新型城鎮化的幾點經濟金融理論思考

陳銘仁

一、什么是 “新型城鎮化”？

城鎮化一詞起源于拉丁文“urbanization”，最早源于19世紀中葉。到20世紀，這個名詞已被國外多數學者所接受。但在國內還存在另一個詞——城市化，加之我國城市設置標準和過程模糊的影響，逐漸使行政區劃概念的“市”和“鎮”與實際城鎮化根本不同，使得“城市化”與“城鎮化”的含義逐漸產生差異并形成混亂，對我國目前正在深入推進的“新型城鎮化戰略”形成了許多負面的影響。

在“城市化”與“城鎮化”兩個詞中，用哪個詞比較好，目前在理論界有多種不同的看法。一是認為城鎮化即是城市化，二者內涵沒有本質區別，但城鎮化更為科學和貼近中國國情，用城鎮化比城市化好;二是認為城市化才能反映本質，小城鎮作為城市的初級形態，并不具備完整意義的城市屬性。城市化不僅是具體的有形的過程，而且是一種抽象的無形的過程，強調外延的城鎮化，不能完全表達城市化的抽象含義;三是認為城市化與城鎮化是兩個不同的概念，指不同的現象。城市化是指人口向城市的集中過程，城鎮化是農村人口向縣域范圍內的城鎮集中的過程;四是認為城市化是總括的概念，城鎮化是城市化的某個階段或者某個部分的現象。城市化包括大中小城市和小城鎮，而城鎮化不包含建設大中小城市，城鎮化是城市化的一部分，城鎮化是特殊歷史階段的產物，是城市化的起始階段。

城鎮化和城市化概念上的分歧與城鎮化發展路徑密切相關。當前我國理論界存在城鎮化發展的三條路徑：小城鎮重點論，主張重點發展中小城鎮，通過鄉鎮工業化推動城鎮化，他們一般采用“城鎮化”概念;大城市重點論，認為中國城市化道路應該以大城市為重點的，則普遍采用“城市化”一詞;多元城市化論，認為大中小城市協同發展，因而不區分城鎮化和城市化的差異，常常混用。《城鎮化規劃》提出，“城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。”表明我國官方的“城鎮化”概念是堅持多元城市化論的，認為城鎮化是指城市從數量、規模、分布、經濟結構、社會文化和生活方式等方面發生急劇變化，從而導致整個社會的結構性變革，并不斷地向深度和廣度推進的過程。

二、城鎮化的形成和發展模式問題

城鎮化的形成和發展存在兩種路徑，一種是內生發展路徑，或稱自然形成模式;另一種是外生發展路徑，或稱政府驅動模式。而且，城鎮化的形成和發展路徑還存在一種路徑依賴的關系。這種關系，為城鎮化決策的制定者或者政府發揮作用提供了廣闊的空間。

城鎮化內生發展路徑的主要特征在于，在城鎮化的整個過程中，城市的形成過程是自發的，基本上不借助外部因素的作用。雖然內生發展路徑強調內在因素在城市過程中的決定作用，但是實際上外部因素在這個過程中也有一定的作用。所以，在城市的內生發展路徑中，內在因素和外部因素都是存在的，但內在因素起主要作用，外部因素起次要作用，而且在城市發展的不同階段，內在因素和外部因素所起的作用也不相同。

城鎮化的外生發展路徑是指，本來并不具有比較優勢、甚至還處于不利地位的區位，在經濟和社會發展水平相對較低的前提下，政府有意識地根據現有條件，通過制定一系列政策刺激城市的發展，創造或強化其比較優勢，從而吸引居民進入而實現的城鎮化發展過程。這種發展路徑下，政府通過有關政策和優惠措施，改善了當地的經濟和社會環境，大大提高了居民遷移選址的吸引力。城市也通過經濟和社會的迅速發展，提高了資源的配置效率，有力地推動城鎮化的發展。在城鎮化的外生發展路徑中，城市的形成和發展通常是在政府的有意扶持下，通過政府部門的人為設計、強力支持而產生的，城市的產生和發展可能具有一定的超前性。

從表面上看，城鎮化的兩種路徑似乎截然不同，但是兩種發展路徑之間既有區別又有聯系。兩者之間的區別首先表現在它們適用的條件不同，其次，二者起作用的主要因素不同，第三，二者所實現的現實目標不同。但是，城鎮化的內生發展路徑和外生發展路徑之間區別不是絕對的，二者存在一定的聯系。首先，這兩種發展路徑都存在區位優勢;其次，二者都對城市發展水平有一定的要求，都是城市發展規律的表現，歸根到底，城鎮化的外生發展路徑不能夠完全獨立于經濟和社會發展的水平;第三，在城鎮化發展的不同階段兩種發展路徑可以同時起作用。

