試論PPP機制在保障性住房建設中的運用

黃小強

摘要：住有所居是我國住房保障體制的目標。在當前普通商品房價格高企背景下，中低收入家庭居住困境日益凸顯。在“十一五”和“十二五”期間，我國開始大力發展保障房建設，已取得一定成效，保障房覆蓋率顯著提升，但資金不足、分配不公、管理低效等問題制約了保障房的健康穩定發展。針對以上問題，本文提出引入PPP（public-private partnership）機制作為保障房領域的新型發展方式，通過對PPP的特征及優勢進行分析，提出了PPP在保障房領域運用的政策建議。

關鍵詞：PPP;保障房

一、我國保障性住房發展情況

住有所居是人安身立命的根本。自1998年我國開始實行住房分配貨幣化改革以來，房地產經濟功能被過度挖掘，甚至一度被確立為國民經濟的支柱產業，民生保障功能被忽視。數據顯示，1997-2002年，我國經濟適用房開發投資占住宅用地的比重保持在11%以上，最高時超過16%，從2003年開始下降，到2009年已降至44%。投入不足造成了我國住房供給的結構性失衡：一方面普通商品房供給過剩，價格居高不下，居民難以承受，另一方面，保障性住房供給不足，覆蓋面狹窄，居民難以享受。為了解決住房供給失衡，平抑商品房價格，我國自2006年出臺了一系列辦法，大力推進保障性安居工程建設。“十一五”期間，初步建立了以廉租住房、公共租賃住房、經濟適用房等為主要形式的住房保障體系。“十二五”住房規劃綱要進一步提高了住房保障水平目標。從實行情況看，保障房計劃得到了有力推進，但也暴露出保障房建設在資金、效率等方面仍然存在較多問題，制約了保障房的良性發展。

（一）住房保障建設資金存在較大缺口。保障房建設資金主要來源于中央、地方政府的專項資金供給，缺口較大，特別是近年來，保障房投資開工的數量增長和單位建筑成本上升進一步加大了資金缺口。以2011年為例，當年全國保障住房建設目標 1000 萬套，每平方米建筑面積的建設成本為2372元，假定每套房平均面積為 60 平米，需要資金142萬億，其中，各級政府資金來源大約5000 億，缺口為9000 億。比照2011年情況，“十二五”期間初步估計資金缺口在3萬億-4萬億之間。同時，地方政府保障房建設積極性不足進一步擴大了資金缺口。有研究對2009年江蘇省地方政府保障房實際支出值與其他國家政府保障房合理支出值相比較，除南京外，江蘇省12個地市保障房支出缺口平均為40%，即在一定的經濟發展水平和財政能力下，地方政府保障房建設的實際支出值低于合理支出值。

（二）保障房的使用效率偏低。除了資金缺口造成的保障房供給總量不足之外，保障房在質量、規劃和分配等方面的問題降低了現有保障房的使用效率，進一步降低了保障房的有效供給。

一是保障房建設質量不高。低成本投入導致保障房收益遠低于普通商品房，企業僅能獲得微薄利潤。在缺乏良好正向激勵機制情況下，企業在房屋建筑的技術使用和投入方面缺乏積極性和主動性，容易出現偷工減料的現象，使得保障房建設標準和質量低于國家標準。2011年住建部對廣東省119項工程勘察項目檢查中，不符合22項，不符合項占比近20%。近幾年，各地關于保障房因墻體開裂、“瘦身鋼筋”、混凝土不達標、抗震標準低等導致居住條件差、難以入住甚至推倒重建的報道頻頻出現。

二是保障房規劃不盡合理。各地保障房，特別是經濟適用房建設選址主要集中在城鄉結合處或比較偏僻的郊區。相比與普通商品房，保障房周邊基礎設施、公共服務、公用設施配套較少，低收入家庭接受的交通、醫療、娛樂、子女就學等服務相對落后，對于大多數工薪階層，生活和交通的不便會增加低收入家庭的生活成本，使得他們更愿意選擇租住或購買居住條件較差但距市區較近的商品房，而不愿意租住或購買價位較低的保障房。

