基于構建地方稅體系的房產稅改革研究

龔恩華

摘要：我國地方稅缺乏收入穩定的主體稅種，致使地方財政收入不能得到保障，由此造成了種種困局。改革房產稅使之成為地方稅主體稅種具有必要性和可行性。完善我國房產稅應：完善房產稅法制度，健全房地產評估爭議處理機制，清理房地產行業不合理稅費等。

關鍵詞：地方稅體系；主體稅種；房產稅

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）12-0098-02

“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”已作為深化財稅改革的重要內容寫入了十八屆三中全會審議通過的《決定》之中。其中，房產稅的改革備受關注。近年來，一方面，我國房地產行業發展迅猛，積累了豐厚的房產稅稅源，與此同時，房價出現大幅上漲，導致收入分配不公加劇。另一方面，我國許多地方政府因為缺乏主體稅種，收入不穩定，滋生了諸如高額土地出讓金、地方融資平臺危機、亂收費、亂攤派和亂罰款等種種亂象。因此，加快對房產稅改革的研究，使之成為地方稅主體稅種，對于保證地方政府必要收入，優化地方財政收入結構、促進社會公平等方面有著重要意義。

一、房產稅的概念及特點

（一）房產稅的概念

房產稅是對土地和房屋等不動產課征的一種財產稅。不同國家或地區對房產稅的稱謂有所不同，有稱“不動產稅”，如波蘭；有稱“財產稅”，如德國、美國等；有稱“地方稅”，如新西蘭、英國等；也有稱“物業稅”，如我國香港。雖然稱謂不同，但內涵基本一致。

房產稅有廣義和狹義之分，廣義的房產稅包括對土地和房屋等不動產開發環節、保有環節和轉讓環節課征的稅收，而狹義的房產稅僅指對土地和房屋等不動產保有環節課征的稅收（詳見表1）。本文主要研究的是狹義的房產稅。

（二） 房產稅的特點

房產稅具有財產稅的一般性質，同時房產稅也具有個性特點。

第一，房產稅既有直接稅的特點又有間接稅的特征。屬于自住的房產，由于稅負難以轉嫁出去，因此有直接稅的特點；而屬于出租、經營性質的房產，由于稅負易于轉嫁，其房產稅又有間接稅的特征。

第二，房產稅收入具有穩定性。房產稅主要是針對存量房產課征的稅收，房產稅的穩定性是由房產存在的穩定性決定的，盡管房產的價值會隨著市場波動，但有一定的規律性，總體來說相較于其它稅收收入要穩定。

第三，房產稅收入有較大彈性。一方面，隨著城市化的推進，隨著經濟增長，居民收入不斷增加，人們對于住房條件改善的需求逐步增加，房屋需求會與日俱增。另一方面，隨著生存環境的改善，房屋價值也在增長，兩者共同作用下，房產稅收入一般會隨著經濟發展有較快增長。

二、改革房產稅，使之成為地方稅主體稅種的必要性分析

（一）改革房產稅是完善地方稅體系的需要

目前地方稅缺乏收入穩定的主體稅種，從我國現行的地方稅體系看，地方稅收收入規模小、增長乏力、稅種結構不合理，無法滿足地方政府的財政需求。為了彌補地方財政收支缺口，地方政府所能采用的辦法只能是依靠收取土地出讓金，通過地方融資平臺高成本融資，通過預算外擠占預算內的辦法，甚至運用制度外的方式籌集政府收入。主體稅種的缺失正是“土地財政”、地方政府債務危機和“亂收費、亂攤派、亂罰款”三亂現象背后的根源。尤其在“營改增”背景下，有必要完善我國的地方稅收法律體系，確立地方稅的主體稅種。

（二）改革房產稅是調控房地產市場，調節收入分配的需要

1.改革房產稅，抑制房價過快上漲

首先，開征房產稅可以大幅減輕地方財政壓力，降低地方政府對土地出讓金的依賴程度，利于從根本上控制房價。

其次，開征房產稅利于抑制房產市場投機行為，通過稅制的合理設置，大大提高多套住房持有者的成本，壓縮其利潤空間，可以抑制炒房行為，引導住房理性消費，滿足普通民眾的住房剛性需求。