三、選址是城鎮化過程中的一個至關重要的問題

城市在選址后，由于落腳成本、不可分性和城鎮建設的不可逆性，出現選址的“路徑依賴”，這種情況在政府驅動模式下的城鎮化過程中變得尤為突出。就城市化過程的具體主體而言，每個進入城市的人都有明確的動機、意向，甚至帶有特定的思維模式和價值取向，城鎮化內在的客觀規律通過人們的共性選擇而具體表現出來，這是一種客觀的經濟過程，它具有自身發展的規律，不是一個人為可以隨意控制的過程。

城市的選址不僅與自然稟賦和社會環境有關，而且與城市潛在的居民的遷移決策有關。居民的遷移決策趨同是城鎮化的本質要求，因此，城鎮選址是城鎮化過程的起點，這對政府制定城鎮化發展政策具有重要的現實意義。城鎮化只有著眼于滿足人和經濟社會發展的需求，才能持續健康發展，才能更好地實現以人為本、以人為核心，才能推動而不是延緩經濟轉型升級和經濟發展方式轉變。

然而，政府驅動模式下的城鎮化，在一定程度上類似于薩伊法則的情況，即供給能夠創造其本身的需求，認為只要將城鎮的基礎設施和住房等建好了，就自然會有居民遷入。一般來說，居民遷移過程就主體而言，是一個重大的理性決策。每一個進入城市的人都有明確的主體性，他不僅有明確的主體動機、意向，有的甚至帶著某種思維模式和價值取向。因此，城鎮建設選址一定要充分考慮這些要素。這個問題應該引起中央和地方各級政府高度關注的，其影響深遠。

因此，政府在城鎮化推進過程中的主要作用在以下四個方面：（1）政府可以通過制度安排，提供高效的制度框架，保證經濟和政治環境的穩定性;（2）建立公共研究和培訓機構，形成知識網絡，完善基礎設施，為居民提供優良的發展空間;（3）在特定的社會政治、經濟、文化和歷史背景下，積極引導各種資源向有利于特定城市發展的方向轉化，同時要根據城鎮發展的不同階段，采取合適的措施，從而為城鎮的進一步發展奠定深厚的基礎。（4）由于可能存在的政府失靈或者政策失靈，為了適應市場的不斷變化，政府的政策要保持一定的彈性，充分發揮市場的作用，更好地推進城鎮化更有效率的發展。

四、城鎮化和產業發展的關系問題

理論表明，城鎮化的發展離不開產業的發展。城鎮化過程是伴隨著產業結構轉變的經濟空間結構的調整過程，它使社會資源從低效率空間配置到高效率空間，因此，城市化過程是產業發展及其空間演變和資源在空間優化配置的過程。

新型城鎮化需要發現和培育城市發展的長期動力和城市發展的核心能力。以工業化、產業化、信息化為城鎮化發展的內在動力，積極探索城鎮化內涵式發展道路。一是工業化引導大量的就業人口從第一產業轉向二、三產業，通過人口和產業的集聚，為經濟發展、社會民生奠定良好的產業基礎。二是著力推進城鎮化的良性內生增長模式，注重產業布局優化、產業轉型升級、產業發展與城鎮化的內在協調聯動，為城鎮長期、穩定、有序、健康發展注入內在活力。三是通過信息化、高新技術使用和對傳統產業的信息化改造提升城鎮化發展的水平。四是城鎮化與工業化、產業化、信息化協調發展的同時，也為工業化、產業化提供了完善的基礎設施和豐富的人力資本。在該城市發展所處的階段背景下同時關注城市的發展水平、持續水平和資源能力的協調水平三大維度，從而形成真正的長期發展驅動力。

城鎮化歸根到底是經濟發展的結果。在政府驅動的城鎮化模式下，中央政府要高度重視國土規劃的編制和實施，把綜合國土規劃作為制定相關法律、法規和政策的重要依據，保障規劃的編制和實施，注重加強區域協調的機制化建設，保證規劃體系的科學性、系統性和協同性。地方政府要與中央政府的宏觀戰略保持高度一致，在實施中央的城鎮化宏觀戰略時，一定要強調市場決定性作用，鼓勵和支持符合市場規律的經濟行為;要理順其職責和所能夠控制的資源，明確城鎮管理的主要目標是為社會提供公共服務。

