動產質押。權利質押的標的一般包括票據、存單、股權、知識產權、應收賬款等，但對于農村借款人來說，票據、股權、知識產權、應收賬款這些權益基本上不享有，所以農村小額信貸質押擔保方式主要為存單質押。

（三）保證。法律認可的農戶小額信用貸款附加了更多的限制性條件，目前各金融機構采用的多為公職人員作為保證人的信用擔保貸款。農戶聯保貸款基本已經絕跡。

三、農村小額信貸擔保方式探析

（一）抵押。在抵押擔保方式中，目前爭議較大的是“農地”和“農屋”能否作為抵押物以及浮動抵押的細化問題。“農地”即家庭承包的土地承包經營權，“農屋”即構建于宅基地基礎上的農民私有房屋。“農地”、“農屋”是廣大農民最主要的普遍享有的生產生活資料，如果二者能夠進入資本流轉的領域，則可以促進農村小額信貸抵押擔保的實現。

1、家庭承包的土地承包經營權

（1）基于農地的社會保障功能，現行法律規定家庭承包的土地承包經營權不能抵押。《擔保法》第三十七條規定：“下列財產不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但本法第三十四條第（五）項、第三十六條第三款規定的除外……”。《物權法》第一百八十四條規定：“下列財產不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外……”。根據《擔保法》和《物權法》的規定，家庭承包的土地承包經營權不能抵押，其主要原因在于農村土地的社會保障功能。我國目前社會保障制度還很不完備，農村社會保障體系還沒有建立，國家無法提供對農民的社會保障，因此家庭承包的土地便成為農民安身立命得以生存的基礎。如果法律允許用家庭承包的土地承包經營權設定抵押，便增大了農民失去土地的幾率，一旦農民失去土地又沒有其他生活來源時，他們的生活將無法為繼，這對于農村的發展和社會的穩定都會造成很大的威脅。

（2）基于農地的資本要素功能，準許家庭承包的土地承包經營權抵押可拓寬農村小額信貸的融資渠道，促進農業及第三產業發展。《物權法》125條規定：“土地承包經營權人依法對其

承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。”該條確定了土地承包經營權的性質為用益物權。《物權法》125條對土地承包經營權的主體、客體、內容作了明確的規定，在內容方面指出了權利主體的權能包括占有、使用、收益。家庭承包的土地承包經營權是廣大農民普遍享有的一項權益，其本身便是一項資本，如果能夠將其作為抵押物或允許其自由流轉，便能夠充分體現其收益的權能，從而實現土地承包經營權的增值，但就現有情形來看，其處于冰凍狀態，無法實現資本的增值。

我國目前農村金融體系不完善，農村個人信用體系尚未建立，這決定了農村小額信貸融資渠道狹小，農民享有的可以充當抵押物的物或權利本身比較少，無法通過抵押貸款，導致農民在從事農業生產或第三產業時缺少資金來源，阻礙了農業和第三產業的發展。家庭承包的土地承包經營權每戶農民都享有，具有普遍性，而本身價值也比較大，較適合充當抵押物用于農民貸款抵押。

2、構建于宅基地上的農民私有房屋。構建于宅基地上的農民私有房屋即農屋，也可稱作農村村民的房屋。

（1）農屋可否作為抵押物，理論界存有較大爭議。有關農屋可否抵押的法律依據主要是《擔保法》和《物權法》。《物權法》180條“債務人或者第三人有權處分的下列財產可以抵押：（一）建筑物和其他土地附著物；……（七）法律、行政法規未禁止抵押的其他財產。”184條“下列財產不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外……”《擔保法》與《物權法》的規定基本相同，在《擔保法》第三十四條規定抵押人所有的房屋可以抵押，第三十七條規定宅基地使用權不能抵押。

農屋可否抵押爭議產生的原因在于對《擔保法》和《物權法》的理解不同以及法律原則適用的不同。《物權法》180條第一款中的建筑物和《擔保法》第34條中的抵押人所有的房屋是否包括農村村民的房屋，目前沒有明確的法律解釋，理論界和實務中適用起來均有不同意見：有學者認為應當包括農屋，并依據房地產抵押權設定的房地分離原則，主張農屋可以抵押，宅基地使用權不能抵押；另有學者認為，《擔保法》和《物權法》從立法傾向上看都是針對城市居民，故其中的“建筑物”和“抵押人所有的房屋”不包括農屋，依據房地一體原則，因為宅基地使用權不能抵押，所以農屋不能抵押；另有學者認為，農屋絕對不能抵押，因為他是農民生活的基本保障，失去農屋，農民就會流離失所，影響穩定。

