國庫收支運行機制發展現狀、面臨的阻礙及建議

胡傘兵

近年，橫向聯網電子繳稅和國庫集中支付體系在中央的有力推廣下，地方國庫的電子收支體系基本建立成形，公共支出環節明顯縮減，預算收入入庫效率及安全保障得以提高。但目前仍存在國庫應用系統整合度不足，地方國庫涉外協調難度大，外設財政專戶存留等因素制約著國庫收支體系的發展，人民銀行亟需采取有效措施應對種種限制瓶頸，促進我國國庫收支體系的科學化發展，保障國庫資金安全、流暢運行。

一、近年國庫收支業務取得的發展

2010年，我國已在全部省份實現開展財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯網工作。稅收收入實現財稅庫銀電子繳庫橫向聯網，實現了經收預算稅款的入庫方式從人工干預向自動信息化過渡，明顯簡化了稅務部門與商業銀行、商業銀行與國庫之間的預算資金往來業務流程，在財政、稅務、銀行等各參與部門之間形成了數據共享機制，有力支持人民銀行、財稅部門的統計分析、預測和稅收征繳管理工作。

2011年，我國提出“全面深化國庫集中支付改革”的口號，原有集中支付改革范圍進一步擴大，實現將全部中央預算單位撥款涉及的全部政府性基金支出、一般性預算支出、國有資本經營預算支出納入國庫集中支付范疇。從中央至地方，全面實行國庫集中支付業務，體現了財政預算支出的定額化、統一化、標準化的支付方式，各級財政支付效率明顯提升，促使了預算支出編制方式更加科學、統一。

2013年，國庫會計數據集中系統（以下簡稱TCBS）在安徽、云南等諸多省份成功上線，全國范圍內國庫會計核算系統由TCBS系統正式取代。在國庫業務發展歷史中，TCBS系統是功能最為強大的業務核算操作系統，通過數據參數由中央國庫統一存儲、管理，實現了預算收入直接入庫、預算支出實時撥付、運行數據自動處理的核算模式，運用系統的實時收付功能使依靠人工傳遞票據的“同城票據交換”業務退出國庫日常業務范疇，國庫會計核算效率有了質的提高。

二、制約因素分析

（一）國庫應用系統布置較為分散

目前，涉及國庫收支業務的主要操作系統有：國庫會計數據集中系統（tcbs）、國庫收支統計分析系統（tmis）、綜合業務報表系統、集中支付財政聯網系統、財稅庫橫向聯網系統（tips）等，一些地方仍存有國庫會計核算系統、同城票據交換系統。各級國庫的單項收支業務辦理通常要涉及兩個甚至多個應用系統，尚未完全實現國庫單一系統的功能全覆蓋。例如，國庫處理手工稅票業務需使用TCBS系統，而電子稅票業務則需通過TCBS系統處理后使用財稅庫橫向聯網系統進行信息核對及對賬單打印，雖然TCBS系統實現了與TIPS系統搭橋對接，但在國庫人員日常處理電子稅票的過程中，仍未完全摒棄TIPS系統。另外，部分地區財政部門未與國庫集中支付網絡鏈接，在辦理國庫集中支付業務時，仍需通過國庫會計核算系統對商業銀行的授權支付、直接支付業務進行額度控制，再將撥付資金使用TCBS系統進行清算。

（二）存在預算收入入庫效率提升瓶頸。

一是手工稅票業務量下降緩慢。近年來，人民銀行、國地稅部門都在積極推廣財稅庫銀電子繳稅，將原有大量手工稅票轉換電子稅票通過TIPS系統直達入庫，電子繳稅業務規模不斷擴大，各級國庫電子繳稅業務量明顯增長。但電子繳稅業務的增長，并未明顯導致國庫部門接納手工稅票數量的顯著降低，稅務部門依然會因種種原因為個別納稅企業（個人）開具手工稅票的方式進行稅資收繳，手工稅票的屢禁不絕嚴重影響了國庫經收稅款入庫的整體效率。據國家金庫雙鴨山市中心支庫監測，2014年，手工稅票業務日均筆數較2013年降低32筆，但仍有62筆。

