數(shù)據(jù)集中背景下人民銀行事后監(jiān)督轉(zhuǎn)型研究

張南

摘要：隨著人民銀行會計核算系統(tǒng)的持續(xù)改進和發(fā)展，會計核算由原來以縣級支行為獨立核算單位的分散核算模式，逐步向管理層級更高、管理半徑更短的集中核算模式轉(zhuǎn)變。會計核算方式的重大變化，對事后監(jiān)督工作機制、理念、方法、手段帶來越來越廣泛而深刻的影響。在會計集中核算背景下，事后監(jiān)督工作如何突破管理體制障礙，創(chuàng)新監(jiān)督理念，盡快構(gòu)建適應風險防控要求的事后監(jiān)督工作機制，實現(xiàn)事后監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型，已成為中央銀行核算數(shù)據(jù)集中模式下事后監(jiān)督部門面臨的首要任務。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)集中；銀行事后監(jiān)督；轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F830.49 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）12-0181-02

一、中央銀行核算數(shù)據(jù)集中模式及事后監(jiān)督工作發(fā)展歷程

人民銀行會計核算方式主要經(jīng)歷以下幾個發(fā)展階段：一是1995年之前，采用的是手工核算方式。二是1995-2002年步入電算化時代，推廣應用中央銀行會計核算系統(tǒng)（單機版），以縣級支行為一個獨立核算單位對央行會計業(yè)務進行處理和反映。在這兩個階段，并沒有當前意義上的事后監(jiān)督，對于會計核算風險的控制主要依賴崗位分工制約和復核崗位的復核。三是2002年-2005年初步進入集中核算階段，央行推廣應用了會計核算“四集中”系統(tǒng)，作為會計集中核算的一個嘗試和過渡。四是2005-2013年，中央銀行會計集中核算系統(tǒng)（ABS）全面推廣運行，建立起以地市中支機構(gòu)為獨立核算單位的核算體制，標志著央行會計集中核算管理體制的正式建立，同時單獨設立事后監(jiān)督部門，對會計核算業(yè)務進行全面復審和檢驗。五是隨著2012-2013年國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）和會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS）的上線運行，人民銀行會計、國庫和貨幣發(fā)行三個核算部門均已建立全國層次數(shù)據(jù)集中的核算方式，標志著會計核算體制改革進入到一個新階段。會計核算方式發(fā)展日漸呈現(xiàn)出兩個顯著特點：一是會計核算信息化建設進程加快，系統(tǒng)設計與推廣應用、完善周期縮短，人民銀行賬務核算、資金結(jié)算及信息反映的質(zhì)量和效率不斷提高。二是會計核算逐步向核算數(shù)據(jù)縱向全國集中，橫向趨于整合的集中化、扁平化核算管理模式發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟金融和信息技術(shù)高速發(fā)展，數(shù)據(jù)集中化、管理扁平化和經(jīng)營集約化成為銀行業(yè)會計核算模式發(fā)展的必然趨勢。

適應會計核算方式變革背景下核算風險控制的需要，央行設立了事后監(jiān)督部門，實現(xiàn)對央行各類會計核算業(yè)務的及時、連續(xù)、全面監(jiān)督，在規(guī)范業(yè)務操作、提高會計核算質(zhì)量和防范資金風險上發(fā)揮了積極作用。隨著ACS、TCBS上線，人民銀行會計數(shù)據(jù)全國集中步伐明顯加快，會計核算自動化、信息化程度不斷提高，前臺業(yè)務處理流程不斷優(yōu)化，對一線會計操作人員要求相應弱化。同時，核算風險呈現(xiàn)出新的特點，如業(yè)務風險集中、系統(tǒng)風險層級提高、影響范圍擴大等，監(jiān)督職責由業(yè)務后臺逐步向操作前臺擴展與延伸，風險監(jiān)督要求提高，人民銀行事后監(jiān)督工作的必要性和重要性更加突出。

