普惠金融發(fā)展中的區(qū)域性政策支持與法律保障

李敏

摘要：普惠金融是指一個(gè)能有效為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系，注重的是弱勢(shì)群體所享受到的金融服務(wù)的權(quán)利，這與現(xiàn)代農(nóng)村金融制度所體現(xiàn)的核心本質(zhì)是相通的。目前農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展所面臨的系統(tǒng)性缺陷，使得建立普惠金融的發(fā)展道路漫長(zhǎng)而曲折。村鎮(zhèn)銀行作為普惠性新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)代表，承擔(dān)和發(fā)揮著建設(shè)普惠型現(xiàn)代金融體系的艱巨任務(wù)，通過(guò)發(fā)展農(nóng)村金融力量，加強(qiáng)對(duì)小微企業(yè)及農(nóng)戶資金需求的支持，提升金融服務(wù)水平。尋求村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展路徑，消除基礎(chǔ)金融服務(wù)空白點(diǎn)，可以解決金融服務(wù)中的政策缺陷和法律支持等相關(guān)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；普惠金融；制度創(chuàng)新；法律保障

中圖分類(lèi)號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）12-0078-02

一、相關(guān)語(yǔ)義解讀

（一）基本含義

普惠金融是指能有效、全方位為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系，實(shí)際上就是讓所有老百姓享受更多的金融服務(wù)，更好地支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）發(fā)展?fàn)顩r

普惠金融源于英文“inclusive financial system”，始用于聯(lián)合國(guó)2005年宣傳小額信貸年時(shí)，后被聯(lián)合國(guó)和世界銀行大力推行。國(guó)內(nèi)最早引進(jìn)這個(gè)概念的是中國(guó)小額信貸聯(lián)盟。2012年6月19日，原國(guó)家主席胡錦濤在墨西哥舉辦的二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上指出：“普惠金融問(wèn)題本質(zhì)上是發(fā)展問(wèn)題”，2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，正式提出“發(fā)展普惠金融。鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，豐富金融市場(chǎng)層次和產(chǎn)品?！盵1]

普惠金融的核心理念是能有效、全方位地為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)。普惠金融的主要任務(wù)是為傳統(tǒng)或正規(guī)金融機(jī)構(gòu)體系之外的廣大中、低收入階層甚至是貧困人口提供機(jī)會(huì)，為貧困、低收入人口和微小企業(yè)提供可得性金融服務(wù)?；萁鹑诘闹攸c(diǎn)在于，讓現(xiàn)代金融服務(wù)更好地惠及各個(gè)社會(huì)群體和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，更好地支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使更多企業(yè)或個(gè)人享受到金融服務(wù)。終將金融服務(wù)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入群體擴(kuò)展，提升發(fā)展均衡性和有效性。

二、普惠金融發(fā)展中的制約因素

（一）我國(guó)傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)主要有農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)信社

其主要提供存貸款業(yè)務(wù)，目前存在服務(wù)很難覆蓋小規(guī)模村鎮(zhèn)，微小企業(yè)和中低收入農(nóng)戶。在對(duì)企業(yè)及農(nóng)戶貸款意愿初步了解之后，企業(yè)或個(gè)人的資信情況進(jìn)行貸前調(diào)查過(guò)程中，對(duì)客戶信息的采集，沒(méi)有形成統(tǒng)一的信息共享機(jī)制，造成調(diào)查成本上升，交易規(guī)模減少不能更好的體現(xiàn)微利互助的性質(zhì)。

（二）對(duì)微型金融機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范和金融監(jiān)管缺失

目前我國(guó)針對(duì)的金融法律框架主要是“六法一條例一決定”，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，陷入無(wú)法可依，無(wú)章可循的尷尬境地。中央銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管指標(biāo)，資本充足率和資產(chǎn)負(fù)債比率，都是對(duì)商業(yè)銀行，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)微型金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，給予一定的彈性浮動(dòng)。

（三）未建立多元的績(jī)效評(píng)價(jià)體制，使得以三農(nóng)為主要服務(wù)對(duì)象的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在工作重點(diǎn)上有所弱化

農(nóng)戶融資特點(diǎn)是額度小，周期長(zhǎng)、需求分散，季節(jié)性強(qiáng)，無(wú)抵押，存在的風(fēng)險(xiǎn)也較大。至于村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型金融機(jī)構(gòu)目前雖然在做小額信貸，但這是由其農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，尤其如信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行的天然信任度高，更愿意到身邊的小銀行辦理業(yè)務(wù)。

三、金融相關(guān)制度完善的必要性分析

（一）理論分析

1.金融服務(wù)作為一種公共產(chǎn)品，是助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，需要政府及相關(guān)部門(mén)主導(dǎo)和推進(jìn)