2.改革房產稅，合理調節收入分配

房產稅同時具備直接稅和間接稅的雙重屬性，因而具備廣泛的調節作用。然而，原有的房產稅稅制并未很好的體現這一功能，事實上，隨著經濟體制改革的不斷深化，我國的貧富差距也在不斷拉大，房地產市場的不規范發展也是導致收入分配差距擴大的重要原因，由于房價的大幅上漲，有房與無房者，房多與房少者收入差距越拉越大。

基于以上分析，可以看出，無論是出于對完善房產稅稅制與稅收體系的考慮，還是出于對抑制房價，調節收入分配的考慮，房產稅改革都勢在必行，刻不容緩。

三、改革房產稅，使之成為地方稅主體稅種的可行性分析

（一）房產稅的地域性特征明顯

房產稅的課稅對象為轄區范圍內的房地產，其具有明顯的地域性，稅源不可能跨區域自由流動。同時，一個區域的房地產的總規模與地方政府的公共財政預算支出是正相關的。確立房產稅為地方稅主體稅種有助于地方政府科學決策，避免出現土地城鎮化快于人口城鎮化的尷尬局面。

（二）房產稅作為地方稅主體稅種是國際上通行做法

大部分發達國家都開征房產稅，且具有成熟的經驗，其中具有代表性的是美國，英國，以及同我國有相似房地產泡沫經歷的日韓兩國。下面以美國為例來說明房產稅的應有地位。

美國的房地產財產稅是針對房地產所有者在保有環節的課稅，而因為房地產具備天然的不易移動的穩定性，使得美國的房地產財產稅的稅基穩定，故其州與地方政府的財政收入來源具備穩定性特征。財產稅一直是地方政府的收入的主要來源，而財產稅的主要構成是房地產稅，其中房地產類不動產是主要的稅基，房地產稅占財產稅收入的比重高達75%。征收對象是納稅人所有的不動產，包括土地、房屋、土地上（下）附屬設施，美國房地產稅占地方財政總收入約 30%，占地方稅收收入的 50%～80%。

（三）房產稅已經集聚了豐厚的稅源

隨著城市化進程的深入推進，地方財政用于滿足公共服務需求的支出也越來越大，這就促使地方政府要從居民財產中挖掘稅源，財產稅是第一選擇。據2013年國務院政府工作報告，中國2012年的城市化率已經達到52.6%。《國際城市發展報告2012》指出，2010-2020年間將有1.5億中國人將完成從農民到市民的身份轉變，中國城市化率將達到55%。2012年南京的城市化率為80.2%、杭州為74.3%、上海為89.1%；歐美發達國家城市化率80%左右，東部地區的城市化率已與發達國家接軌了。城市化的推進帶來了房地產市場的壯大，2014年全國房地產開發投資86013億元，比上年增長19.8%。其中，住宅投資58951億元，增長19.4%。這為我國房產稅集聚了豐厚而穩步增長的稅源。

（四）有充足的房產稅稅基評估人才儲備

建立一支專業性強，技術過硬的房產評估隊伍是完善我國房產稅的關鍵。目前我國擁有專業評估人才包括注冊資產評估師，房產估價師，土地估價師共計十萬余人，人才資源比較豐富。

此外，自2003年黨的十六屆三中全會首次提出在條件具備時開征物業稅，理論界對房產稅的研究至今已有十多年時間了，加之，2011年在滬、渝的房產稅改革試點的實踐經驗積累，無論從理論還是實踐上都有了較為充足的準備，可以說，改革房產稅正當其時。

四、我國現行房產稅稅制存在的問題

1994年分稅制改革以來，由于房產稅征收制度設計的嚴重缺陷，房產稅并沒有發揮應有的作用，主要原因如下。

一是征稅范圍太小。原體制只對城、鎮和工礦區的營業性用房征稅，對個人自住房和農村地區房產不征稅，這已然與我國目前地區經濟發展、城鄉經濟實力的現狀不相稱，考慮到對住房非理性需求和過度投機態勢，現已具備對個人住房開征房產稅的條件。二是計稅依據和稅率設計有缺陷。主要表現在計稅依據不統一，既有從價計征，也有從租計征。稅率也有兩種即 1.2%和 12%兩種，都是固定稅率，缺乏靈活性。三是內外資企業差別對待，不符合世貿組織原則。舊體制對內外資企業實行兩套稅制，外資企業無論是出租還是自用，稅率都要比內資企業高不少，這有違公平的市場競爭原則。四是房地產行業稅費不清。我國房地產行業稅費名目繁多。有調查表明：我國部分城市稅費和地價占房價比例高達50%，收費項目過百。