二、數(shù)據(jù)集中背景下事后監(jiān)督工作急需解決的問題

（一）事后監(jiān)督分散管理體制與核算集中管理的制度性矛盾日益突出

由于事后監(jiān)督不實行垂直管理，總行未能針對ACS、TCBS系統(tǒng)上線后業(yè)務監(jiān)督流程、方法、重點等發(fā)生的重大變化，及時出臺相應的事后監(jiān)督工作專項管理制度。全國多數(shù)分行的事后監(jiān)督部門缺乏橫向溝通交流，縱向反饋渠道也不通暢，尤其缺乏直達總行層面的信息反饋渠道，配套制度完善、監(jiān)督系統(tǒng)建設等缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，監(jiān)督工作存在較大的隨意性和局限性，難以形成系統(tǒng)監(jiān)督合力。受同級監(jiān)督的影響，多數(shù)監(jiān)督人員發(fā)現(xiàn)的差錯以前臺核算部門自查差錯的形式暴露，部分核算部門對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的差錯整改并未深入分析原因。對監(jiān)督過程中存在的異議或分歧，上級業(yè)務主管部門也難以做到從監(jiān)督角度出發(fā)指導解決問題，監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性難以保證。

（二）配套制度建設嚴重滯后，缺少有力的政策引導

ACS、TCBS系統(tǒng)的上線運行使會計核算方法、業(yè)務流程和風險表現(xiàn)形式發(fā)生了較大變化，會計核算數(shù)據(jù)集中層級的提高和核算電子化的發(fā)展，使核算部門工作量和工作流程相對簡化，部分業(yè)務流程和風險防控重點相應轉(zhuǎn)移到后臺監(jiān)督部門。一是新系統(tǒng)運行初期，不論是總行還是各地核算、監(jiān)督部門配套的內(nèi)控管理制度和機制尚不完善，不能完全涵蓋業(yè)務細節(jié)性問題和新情況的處理。二是總行相關(guān)制度中關(guān)于事后監(jiān)督規(guī)定較少，缺乏可操作性。而各級事后監(jiān)督中心自行制定相關(guān)制度、辦法和操作規(guī)程，制度權(quán)威性不及總行，在制定過程中一定程度上受到核算部門的制約，導致各地對于監(jiān)督做法及監(jiān)督結(jié)果處理等規(guī)定存在差異，做法不一、標準不一，不利于全國事后監(jiān)督工作的統(tǒng)一開展和整體會計核算質(zhì)量的提升。三是《中國人民銀行會計核算監(jiān)督辦法》規(guī)定，“會計核算監(jiān)督工作接受上級行會計財務部門牽頭支付結(jié)算、國庫、貨幣金銀等部門的業(yè)務指導”。被監(jiān)督部門對監(jiān)督部門存在的業(yè)務指導關(guān)系，使監(jiān)督部門獨立開展工作受到限制。監(jiān)督部門在遇到業(yè)務問題需要請示“被監(jiān)督部門”，工作關(guān)系難以理順。基層央行事后監(jiān)督工作的開展缺乏有力的政策引導，監(jiān)督工作較為被動。

（三）監(jiān)督理念仍較滯后，尚未形成以風控為導向的監(jiān)督機制

目前事后監(jiān)督實行全面復核基礎上的重點監(jiān)督，即對營業(yè)、國庫、貨幣金銀等前臺核算部門的全部會計業(yè)務逐一復核，重點檢查資金清算、重要事項等風險環(huán)節(jié)。但在操作中對具體風險點定位缺乏制度性指導，對風險程度評估也缺乏明確標準，難以對核算風險進行充分覆蓋。事后監(jiān)督仍以合規(guī)監(jiān)督為主，向風險監(jiān)督轉(zhuǎn)型的目標遠未實現(xiàn)。事后監(jiān)督人員主要精力集中于憑證要素的復核和審驗，透過數(shù)據(jù)深入分析、掌控業(yè)務風險的能力相對不足。ACS監(jiān)督子系統(tǒng)對會計核算的監(jiān)督以比對為主要手段，體現(xiàn)的仍是復核理念；國庫和發(fā)行業(yè)務監(jiān)督仍以手工監(jiān)督為主，監(jiān)督的主觀性、隨意性較大。事后監(jiān)督缺乏對前臺風險實施控制的有效手段，監(jiān)督效力發(fā)揮的局限性較大，難以建立動態(tài)的良性監(jiān)督機制。