一個(gè)區(qū)域的金融服務(wù)水平狀況與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)。金融服務(wù)的環(huán)境優(yōu)劣則對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的影響。金融環(huán)境作為公共產(chǎn)品，僅靠市場(chǎng)主體和個(gè)人是難以形成的，市場(chǎng)主體在政府的支持和服務(wù)之下謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府針對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行漸進(jìn)性干預(yù)，如提供完善的制度安排或一定程度的金融傾斜等，吸引外部資金的流入接受城市輻射能量。金融也帶有公眾服務(wù)和公共產(chǎn)品的性質(zhì)，它的服務(wù)不純粹針對(duì)個(gè)人，而是把一切需要金融服務(wù)的群體、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)，包括弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、群體包括進(jìn)來(lái)。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)金融普惠還很難充分實(shí)現(xiàn)。

2.區(qū)域金融差異化帶來(lái)的短板效應(yīng)

目前存在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距明顯的趨勢(shì)，相鄰地區(qū)之間的輻射帶動(dòng)作用不夠，如地區(qū)間與區(qū)域間金融綜合競(jìng)爭(zhēng)力極差比較大。適度的差距雖然有利于區(qū)域金融的發(fā)展，但是過(guò)度的差異必然會(huì)導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”，而不利于區(qū)域金融的和諧發(fā)展。因此應(yīng)該加強(qiáng)區(qū)域間的金融聯(lián)系，同時(shí)實(shí)行差異化的區(qū)域金融政策，促進(jìn)區(qū)域金融的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步提高我國(guó)金融市場(chǎng)化的程度。

（二）實(shí)踐之需

1.城市與農(nóng)村金融服務(wù)發(fā)展不協(xié)調(diào)，制約地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于金融體系還不豐富、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，金融基礎(chǔ)還比較薄弱、金融產(chǎn)品比較單一，這種金融資源分布不平衡的格局在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期還將存在。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不論從思想認(rèn)識(shí)、經(jīng)營(yíng)觀念還是服務(wù)創(chuàng)新、機(jī)制建設(shè)，都難以適應(yīng)金融普惠的需要。真正立足于小企業(yè)市場(chǎng)定位、小企業(yè)金融服務(wù)做得較為出色的金融機(jī)構(gòu)少之又少。

2.中小企業(yè)及農(nóng)戶和合作社的先天不足就是規(guī)模小、市場(chǎng)勢(shì)力弱、融資渠道少等

在我國(guó)，銀行和非銀行等金融機(jī)構(gòu)經(jīng)常會(huì)對(duì)一些大企業(yè)爭(zhēng)貸，而對(duì)中小企業(yè)卻不愿借貸，并且對(duì)中小企業(yè)的貸款期限也很短，存在不能滿足企業(yè)發(fā)展需求的情況。這樣，由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，資金不足，風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)一開(kāi)始就會(huì)面臨融資難度大、壁壘多、融資量小等問(wèn)題。投資主體單一資本有效供給不足，而要改變這種格局就需要國(guó)家制定多項(xiàng)政策引導(dǎo)資金合理流向。

四、普惠金融服務(wù)創(chuàng)新的實(shí)證分析——以村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展為例

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)依據(jù)有關(guān)法律、批準(zhǔn)，由境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2012 年4 月，全國(guó)共組建村鎮(zhèn)銀行 749 家，其中開(kāi)業(yè) 681 家，籌建68 家。2011 年 7 月銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準(zhǔn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》淡化村鎮(zhèn)銀行設(shè)立數(shù)量目標(biāo)要求，進(jìn)一步提高了設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的門(mén)檻和難度。

（一）村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展?fàn)顟B(tài)

村鎮(zhèn)銀行銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的解決農(nóng)村金融問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)，是基于一定的地緣關(guān)系成立，經(jīng)營(yíng)機(jī)制靈活，能根據(jù)農(nóng)村需求和農(nóng)戶的個(gè)性化特征，針對(duì)性地提供多層次的產(chǎn)品。村鎮(zhèn)銀行是銀監(jiān)會(huì)新近在中西部六省區(qū)農(nóng)村試點(diǎn)的一種服務(wù)于農(nóng)村的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。在滿足多元化的三農(nóng)金融服務(wù)需求，有效緩解農(nóng)戶及農(nóng)村中小企業(yè)融資困難方面發(fā)揮積極的作用。再次，村鎮(zhèn)銀行的出現(xiàn)增加了金融供給，增強(qiáng)了農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)了制度變遷的“帕累托改進(jìn)”效應(yīng)。

（二）亟待解決的法律和政策支持

村鎮(zhèn)銀行作為個(gè)體的經(jīng)濟(jì)組織為謀求自身的發(fā)展，必然向國(guó)家提出以法制環(huán)境保障其發(fā)展空間的訴求，需要國(guó)家建設(shè)和完善法律制度與政策體系來(lái)保障村鎮(zhèn)銀行發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。盡管目前村鎮(zhèn)銀行總體運(yùn)行良好，但作為新生事物，在發(fā)展的道路上也遇到一些亟待解決的問(wèn)題。村鎮(zhèn)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入、資金運(yùn)營(yíng)和內(nèi)部組織治理規(guī)則，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和外部監(jiān)管機(jī)制，都必須由國(guó)家確立相應(yīng)的法律規(guī)范。除此外，村鎮(zhèn)銀行還需要社會(huì)公眾的認(rèn)知、政府部門(mén)的重視，以及金融文化的繁榮等多種因素共同作用的促進(jìn)。相應(yīng)地，村鎮(zhèn)銀行的健康發(fā)展亦將回報(bào)經(jīng)濟(jì)金融，形成良性循環(huán)。

