數據集中背景下人民銀行事后監督轉型研究

張南

摘要：隨著人民銀行會計核算系統的持續改進和發展，會計核算由原來以縣級支行為獨立核算單位的分散核算模式，逐步向管理層級更高、管理半徑更短的集中核算模式轉變。會計核算方式的重大變化，對事后監督工作機制、理念、方法、手段帶來越來越廣泛而深刻的影響。在會計集中核算背景下，事后監督工作如何突破管理體制障礙，創新監督理念，盡快構建適應風險防控要求的事后監督工作機制，實現事后監督工作轉型，已成為中央銀行核算數據集中模式下事后監督部門面臨的首要任務。

關鍵詞：數據集中；銀行事后監督；轉型

中圖分類號：F830.49 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）12-0181-02

一、中央銀行核算數據集中模式及事后監督工作發展歷程

人民銀行會計核算方式主要經歷以下幾個發展階段：一是1995年之前，采用的是手工核算方式。二是1995-2002年步入電算化時代，推廣應用中央銀行會計核算系統（單機版），以縣級支行為一個獨立核算單位對央行會計業務進行處理和反映。在這兩個階段，并沒有當前意義上的事后監督，對于會計核算風險的控制主要依賴崗位分工制約和復核崗位的復核。三是2002年-2005年初步進入集中核算階段，央行推廣應用了會計核算“四集中”系統，作為會計集中核算的一個嘗試和過渡。四是2005-2013年，中央銀行會計集中核算系統（ABS）全面推廣運行，建立起以地市中支機構為獨立核算單位的核算體制，標志著央行會計集中核算管理體制的正式建立，同時單獨設立事后監督部門，對會計核算業務進行全面復審和檢驗。五是隨著2012-2013年國庫會計數據集中系統（TCBS）和會計核算數據集中系統（ACS）的上線運行，人民銀行會計、國庫和貨幣發行三個核算部門均已建立全國層次數據集中的核算方式，標志著會計核算體制改革進入到一個新階段。會計核算方式發展日漸呈現出兩個顯著特點：一是會計核算信息化建設進程加快，系統設計與推廣應用、完善周期縮短，人民銀行賬務核算、資金結算及信息反映的質量和效率不斷提高。二是會計核算逐步向核算數據縱向全國集中，橫向趨于整合的集中化、扁平化核算管理模式發展。隨著我國經濟金融和信息技術高速發展，數據集中化、管理扁平化和經營集約化成為銀行業會計核算模式發展的必然趨勢。

適應會計核算方式變革背景下核算風險控制的需要，央行設立了事后監督部門，實現對央行各類會計核算業務的及時、連續、全面監督，在規范業務操作、提高會計核算質量和防范資金風險上發揮了積極作用。隨著ACS、TCBS上線，人民銀行會計數據全國集中步伐明顯加快，會計核算自動化、信息化程度不斷提高，前臺業務處理流程不斷優化，對一線會計操作人員要求相應弱化。同時，核算風險呈現出新的特點，如業務風險集中、系統風險層級提高、影響范圍擴大等，監督職責由業務后臺逐步向操作前臺擴展與延伸，風險監督要求提高，人民銀行事后監督工作的必要性和重要性更加突出。

二、數據集中背景下事后監督工作急需解決的問題

（一）事后監督分散管理體制與核算集中管理的制度性矛盾日益突出

由于事后監督不實行垂直管理，總行未能針對ACS、TCBS系統上線后業務監督流程、方法、重點等發生的重大變化，及時出臺相應的事后監督工作專項管理制度。全國多數分行的事后監督部門缺乏橫向溝通交流，縱向反饋渠道也不通暢，尤其缺乏直達總行層面的信息反饋渠道，配套制度完善、監督系統建設等缺乏統一規劃，監督工作存在較大的隨意性和局限性，難以形成系統監督合力。受同級監督的影響，多數監督人員發現的差錯以前臺核算部門自查差錯的形式暴露，部分核算部門對監督發現的差錯整改并未深入分析原因。對監督過程中存在的異議或分歧，上級業務主管部門也難以做到從監督角度出發指導解決問題，監督的獨立性和權威性難以保證。