筆者認為，就目前法律規定來看，農屋不能抵押。從《擔保法》和《物權法》立法傾向上看的確是比較偏重城市居民，所以其中的“建筑物”和“抵押人所有的房屋”不包括農屋。《物權法》182條規定：“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規定一并抵押的，未抵押的財產視為一并抵押。”據此，在房地產抵押權設定上，《物權法》確立的為房地一體原則。如果把農屋列入《物權法》180條第七款的范疇，按照房地一體原則，對農屋的單獨抵押會置農屋于“空中樓閣”的地位，損害抵押權人的利益。從實務來看，各金融機構大都不接受農屋作為抵押物，他們所認可的房屋抵押物為農民購置的商品房。

（2）將農屋列入抵押物范疇具有理論基礎與現實基礎。從所有權原始取得的角度來看，農屋是農民通過勞動得來的，應享有所有權；憲法和物權法對此也做了確認。農民對農屋享有完全的所有權，符合了擔保物可自由處分的條件。《土地管理法》第六十二條“……農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。由此可見，農村房屋可以轉讓，如果只允許農屋轉讓不允許設定擔保，則必然會引發執法混亂，有違法律的統一性。

依據“法律面前人人平等”，《物權法》不應將著眼點放在城市借款人身上，應賦予農村借款人同樣的權利，不應限制農屋進入市場。在抵押權設定上的建筑物應包括農村房屋。《物權法》重在保護私有權利，體現平等自愿原則，故不應從身份上限制農民財產的自由流通，限制農民利用農屋融資的權利。

隨著經濟的發展，農民收入逐步提高，農屋的社會保障功能不斷弱化，購買商品房的農民數量越來越多。適時地將農村房屋列入擔保物范疇，對于拓寬農民融資渠道、發展農村經濟將起到非常巨大的作用，也已成為廣大農民獲取貸款支持經營活動的普遍需求。

3、細化浮動抵押制度，促進農村信貸擔保的完善。《物權法》第181條：“經當事人書面協議，企業、個體工商戶、農業生產經營者可以將現有的以及將有的生產設備、原材料、半成品、產品抵押，債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形，債權人有權就實現抵押權時的動產優先受償。”此條文便是對浮動抵押制度的規定，可以說是立法當中的一個創新。以浮動抵押的規定作為基礎，可將農村土地承包經營收益權中涉及到的農作物與農產品進行抵押。農作物屬于半成品，對其可設定浮動抵押；農產品屬于農業產品，如果處在農業生產過程中，亦可設定浮動抵押。但現行法律對浮動抵押規定過于籠統，操作性不強，譬如對農業生產經營者的范疇等問題并沒有細化，還有待《物權法》司法解釋進一步完善。

（二）質押。質押擔保方式中提上日程的為對土地承包經營收益權設定質權的可行性。

擔保物權體現物的交換價值，質權也不例外。質權分為動產質權與權利質權，質權要成立，要求權利人對質物享有處分權，質物可以交易從而實現其價值。土地承包經營收益權屬于權利質權。依照《農村土地承包法》的規定，承包人在承包期內享有自主的使用、收益、流轉權。操作中可將土地承包經營權證作為權力憑證進行質押，并將權利憑證移交質權人并在政府部門登記的時間作為質權成立的時間，當主債權債務關系不能完全正確履行時，質權人可實現質權優先受償。

（三）保證。在保證擔保方式中，一方面可以繼續推行“公務員擔保”的保證方式；另一方面可以考慮將農村聯保制度市場化，引入商業性的以營利為目的的擔保公司，并加強農村保險制度的完善。

上述擔保方式的實現均離不開國家政策的支持以及相關法律規范的完善。

主要參考文獻：

［1］中華人民共和國物權法.

［2］中華人民共和國擔保法.

［3］農村土地承包法.

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本文為2014年河北省科學技術廳“金融消費者權益保護制度研究——以河北省為例”（課題編號：14456219D）成果