（四）監(jiān)督手段和系統(tǒng)建設的支撐作用仍有待加強

目前事后監(jiān)督主要采取在監(jiān)督系統(tǒng)中錄入憑證重點要素，與業(yè)務核算系統(tǒng)提供的賬務數(shù)據(jù)進行比對的手段。監(jiān)督人員為保證憑證的真實性必須對影像信息與原始資料逐一核對，這種計算機監(jiān)督和人工監(jiān)督相結(jié)合的方式，工作量大、效率較低、重點不突出。目前ACS整體系統(tǒng)建設仍處于試運行狀態(tài)，各項系統(tǒng)功能仍處于不斷完善的過程，與貨幣金銀系統(tǒng)、貨幣信貸系統(tǒng)等外部系統(tǒng)預留了連接接口，尚未實現(xiàn)連接；綜合前置系統(tǒng)尚處于少數(shù)金融機構(gòu)試點運行階段。ACS業(yè)務監(jiān)督子系統(tǒng)部分操作設置仍不正確尚未修正，部分功能缺失影響監(jiān)督質(zhì)量，部分已經(jīng)實現(xiàn)的功能設計中仍存在改進的空間。山東轄區(qū)初步推廣了自行開發(fā)的單機版貨幣發(fā)行監(jiān)督系統(tǒng)，但系統(tǒng)未實現(xiàn)與核算系統(tǒng)直聯(lián)，仍采用業(yè)務錄入、核對的方式監(jiān)督。TCBS沒有配套事后監(jiān)督系統(tǒng)設計，國庫監(jiān)督系統(tǒng)暫時缺位，恢復到完全手工監(jiān)督，監(jiān)督手段遠遠滯后于核算業(yè)務發(fā)展，不能夠適應日益增加的風險型監(jiān)督工作的要求，監(jiān)督效率和監(jiān)督質(zhì)量難以保證。

（五）事后監(jiān)督隊伍建設滯后，干部隊伍整體素質(zhì)有待進一步提升

隨著ACS、TCBS數(shù)據(jù)集中和核算方式的變革，對監(jiān)督人員的素質(zhì)提出了更高的要求。實時監(jiān)督、暫收暫付款項、退庫、更正等易發(fā)生風險的核算業(yè)務監(jiān)督，需要監(jiān)督人員依據(jù)職業(yè)素質(zhì)、對新業(yè)務的掌握程度及工作經(jīng)驗進行判斷。要求監(jiān)督人員由操作型向復合型人才轉(zhuǎn)變，需要具備較高的理論水平和較強的業(yè)務處理能力，能夠發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)和控制業(yè)務流程，能從海量的信息中快速、準確地甄選出有利于領(lǐng)導層決策的信息，具備對下級行監(jiān)督業(yè)務檢查、輔導的能力等新要求，而目前監(jiān)督人員中高學歷的復合型人才明顯短缺，干部隊伍活力不足，缺乏對事后監(jiān)督工作的正確認識，工作積極主動性不高，不能適應數(shù)據(jù)集中、業(yè)務電子化進程和新業(yè)務衍生的要求。

三、適應中央銀行核算數(shù)據(jù)集中模式的事后監(jiān)督工作機制轉(zhuǎn)型的意見和建議

（一）適應形勢，盡快建立人民銀行事后監(jiān)督垂直管理體制

實行垂直管理體制，有助于上級行制定統(tǒng)一的事后監(jiān)督操作規(guī)程，開發(fā)統(tǒng)一的事后監(jiān)督系統(tǒng)，節(jié)省人力資源，實現(xiàn)事后監(jiān)督工作標準化、信息化；有助于加強對事后監(jiān)督人員的專業(yè)技能培訓，切實提高事后監(jiān)督人員的業(yè)務水平和履職能力；有助于建立科學合理的事后監(jiān)督工作績效考評機制，切實提高監(jiān)督工作的規(guī)范性、主動性和創(chuàng)新性，確保監(jiān)督質(zhì)量。建議以此為契機，改變當前分散、同級監(jiān)督模式，總分行上收監(jiān)督權(quán)限，建立全國統(tǒng)一的監(jiān)督工作模式，開展集中監(jiān)督，實現(xiàn)全國統(tǒng)一的事后監(jiān)督垂直管理體制，理順人民銀行事后監(jiān)督管理機制。

（二）健全完善配套制度，著力提高風險監(jiān)督質(zhì)效

建議由總行統(tǒng)一制定會計、國庫及貨幣發(fā)行業(yè)務監(jiān)督操作制度，細化監(jiān)督工作流程，提高監(jiān)督依據(jù)的權(quán)威性，減少制度分歧，有效規(guī)范核算和監(jiān)督行為。進一步提高核算業(yè)務配套監(jiān)督制度時效，新業(yè)務、新系統(tǒng)上線后應同步出臺相應監(jiān)督制度，明確統(tǒng)一的監(jiān)督標準。針對風險監(jiān)督有效性不足等情況，研究制定風險監(jiān)督指導性制度，提高風險監(jiān)督效果。