三是保障房的準入和退出機制不健全。與商品房市場定價不同，我國保障房采取輪候抽簽制度來保證符合條件的家庭享有公平獲取保障房的權利，但保障房分配領域仍然存在大量 “非低收入家庭”住進保障房市場的案例，使得真正的低收入家庭得不到保證。此外，隨著家庭經濟狀況的改善或人口變化，許多不再符合保障資格的購買者或租用者因各種原因繼續占用保障房或享受政策補貼，導致大量排隊等候的家庭無法正常進入獲得政策優惠。

二、PPP機制的引入及其優勢

PPP（public-private partnership）自上世紀90年代就已經在我國進行了相當的實踐。世界銀行數據顯示，1990-2012年期間，我國共上馬1065個基礎設施建設PPP項目，遠高于英國（648）、韓國（567）、澳大利亞（127）、印度（725）等國，并且圍繞基礎產業和基礎設施、市政公用事業和保障性住房、社會事業等領域出臺了《市政公用事業特許經營管理辦法》、《收費公路管理條例》等一系列規定。但是PPP項目主要集中在能源、電信、交通、供水及污水處理等領域。2011年，北京成立保障性住房建設投資中心是我國首次在保障房建設方面引入PPP機制。隨著我國保障房建設規劃的推進，為緩解或者彌補政府財政資金的不足，天津、重慶、青島、濰坊等地也陸續采取PPP機制建設保障房。

（一）PPP的概念及特征。PPP機制產生于20世紀70年代的英國，上世紀90年代被廣泛運用于醫療、交通、教育、公共設施服務等領域。什么是PPP，理論上尚未一致。本文認為，PPP是指公共部門和私人機構在不違反相關法律法規前提下，基于平等地位，在自愿的基礎上達成的以建設準公共物品或服務為標的，以增進社會福利為目的，共享收益和分擔風險的長期合作協議。具有以下幾點特征。

1PPP為有條件的平等及自由合作。簽訂合作協議時公共部門和私人機構地位平等，不存公權力的運用和強制。但基于PPP標的的準公共性，使其具有行政合同特征，在受私法制約的同時，還受公法制約，合作雙方在合同自由度上受到一定限制：一是政府不得超出法律授權范圍就PPP項目提供許諾;二是企業除承擔正常的經營活動風險外，還需承擔一定的社會效益評估責任，對有損社會效益的經營行為將有被處罰，甚至單方取消合作的風險。

2PPP以提供準公共物品或公共服務為目的。在城鎮基礎設施建設、教育、醫療等準公共物品或服務領域，通過PPP機制將政府集生產者和提供者于一身的模式轉變為政府充當提供者，私人機構充當生產者，可以充分發揮政府和私人機構的各自優勢來提升準公共產品服務的效率和水平，為普通民眾提供優質高效的公共物品或服務。

3PPP具有一致的項目目標。具體體現為利益共享和風險分擔。一是PPP不以利潤最大化為目的。私人機構只能在約定條件下實現自身利益最大化，而公共部門則是在約定條件下實現公共福利和利益的最大化;二是PPP追求項目整體風險最小化。公共部門和私人機構按照各自優勢，承擔自己最善于應對的風險，減少合作對方風險，而不是減少自己的風險，從而降低整個項目的成本。

4PPP采取項目全壽命周期管理模式。PPP屬長期合作關系，包含了項目從規劃、立項、評估、建設、經營、移交等整個周期。合作各方在各個環節進行密切合作，通過生產技術和管理技術創新提高提供公共物品或服務的效率和水平，通過私人機構提高經濟資源特別是公共資源的使用效益和綜合效率，最大限度地滿足社會公眾的需要。

（二）PPP與傳統方式的比較優勢

在保障房建設領域，我國目前采取的方式主要有三種：一是政府直接建造住房。由政府成立相關機構負責保障房的建造、招標、設計、管理等;二是向開發商提供補貼，間接提供住房。政府承擔監督和規劃職能，不承擔開發職能;三是直接發放補貼。政府直接向低收入家庭發放住房補貼支持他們改善住房條件。這三種方式在保障房建設中發揮重要作用的同時，也暴露出了如資金來源單一造成財政負擔過大，收益較低造成開發商熱情不高，補貼使用管理困難造成補貼效益低下等問題，且三種方式主要集中在保障房建設環節，對保障房分配和管理均未過多涉及。與之相比，PPP的優勢在于其能夠全程參與保障房的建設、分配、管理各個環節。