五、提升區(qū)域金融服務(wù)水平的探索

（一）加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供多方硬件設(shè)施的支撐

要使金融服務(wù)更多向貧困和低收入客戶延伸，就必須加強(qiáng)基礎(chǔ)性金融設(shè)施建設(shè)。從整個(gè)金融服務(wù)層次來(lái)說(shuō)，要提供金融多元化服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)建立農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行，擴(kuò)大金融資源覆蓋面及數(shù)量，對(duì)貧乏地區(qū)的金融網(wǎng)點(diǎn)加強(qiáng)基本機(jī)具的布設(shè)，建立區(qū)域性股份制小銀行，利用熟人社會(huì)彌補(bǔ)銀行與中小企業(yè)信用信息不對(duì)稱(chēng)，或者彌補(bǔ)信用體系之不足，提高基礎(chǔ)性金融服務(wù)水平。允許和鼓勵(lì)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，實(shí)施跨區(qū)經(jīng)營(yíng)，使越來(lái)越多的人參與和享受到金融服務(wù)，符合普惠金融的理念。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村金融相關(guān)政策及制度的改進(jìn)

在目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和增長(zhǎng)速度放緩和銀行系統(tǒng)穩(wěn)健的貨幣財(cái)政政策下，銀行或者其他非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出于成本和效益的考量，中小企業(yè)及小微企業(yè)、農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)合作社的融資需求很難得到滿足，增加銀行經(jīng)營(yíng)成本，提現(xiàn)不出預(yù)設(shè)的社會(huì)效益。當(dāng)前情況下的最佳選擇是從政府制定實(shí)施金融政策的角度，將村鎮(zhèn)銀行納入存款保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)范圍，為其建立存款保險(xiǎn)的“安全網(wǎng)”。這將較大地提高村鎮(zhèn)銀行的公信度和社會(huì)認(rèn)可度。從財(cái)政稅收方面，根據(jù)量能負(fù)擔(dān)原則，通過(guò)減免稅賦，扶持對(duì)中小銀行及政策性銀行的降低成本，減少風(fēng)險(xiǎn)出臺(tái)的相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，在貸款政策上傾斜，財(cái)政每年的貼息資金可通過(guò)預(yù)算列支，實(shí)現(xiàn)金融政策、財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策等各類(lèi)支農(nóng)政策的緊密結(jié)合。

（三）增加信貸政策支持，努力改善金融服務(wù)

通過(guò)金融創(chuàng)新，增加金融服務(wù)的層次，豐富金融服務(wù)和產(chǎn)品，擴(kuò)大普惠金融服務(wù)的邊界，滿足不同類(lèi)型資金需求者的多樣化需求，國(guó)際上有一些可借鑒的做法，如孟加拉鄉(xiāng)村銀行等，形成了不同類(lèi)型的小額信貸模式。支持小微企業(yè)、三農(nóng)等發(fā)展，即在推廣完善農(nóng)戶聯(lián)保、錢(qián)物結(jié)合、農(nóng)戶授信、小額貸款證等行之有效的貸款辦法基礎(chǔ)上，探索新型擔(dān)保方式，例如，以農(nóng)作物、農(nóng)產(chǎn)品、承包的土地使用權(quán)、商標(biāo)使用權(quán)，發(fā)展普惠金融，提供豐富的金融服務(wù)和產(chǎn)品。注重扶持小微企業(yè)發(fā)展、加快信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（四）完善并細(xì)化管理制度，使《商業(yè)銀行法》能與時(shí)俱進(jìn)

金融監(jiān)管法應(yīng)該注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與金融監(jiān)管之間關(guān)系的平衡，充分運(yùn)用“小額貸款”杠桿作用，特別是適應(yīng)區(qū)域特點(diǎn)的金融監(jiān)管制度，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與金融監(jiān)管之間深層次的矛盾，來(lái)敦促金融監(jiān)管做出符合經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展需求的調(diào)整。可以通過(guò)“寬嚴(yán)相濟(jì)”的差異化監(jiān)管，如適度降低最低注冊(cè)資本、存款準(zhǔn)備金率等監(jiān)管要求，適當(dāng)放寬服務(wù)對(duì)象的擔(dān)保要求和擔(dān)保品范圍，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)提供普惠金融服務(wù)。其次，注意防范監(jiān)管套利，要嚴(yán)厲打擊借普惠金融創(chuàng)新名義逃避監(jiān)管的行為。努力提高金融監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。緊密結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性特點(diǎn)，推動(dòng)深化改革，努力激發(fā)機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和活力。

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[責(zé)任編輯：高 瑞]