五、城鎮化和農業現代化發展的關系

2013年12月召開的“中央城鎮化工作會議”指出：“城鎮化是一個自然歷史過程，是我國發展必然要遇到的經濟社會發展過程。”這一“自然歷史過程” 首先表現在城鎮化是社會經濟發展的客觀的、必然的結果，社會經濟發展到一定階段必然會開始城鎮化的歷史進程，城鎮化的客觀性、自然性和規律性是不依人的意志為轉移的。

客觀地看，城鎮化發生的首要條件是農業生產率的發展，較高的農業生產率使得農村出現勞動力的剩余及其轉移，因此，農業的規模化和現代化生產是城鎮化發展的前提條件，也是是工業化和信息化的基礎。農業現代化發展的過程中，隨著勞動生產率的提高，促進了非農產業從農業中獨立出來，帶動著工業化進程的發展，進而促進了城鎮化發展;農業現代化進程為城鎮化發展創造了市場條件。農業現代化中，農業人口收入不斷提高，為城鎮中相關產業的發展創造了市場機會;農業現代化為城鎮化發展提供了要素條件。城鎮化的過程本質上是生產要素在空間的集中，農業現代化的發展會產生大量的農村剩余勞動力，大量農村剩余勞動力在城鎮中的集聚，促進了城鎮交通、住房、水電等基礎設施的建設和完善。

確保我國的糧食安全是最重要的國家戰略。就目前我國農業發展的現實情況來看，農業人口的減少并非完全由農業生產率提高而引起的，其中還包含了農業人口的絕對過剩和農業人口收入較低的因素。我國要提高農業生產率，以保證我國的糧食安全，不是朝夕之功。這不僅要求我國農業科學技術水平的進步、農業投資收益率的提高，而且還要確保農業生產的規模效應，而這些方面不是城鎮化本身能夠解決的，涉及到包括土地制度在內的多方面因素的制約。因此，城鎮化的發展過程，必然要求社會制度隨之變革，這正是“生產關系要適合生產力發展水平”規律的內在要求。

六、城鎮化與金融制度安排問題

我國新型城鎮化過程中的資金約束是一個現實的障礙。地方政府為了彌補用于支持城鎮化進程中的收入來源不足，大量高價出讓土地來滿足支持城鎮化的資金需求。這導致一對矛盾：一方面地方政府土地收入依賴而使得地價飛漲，政府收入增加;另一方面，地價飛漲在增加了城鎮化的市場成本的同時，也對城鎮化過程本身存在“擠出效應”，城鎮化帶來的規模效率不抵城鎮化帶來的“高成本”（不僅包括經濟成本）。如果社會成本和經濟成本上升過快，超過了中國現有收益率的提升速度，那么，福利成本、資金成本、城市運營的行政成本等都快速上升，將導致城鎮化的規模效應被高成本所吞噬，直接影響著產業的競爭力，中國經濟的可持續增長面臨著挑戰。我國的生產要素，尤其是金融資本，是被政府控制或強力干預的，因此如何選擇資源合理配置機制事實上決定了我國城鎮化未來的發展狀況，要控制城市化成本過快上升，政府可起到關鍵作用。因此，新型城鎮化過程中的金融安排是一個重大的問題。

城鎮化過程的自然歷史過程發揮作用的機制在于市場經濟的本質，在于受價值規律約束并體現價值規律要求的“看不見的手”。市場價值規律支配著物價的漲落，支配著資源運動的方向和規模，同時支配著城鎮化的進程。資金流入城市，與此伴生的農民轉化為城市居民，以及城市人口的流動，無不受價值規律的制約。從政府驅動模式下，政府要充分重視金融市場的作用，政府的作用就是營造良好金融發展環境、維護正常競爭秩序、規范市場主體行為，這就是要把資源配置權交給市場，通過市場競爭選擇最有效的投資領域和資源使用主體。只有激發千千萬萬個市場主體的活力和創造力，我國的新型城鎮化道路才能越走越寬廣，只有這樣，才能為我國新型城鎮化的健康發展打下堅實的制度基礎。

總之，新型城鎮化不僅僅是經濟發展的內在要求，是經濟結構的轉型，還有社會結構的重組、生活環境的保持、還有政治治理結構的變革。新型城鎮化是一個自然經濟過程，是一個經濟、空間和人口相互協調的過程，是一個資源在空間優化配置的過程，它是經濟城鎮化、空間城鎮化和人口城鎮化的辨證統一過程。

本文系上海市教委科研創新一般項目（項目編號：14YS137）和金融學院金融專業綜合改革教改課題的階段性成果。