（二）配套制度建設嚴重滯后，缺少有力的政策引導

ACS、TCBS系統的上線運行使會計核算方法、業務流程和風險表現形式發生了較大變化，會計核算數據集中層級的提高和核算電子化的發展，使核算部門工作量和工作流程相對簡化，部分業務流程和風險防控重點相應轉移到后臺監督部門。一是新系統運行初期，不論是總行還是各地核算、監督部門配套的內控管理制度和機制尚不完善，不能完全涵蓋業務細節性問題和新情況的處理。二是總行相關制度中關于事后監督規定較少，缺乏可操作性。而各級事后監督中心自行制定相關制度、辦法和操作規程，制度權威性不及總行，在制定過程中一定程度上受到核算部門的制約，導致各地對于監督做法及監督結果處理等規定存在差異，做法不一、標準不一，不利于全國事后監督工作的統一開展和整體會計核算質量的提升。三是《中國人民銀行會計核算監督辦法》規定，“會計核算監督工作接受上級行會計財務部門牽頭支付結算、國庫、貨幣金銀等部門的業務指導”。被監督部門對監督部門存在的業務指導關系，使監督部門獨立開展工作受到限制。監督部門在遇到業務問題需要請示“被監督部門”，工作關系難以理順。基層央行事后監督工作的開展缺乏有力的政策引導，監督工作較為被動。

（三）監督理念仍較滯后，尚未形成以風控為導向的監督機制

目前事后監督實行全面復核基礎上的重點監督，即對營業、國庫、貨幣金銀等前臺核算部門的全部會計業務逐一復核，重點檢查資金清算、重要事項等風險環節。但在操作中對具體風險點定位缺乏制度性指導，對風險程度評估也缺乏明確標準，難以對核算風險進行充分覆蓋。事后監督仍以合規監督為主，向風險監督轉型的目標遠未實現。事后監督人員主要精力集中于憑證要素的復核和審驗，透過數據深入分析、掌控業務風險的能力相對不足。ACS監督子系統對會計核算的監督以比對為主要手段，體現的仍是復核理念；國庫和發行業務監督仍以手工監督為主，監督的主觀性、隨意性較大。事后監督缺乏對前臺風險實施控制的有效手段，監督效力發揮的局限性較大，難以建立動態的良性監督機制。

（四）監督手段和系統建設的支撐作用仍有待加強

目前事后監督主要采取在監督系統中錄入憑證重點要素，與業務核算系統提供的賬務數據進行比對的手段。監督人員為保證憑證的真實性必須對影像信息與原始資料逐一核對，這種計算機監督和人工監督相結合的方式，工作量大、效率較低、重點不突出。目前ACS整體系統建設仍處于試運行狀態，各項系統功能仍處于不斷完善的過程，與貨幣金銀系統、貨幣信貸系統等外部系統預留了連接接口，尚未實現連接；綜合前置系統尚處于少數金融機構試點運行階段。ACS業務監督子系統部分操作設置仍不正確尚未修正，部分功能缺失影響監督質量，部分已經實現的功能設計中仍存在改進的空間。山東轄區初步推廣了自行開發的單機版貨幣發行監督系統，但系統未實現與核算系統直聯，仍采用業務錄入、核對的方式監督。TCBS沒有配套事后監督系統設計，國庫監督系統暫時缺位，恢復到完全手工監督，監督手段遠遠滯后于核算業務發展，不能夠適應日益增加的風險型監督工作的要求，監督效率和監督質量難以保證。

（五）事后監督隊伍建設滯后，干部隊伍整體素質有待進一步提升

隨著ACS、TCBS數據集中和核算方式的變革，對監督人員的素質提出了更高的要求。實時監督、暫收暫付款項、退庫、更正等易發生風險的核算業務監督，需要監督人員依據職業素質、對新業務的掌握程度及工作經驗進行判斷。要求監督人員由操作型向復合型人才轉變，需要具備較高的理論水平和較強的業務處理能力，能夠發現內部控制的薄弱環節和控制業務流程，能從海量的信息中快速、準確地甄選出有利于領導層決策的信息，具備對下級行監督業務檢查、輔導的能力等新要求，而目前監督人員中高學歷的復合型人才明顯短缺，干部隊伍活力不足，缺乏對事后監督工作的正確認識，工作積極主動性不高，不能適應數據集中、業務電子化進程和新業務衍生的要求。