（三）建立完善風險監(jiān)督工作機制，實現(xiàn)重點監(jiān)督、過程監(jiān)督

探索建立科學合理的風險評估體系，強化風險管理。在風險評估的基礎上將業(yè)務劃分為一般業(yè)務和重點業(yè)務，采取不同的監(jiān)督方法，加強對可疑業(yè)務和高風險業(yè)務的監(jiān)督，控制和降低剩余風險。采取前瞻性措施及時調(diào)整監(jiān)督重點與手段，充分利用ACS業(yè)務監(jiān)督子系統(tǒng)包括的過程監(jiān)督功能，對特定業(yè)務實現(xiàn)實時監(jiān)督，通過預先配置重點監(jiān)督業(yè)務條件，如重點業(yè)務種類、重點科目、重點核查事項、交易金額等，實現(xiàn)對風險類、重點類業(yè)務的100%監(jiān)督。靈活運用非現(xiàn)場監(jiān)督檢查和查詢監(jiān)督功能，對設定的權(quán)限范圍內(nèi)的各節(jié)點賬務處理結(jié)果采取查詢、校驗等方式進行非現(xiàn)場的核查。實現(xiàn)事后監(jiān)督工作由現(xiàn)行的分散監(jiān)督向集中、重點監(jiān)督過渡，完善監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方式，突出重點監(jiān)督、過程監(jiān)督、風險監(jiān)督，增強監(jiān)督工作的時效性和準確性，防范資金風險。

（四）盡快開發(fā)風險導向型監(jiān)督系統(tǒng)，切實提高信息化水平

高度集中核算的ACS和TCBS上線為開發(fā)新的風險導向型監(jiān)督系統(tǒng)，為變革事后監(jiān)督工作手段，提高事后監(jiān)督信息化水平創(chuàng)造了良好的契機。以信息技術(shù)為支撐，通過開發(fā)風險導向型監(jiān)督系統(tǒng)，切實將風險導向的監(jiān)督理念落實到事后監(jiān)督日常工作中。建立風險評估指標體系，充分發(fā)揮風險導向理念在持續(xù)改進流程、加強定量分析方面的優(yōu)勢。根據(jù)會計核算的基本原理、基本方法，將營業(yè)、國庫、發(fā)行等會計核算集中納入統(tǒng)一的會計核算系統(tǒng)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，集中體現(xiàn)營業(yè)、國庫、發(fā)行會計數(shù)據(jù)之間的勾稽關(guān)系，統(tǒng)一與事后監(jiān)督系統(tǒng)建立接口，一方面能夠節(jié)約前臺核算部門的人力資源，提高營業(yè)、國庫、發(fā)行等核算業(yè)務部門之間數(shù)據(jù)自動引用、比對、預警功能；另一方面也有利于事后監(jiān)督崗位整合，提高監(jiān)督效率。

（五）加大事后監(jiān)督隊伍建設力度，為事后監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型奠定基礎

隨著核算業(yè)務的不斷發(fā)展，事后監(jiān)督工作在環(huán)境、技術(shù)、職能、范圍等方面也會隨之改變，事后監(jiān)督人員應具備與新形勢、新條件相適應的新知識結(jié)構(gòu)和能力水平，能夠?qū)I(yè)務環(huán)節(jié)中的風險進行深度揭示和透徹分析，實現(xiàn)監(jiān)督人員由業(yè)務復核型向風險評審型人才轉(zhuǎn)變。增強監(jiān)督人員綜合業(yè)務素質(zhì)，加大業(yè)務培訓力度和質(zhì)量，實現(xiàn)部門間業(yè)務培訓同步、制度落實同步、風險防范同步。嘗試建立核算與監(jiān)督部門人員交流機制，使監(jiān)督人員及時熟知核算業(yè)務發(fā)展變化和風險狀況，提高監(jiān)督針對性和有效性。培養(yǎng)監(jiān)督人員風險識別、分析和處置能力，打造適應新核算監(jiān)督模式的高素質(zhì)監(jiān)督團隊。

參考文獻：

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[2] 王玨琰.中央銀行會計核算方式發(fā)展與事后監(jiān)督轉(zhuǎn)型研究[J].金融發(fā)展研究，2013（8）.

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