財政專戶資金全部納入國庫管理的可行性研究

朱金華

財政專戶是指各級財政部門為核算具有專項用途的財政資金，在商業銀行及其他金融機構開設，實行專戶存儲、專項核算、專戶管理的一種財政性專項資金賬戶。財政專戶資金游離于國庫單一賬戶外，在造成管理混亂的同時，也不利于資金風險防范。本文通過對目前財政專戶情況進行分析，探討財政專戶資金全部納入國庫的可行性。

一、目前財政專戶使用過程中存在的主要問題

（一）戶頭過多過亂，影響監督管理。一是同一性質或相似性質的財政資金專戶在多家商業銀行機構開立。如非稅收入資金種類多、數額大，財政部門往往指定多家商業銀行代收，勢必造成在多家銀行分別開立財政匯繳結算專戶，相應地開立了多個預算外資金專戶，用于收繳、撥付預算外資金;二是同一性質的財政資金專戶在同一家商業銀行金融機構開立多個賬戶，造成賬戶增多。這些都給監管設置了障礙，加大了對財政賬戶管理的難度。

（二）使用隨意性強，影響預算執行。由于缺乏有效監管，導致財政專戶隨意性較強。一是存在財政專戶變相辦理預算支出的現象。個別財政部門將預算資金從國庫撥付到財政資金專戶，再通過專戶分散撥給用款單位，將財政專戶作為其控制預算進程的工具。二是各財政專戶之間還存在相互調節余額的現象。個別財政部門一家商業銀行開立多個性質相同的專戶，與在他行財政專戶之間使用轉款的方式來回轉移財政資金，以此操控預算執行進度，嚴重削弱了財政資金管理的透明度，影響了國家預算執行的嚴肅性和真實性。

（三）誘發不當競爭，影響金融穩定。商業銀行在利益驅動下，千方百計拉客戶、攬存款，甚至不惜以放松管理、違規提供便利和優惠等措施達到吸收存款的目的。每到季末、年末，商業銀行（社）往往想盡辦法說服財政部門，以各種名目將國庫預算外存款轉到商業銀行（社）的預算專用賬戶上，造成財政在商業銀行開戶和存款搬家頻繁，助長了金融機構不正當競爭，既不利于商業銀行資金來源的穩定和運用，又影響金融秩序穩定。

二、財政專戶資金納入國庫管理的可行性和條件

（一）管理財政專戶資金是法律賦予央行履行職能的要求。《中國人民銀行法》賦予了中國人民銀行經理國庫的職能，無論從防范資金風險的角度講，還是從提高資金運行效率的角度講，包括專戶資金在內的全部財政資金都應完全置于國庫監管之下。因此，財政專戶資金納入全部納入國庫管理是合理合法的，也是綜合運用貨幣政策與財政政策進行宏觀調控的客觀需要。

（二）國庫已具備對全部財政資金進行核算與監管的能力。通過多年的發展建設，央行國庫建立了以現代化支付系統為依托，獨立、快捷的國庫資金匯劃體系，3T系統（TCBS、TMIS、TIPS）的推廣與建設日臻完善，使得國庫服務社會的技術手段與保障能力大大增強。央行國庫有一整套的風險防范體系，能夠確保財政資金運轉的安全高效。國庫人員已具備較高的業務素質與履職能力。這些都為財政專戶資金全部納入國庫管理提供了有力的保障。

（三）國庫的超然地位與服務能力創造了良好的外部環境。人民銀行與商業銀行相比，對于財政資金沒有利益的渴求，作為中央銀行，是國家實施宏觀經濟調控的重要部門，能夠更加獨立、超然地對資金進行管理。近幾年，國庫服務領域不斷擴大，國庫直接辦理涉農資金、社保資金、抗震救災款項等關系國計民生的政府性資金收支業務，贏得了地方政府的信任與肯定，也贏得了社會各界的一致好評。這些都為專戶資金全部納入國庫管理營造了良好的環境。

三、關于將專戶資金全部納入國庫管理的幾點建議

（一）盡快制定相關的法律法規。以《預算法》修訂為契機，明確將專戶資金全部納入國庫管理，明確財政部門行使支配權，央行國庫部門行使監督管理權限，使財政專戶資金管理走上法制化、規范化道路。在此基礎上，根據業務實際需求，進一步制定相應的配套制度體系。包括業務流程、監督細則、處罰細則等。

（二）加速國庫制度改革進程。加速推進以國庫單一賬戶為基礎的國庫集中支付改革，將財政所有資金納入國庫單一賬戶管理，通過國庫單一賬戶將資金直接支付到商品和勞務供應商或用款單位。對財政專戶資金進行徹底的清理撤并，杜絕專戶的開設，逐步讓專戶資金流回到國庫資金運行體系中。

（三）完善監督管理機制。進一步完善內部控制制度體系建設，強化內部監督制約機制。與此同時，強化外部的審計監督。會同人大、審計等相關部門定期不定期對預算單位的預算執行情況進行審查，及時糾正不正確的管理行為和操作，進而達到防范風險，確保資金安全的目的。