三、適應中央銀行核算數據集中模式的事后監督工作機制轉型的意見和建議

（一）適應形勢，盡快建立人民銀行事后監督垂直管理體制

實行垂直管理體制，有助于上級行制定統一的事后監督操作規程，開發統一的事后監督系統，節省人力資源，實現事后監督工作標準化、信息化；有助于加強對事后監督人員的專業技能培訓，切實提高事后監督人員的業務水平和履職能力；有助于建立科學合理的事后監督工作績效考評機制，切實提高監督工作的規范性、主動性和創新性，確保監督質量。建議以此為契機，改變當前分散、同級監督模式，總分行上收監督權限，建立全國統一的監督工作模式，開展集中監督，實現全國統一的事后監督垂直管理體制，理順人民銀行事后監督管理機制。

（二）健全完善配套制度，著力提高風險監督質效

建議由總行統一制定會計、國庫及貨幣發行業務監督操作制度，細化監督工作流程，提高監督依據的權威性，減少制度分歧，有效規范核算和監督行為。進一步提高核算業務配套監督制度時效，新業務、新系統上線后應同步出臺相應監督制度，明確統一的監督標準。針對風險監督有效性不足等情況，研究制定風險監督指導性制度，提高風險監督效果。

（三）建立完善風險監督工作機制，實現重點監督、過程監督

探索建立科學合理的風險評估體系，強化風險管理。在風險評估的基礎上將業務劃分為一般業務和重點業務，采取不同的監督方法，加強對可疑業務和高風險業務的監督，控制和降低剩余風險。采取前瞻性措施及時調整監督重點與手段，充分利用ACS業務監督子系統包括的過程監督功能，對特定業務實現實時監督，通過預先配置重點監督業務條件，如重點業務種類、重點科目、重點核查事項、交易金額等，實現對風險類、重點類業務的100%監督。靈活運用非現場監督檢查和查詢監督功能，對設定的權限范圍內的各節點賬務處理結果采取查詢、校驗等方式進行非現場的核查。實現事后監督工作由現行的分散監督向集中、重點監督過渡，完善監督內容和監督方式，突出重點監督、過程監督、風險監督，增強監督工作的時效性和準確性，防范資金風險。

（四）盡快開發風險導向型監督系統，切實提高信息化水平

高度集中核算的ACS和TCBS上線為開發新的風險導向型監督系統，為變革事后監督工作手段，提高事后監督信息化水平創造了良好的契機。以信息技術為支撐，通過開發風險導向型監督系統，切實將風險導向的監督理念落實到事后監督日常工作中。建立風險評估指標體系，充分發揮風險導向理念在持續改進流程、加強定量分析方面的優勢。根據會計核算的基本原理、基本方法，將營業、國庫、發行等會計核算集中納入統一的會計核算系統，統一數據標準，集中體現營業、國庫、發行會計數據之間的勾稽關系，統一與事后監督系統建立接口，一方面能夠節約前臺核算部門的人力資源，提高營業、國庫、發行等核算業務部門之間數據自動引用、比對、預警功能；另一方面也有利于事后監督崗位整合，提高監督效率。

（五）加大事后監督隊伍建設力度，為事后監督工作轉型奠定基礎

隨著核算業務的不斷發展，事后監督工作在環境、技術、職能、范圍等方面也會隨之改變，事后監督人員應具備與新形勢、新條件相適應的新知識結構和能力水平，能夠對業務環節中的風險進行深度揭示和透徹分析，實現監督人員由業務復核型向風險評審型人才轉變。增強監督人員綜合業務素質，加大業務培訓力度和質量，實現部門間業務培訓同步、制度落實同步、風險防范同步。嘗試建立核算與監督部門人員交流機制，使監督人員及時熟知核算業務發展變化和風險狀況，提高監督針對性和有效性。培養監督人員風險識別、分析和處置能力，打造適應新核算監督模式的高素質監督團隊。

參考文獻：

[1] 王玨琰.央行事后監督實踐與研究[N].金融時報，2013-09-30.

[2] 王玨琰.中央銀行會計核算方式發展與事后監督轉型研究[J].金融發展研究，2013（8）.

[責任編輯：龐 林]