二是商業銀行經收處延解稅款行為有效監管措施不足。目前，人民銀行國庫部門監管商業銀行國庫經收業務主要依據《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》，《辦法》第十三條規定，國庫經收處收納的預算收入，應在收納當日辦理報解入庫手續，不得延解、占壓和挪用。但沒有針對經收處延解行為的具體、明確的處罰措施，各級國庫面對經收處延緩劃轉國庫資金行為則只能是對其機構給予批評、警告，監管約束力嚴重不足，這也是導致延解預算收入成為經收處較易發生的違規行為，影響預算收入的及時入庫。

三是與橫向聯網參與銀行溝通難度加大。隨著橫向聯網電子繳稅業務量的不斷增長，部分商業銀行實行電子稅款清算歸口管理。目前，建設銀行、信用社是由其省級分行與各地人民銀行國庫部門進行電子稅款匯劃結算，地方國庫部門日常業務處理過程中若遇到需要與匯劃商業銀行協商、溝通解決的問題，往往需要地方商業銀行轉達其省級分行進行相應處理，拖延了問題解決的時間。另外，各地稅務部門提供的銀聯POS機刷卡繳稅的資金清算是由銀聯總公司完成，而由中國人民銀行、國家稅務總局聯合發布的《關于橫向聯網系統銀行卡刷卡繳稅業務有關問題的通知》要求：“在銀聯無法實現當日劃繳資金的情況下，于繳稅業務發生的下一工作日12：00前，通過大額支付系統將稅款劃轉至人民銀行清算國庫”。據轄區監測，銀聯于業務發生次日劃轉稅款至清算國庫情況占比較高，與其他商業銀行地方分支機構的當日劃轉稅款不相協調，且人民銀行地方行與銀聯總公司存在催劃溝通難度。

（三）商業銀行財政專戶削弱國庫支出效能。近年，為滿足特定專項資金的管理需要，財政部門對財政收支賬戶實行國庫賬戶和銀行賬戶的雙項管理模式。相對于通過人民銀行國庫賬戶撥付資金而言，財政部門在商業銀行設立財政賬戶，賬戶資金撥付使用額度、用途受到的制約較小，商業銀行財政專戶不利于“國庫單一賬戶”體系的建成。現階段，財政部為清理地方財政在商業銀行開設的多余專戶，防范“過渡賬戶”的產生，多次要求各級財政部門對轄區財政專戶進行整頓，但財政專戶的管理尚缺乏有效的外部約束機制，且人民銀行也缺乏對商業銀行財政專戶的有效管理措施。

三、對策及建議

（一）完善預算收入管理法規。一是修訂《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》，明確商業銀行經收處延緩報解預算收入的具體期限及行為處罰措施;二是統一確定各金融機構與人民銀行清算預算收入的分機機構層級，統一實行總行清算、省級分行清算或地方級分支機構清算。

（二）整合現行各類信息系統。整合涉及國庫收支業務的主要操作系統，采用技術手段將國庫收支統計分析系統、綜合業務報表系統等國庫業務系統整合到國庫會計數據集中系統，提高預算收支業務處理的系統關聯度，實現全國范圍內實現業務操作系統的統一化。同時，應從中央層面積極推進各地財政部門連入國庫TCBS系統，實現國庫集中支付業務財政、國庫電子對接，摒棄國庫會計核算系統對商業銀行的授權支付、直接支付業務進行額度控制。

（三）逐步取消商業銀行財政專戶。一是人民銀行應進一步加強經理國庫職能，爭取財政體制改革進程中的“話語權”，繼續推進“國庫單一賬戶體系”建設工作，根據財政特設資金的需求將商業銀行財政專戶向國庫體系轉移，逐步削減甚至取消在商業銀行開設的各類財政專戶。二是應盡早出臺由人民銀行主導的財政專戶審批、管理制度，系統、全面地規范商業銀行參與財政專戶管理行為，明確人民銀行對商業銀行財政專戶的監管職能，由國庫部門和支付結算部門共同負責審核商業銀行財政專戶設立的合規性，監測商業銀行財政專戶資金的運行情況。三是進一步優化銀行賬戶監測、信息體系，完備商業銀行端實存的結算賬戶收集機制，考慮通過技術層面將各商業銀行自身的賬戶管理系統與人民銀行賬戶的人民幣銀行結算賬戶管理系統對接，從根本上實現商業銀行對人民銀行賬戶信息共享，加強對金融機構賬戶管理的非現場監管手段。