五、完善房產稅的建議

（一）完善房產稅應堅持的原則

1.房產稅稅制設計應兼顧公平與效率原則

好的稅制應能兼顧公平與效率原則。房產稅稅制設計應從以下五個方面體考慮：第一，稅率設計因地制宜，因時而立，有梯度和針對性；稅基要細致分級，考慮不同階層的承受能力，考慮大眾公平。第二，房產稅減免政策應傾向于公共、慈善事業及眷顧弱勢群體和低收入家庭，著重打擊富裕階層和高收入人群，有利于縮小貧富差距，實現社會公平。第三，稅制設計簡單易于執行，法律規定明確，節省策劃成本與執行成本，是效率的體現。第四，稅制設計還應該“重保有，輕流通”。“重保有，輕流通”，是指側重在房地產保有環節征稅，流通環節稅負較輕，在一定程度上減少了房屋空置現象，杜絕資源浪費，同時在一定程度上抑制投機需求，活躍交易市場。第五，設立爭議仲裁機構，保護納稅人合法權益，降低糾紛處理成本。

2.有利于地方政府靈活調節經濟的原則

房產稅要作為地方稅的主體稅種，還需要充分發揮其對經濟調節的經濟杠桿作用。我國國土面積巨大，各地經濟發展狀況千差萬別。因此，在制度設計上應具有較大靈活性，適當賦予地方政府征收的權力。

3.完善房產稅稅制需要遵循漸次推進，穩步實施的原則

房產稅在很大程度上是屬于直接稅的，因此，其稅負難以轉嫁，征收難度自然很大，不能期望一蹴而就。需要結合中國的具體國情和居民的接受能力，最好經過一段時間的過渡期。房產稅改革必須設定一個長期目標，分步推進。在速度和節奏上，應該充分考慮與原有制度如土地出讓金制度相銜接，與未來居民收入增長幅度相對接，并且考慮納稅人的實際承受能力及國家整體稅制改革和稅負水平等多種因素。

（二）完善房產稅的相關配套制度建設

房產稅要改革成為地方主體稅種，保證房產稅收入在地方財政收入中占據主要地位，并充分發揮其財產稅屬性的各種職能，不僅需要房產稅本身進行的改革，還需要一套完善的配套措施，我們應該借鑒國外成功的經驗，并結合我國現狀，展開一系列的配套改革，以保障房產稅改革成為地方主體稅種順利進行。

1. 完善房產稅法律制度

房產稅改革試點方案面臨法律挑戰。所以進一步完善房產稅必須要克服法律障礙。

一是要規范立法權。近期來看，可行的辦法是：“由國務院盡快修改《暫行條例》，將征稅范圍擴大至個人所有的非營業用房產，避免法規之間的沖突抵觸。二是要明確征收權。地方政府擁有一定的房產稅征收權利于靈活調整房產稅的稅基，稅率和征收范圍等。三是要確定房產稅的評估權。借鑒發達國家經驗，建立中央和地方兩級評估機構，中央與地方各司其職。

2.健全房地產評估爭議處理機制

借鑒發達國家的成功經驗，建立一支專業性強，技術過硬的房產評估隊伍是完善我國房產稅的關鍵。這支隊伍應該是隸屬于政府部門的獨立稅基評估機構，為了避免“既當裁判又當運動員”，它應該與地稅機構及房管機構平行并列，保持相互獨又相互制約的關系，才能使評估結果不失公允。有評估機構就應該有相應的評估爭議處理機構，一般應由中央級別的爭議處理機構處理地方爭議，通過明確的法律程序申訴與裁決，保持全程的公開與透明，接受公眾監督。

3.清理房地產行業不合理稅費

我國房地產行業不合理收費，重復征稅現象嚴重制約行業發展，肅清房地產行業不合理收費，規范房地產行業的稅費管理，有利于推進房產稅改革。

六、結語

我國房產稅改革已箭在弦上，勢在必行。一方面，我們需要積極借鑒發達國家房產稅制度安排及管理體制的成熟經驗，更多關注公平與效率的協調，重視環保與可持續發展，逐步規范和完善地方財稅體制；另一方面，我們還應該從我國實際出發，認識到房產稅的改革應該是一個長期的漸進的過程。

參考文獻：

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[責任編輯：高 瑞]