1建設環節。一是PPP能更加有效地吸引社會資本進入保障房領域，緩解政府財政壓力。私人機構作為PPP公司股東僅以其股權份額為限承擔有限責任。同時，PPP公司為政府和私人機構的利益共同體，能夠確保私人機構獲得政府承諾的穩定回報。二是PPP能夠鼓勵私人機構加大技術投入，提升保障房建設質量。在收入確定的情況下，通過投入新技術，提高管理效率，可以降低工程成本，獲取更多的收益。三是PPP收益除來源于政府，還有相當部分來自使用者付費，保障房的區域規劃、配套設施、戶型設計與PPP未來收益相關，有利于提升保障房居住的舒適性。

2分配環節。一是由政府與私人機構合作成立的PPP公司作為保障房分配規則的執行者，政府部門僅充當規則制定者，可以有效降低政府部門內部尋租，減少腐敗帶來的分配不公。二是PPP公司可以更加有效地整合各類信息，提高保障房分配效率。如建立家庭收入調查制度，由專門部門和專業人員對申請保障房家庭收入、信用進行核定和確認，對申請者資格進行更加適時、準確地確認，提升分配效率。

3管理環節。一是PPP公司可以通過配套商業設施收費等方式對遠低于低市場價格的保障房物業費用進行補貼，低收入家庭只需負擔較少的物業費即可享有優質的物業服務，在住得起的同時，避免保障房變成“貧民窟”。二是PPP公司基于利益驅動和收回成本的需要，會比政府部門更加及時的根據保障房使用者的財產變動及其房屋使用情況等信息，針對不同條件的家庭采取不同保障措施，提升保障房的使用流轉效率。

三、政策建議

（一）合理選擇PPP模式。根據前文所述，就保障房PPP而言，公共部門與私營部門之間應根據自身在融資、設計、建設以及運營和維護等四個方面的優勢來承擔相應的責任和風險，通過不同組合，形成不同的合作模式（見下表）。

目前，我國保障房主要分為經濟適用房和公共租賃住房（2014年起公共租賃住房和廉租住房并軌運行）兩大類，對于已建成的項目，其融資性要求不高，主要在于后續的維護和管理，可以采取管理合同、TOT、租賃（現有設施）和特許經營等模式，而對于需要新設計、新開發的項目，則可以選擇DBL、BTO、BOT、DBFO等模式。

（二）完善PPP管理制度。一是出臺具體的管理辦法。對PPP范圍進行界定，明確政府部門和私人機構各自的權利和義務，建立PPP項目承包商競爭性程序，明確 PPP 項目運用與保障性住房建設的程序設定、參與方權責、風險分配、退出以及糾紛處理機制。二是構建PPP運行框架，明確各方主體職責。明確財政部部門主要負責PPP項目審核、風險把關，保證在PPP生命周期內政府財力可負擔，宏觀財政狀況可持續;成立PPP中心等單獨機構作為政府唯一代表，將保障房投資、建設、管理等職能從政府部門分離出來，克服政府“多部門多頭管理”的問題;采取公開、透明的名單化管理，接受社會監督，確保合作方的資質合格;健全法律、財務、金融等第三方專業咨詢市場，借鑒國際標準完善信息披露和審計制度，提高項目透明度為。三是引入用戶監督機制。在政府PPP監管機構中吸收中低收入家庭代表，將用戶使用評價作為PPP成敗的關鍵指標;在具體的PPP合作項目公司中成立類似業主委員會的機構行使用戶監督權。

三是構建PPP保障機制。與傳統的政企合作方式相比，PPP也存在私人機構追逐利潤、項目融資成本高于政府、交易成本高于傳統項目抵消效率優勢的情況。有必要對PPP建立相應的保障機制降低PPP失敗的風險以及帶來的損失。成立政府部門或私人機構PPP基金，由政府財政出資和企業共同繳費形成互助基金，在融資困難時提供擔保，在項目難以維系時提供救濟，在項目失敗時提供補償，維護公共利益不受損害;設立政府PPP上限，防范財政風險。從國際實踐看，許多國家均設立政府PPP上限，如巴西為GDP的1%，在我國地方政府融資平臺債務相對嚴重的情況下，有必要選擇一定的指標來設置上限，如PPP項目債務總額占政府當期財政收入或者GDP的比例，PPP合同總額占政府當期財政收入或者GDP的比例等。

參考文獻：

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