破解礦產資源地生態詛咒的財稅政策研究

鄧曉蘭，陳寶東

一、問題的提出與文獻綜述

在談霾色變的今天， 環境保護工作已經變得刻不容緩。 中國30 年的增長奇跡主要依靠增加要素投入、能源消耗實現，粗放型的經濟增長模式越來越難以為繼， 經濟高速增長與環境保育滯后之間的矛盾日益顯現，忽視生態文明建設將阻礙“中國夢”的實現。 尤其是礦產資源被大量開采，資源地在輸出資源的同時卻受植被破壞、地面塌陷、水體污染、揚塵污染等問題困擾，礦產資源地面臨著更為嚴峻的生態環境修復與污染治理問題， 以榆林市為例， 地面坍塌面積以每年30～40 平方公里的速度遞增，2009～2014 年10 月共發生2.0 級以上塌陷地震56 次①以上數據來自于陜西省地震局（http：//www.eqsn.gov.cn/）統計數據，由作者自行整理。。 黨的十八大報告中指出，“要扭轉生態環境惡化趨勢，大力推進生態文明建設，加大自然生態系統和環境保護力度”。 生態環境保育是生態文明建設的重要內容，屬于公共品范疇，且具有明顯的外部性， 需要通過公共財政發揮職能作用來促進， 財稅政策應在其中扮演重要角色（鄧曉蘭，2013）。 因此，以資源地生態環境問題為解剖對象，研究如何通過調整財稅政策，建立科學的財政收支機制與管理制度， 推進資源地生態環境建設， 是我國生態文明建設的重要現實課題之一， 也是資源地社會經濟發展過程中必須應對的問題。 從目前來看，這方面已有的研究集中在以下幾個方面。

（一）以租、稅、費為核心的環境財政收入制度

地租性質的收益是礦業權收益， 國外通過征收權利金的形式來實現（李國平，2011），國內則以礦業權價款的形式實現。景普秋(2010)提出我國需要建立以權利金為核心的稅費制度， 并增加權利金的征收比例，鄧曉蘭（2014）認為礦業權價款收益的征收標準過低， 且應該偏重于環境保育和公共服務供給，充分考慮對資源地環境的影響，而更多的研究集中于資源的稅費制度。 很多學者認為現有的稅費體系混亂， 難以完全發揮生態保育的目標，需要重構資源稅費框架，研究的主要焦點是資源稅和礦產資源補償費的取舍、 資源稅的歸屬以及環境稅的開征問題，如郭佩霞（2011）認為資源稅存在征稅范圍狹窄、稅負過低等問題。 其中，近幾年討論較多的是環境稅的開征，田民利(2010)提出我國缺少專門的環境稅， 稅收規定不完善以及排污收費不合理等；李春根（2009）認為首先應改革和完善現有與環境有關的稅種， 其次改革排污收費制度，最后是開征生態環境稅。

（二）生態環境建設的財政支出政策研究

學者們認為環境財政支出政策應該是治理環境問題的重要措施， 但是我國環境財政支出政策缺少連續性， 近年來生態環境保護的大宗財政支出，一定程度上是“問題”導向的應急投資①摘自“建立環境財政體系，增加環保投入是落實國務院《決定》的關鍵”，載《中國環境報》，2006-09-07。。 在追求經濟增長的背景下，環境保護增加了財政壓力，現行財稅制度對地方政府缺乏激勵， 地方政府獲得的收益較少， 無法承擔環境保育的責任 （王振宇，2014）， 礦產資源地在資源收益分享中應該享有較大的分成比例。 我國應通過政府預算、政府采購、財政補貼等多種政策實施環境財政支出，加大環境保護重點領域的投入力度（逯元堂等，2009)。

（三）生態補償轉移支付政策

轉移支付政策是政府治理環境問題的重要政策手段之一。 我國的生態補償縱向轉移支付尚存在支付標準不合理的問題， 僅在水資源地展開了零星的生態補償的橫向轉移支付試點工作 （鄧曉蘭，2013）。 葛察忠（2010）提出在財政轉移支付中增加生態環境影響因子權重，如生態補償因素、環境基礎設施和環境管理服務、污染防治等內容。

綜上， 學者們從財稅制度的視角為生態環境建設提出了很多建設性的意見， 但現有研究還需要深入， 主要體現在礦業權收益的性質和分享制度還存在較大的爭議、環境稅開征的爭論、環境保育中財權與事權的匹配關系以及生態補償縱、橫向轉移支付制度體系的完善等等。

二、礦產資源地的生態環境與資源稅費體系現狀

礦產資源的開采會帶來一系列的環境問題，主要表現在對土地資源、水資源、自然景觀的破壞以及帶來的地質災害和三廢污染。 近年來，礦產資源價格不斷上漲，出于對利潤的追求，資源企業超設計能力開采成為普遍現象。 這種掠奪式開采，一是使較長時期內顯現的環境問題在短期內疊加，加劇了對地質環境的破壞， 環境污染事件頻繁發生；二是資源的過度開采，忽視了保水采煤、采空區防范、綜合利用等環境保護措施，增加了原來可以避免的環境破壞；三是礦區服務年限縮短，生態恢復難度增加。

資源稅費體系是礦產資源地生態環境建設財稅政策的重要組成部分。 在稅費體系中體現“租”概念的是礦業權價款和使用費，而“稅”則包括所得稅、增值稅、消費稅、資源稅等，至于“費”則名目繁多，有礦區使用費、排污費、礦產資源補償費、土地復墾費、煤炭價格調節基金等等。 其中，在如此繁多的稅費中，一部分是由國家規定征收，還有一部分則是由省市自己制定的收取項目。 分類來看，探礦權、采礦權價款在礦業權取得環節征收；探礦權、 采礦權使用費在礦業權占有環節收取； 所得稅、資源稅、排污費、礦產資源補償費等在礦產資源開采、銷售環節收取（表1）。

表1 礦產資源稅費體系

上述稅費中礦業權價款、使用費、資源補償費和資源稅屬于資源專有稅費， 即礦山企業專有的稅費，區別于所得稅、增值稅等所有企業都需繳納的一般性稅費。 其中，屬于“租”性質的礦業權價款和使用費是對礦山企業獲得礦產開采權利的付費；屬于“費”性質的排污費是對資源開采造成污染物排放的補償， 資源補償費是為了體現資源的稀缺性；屬于“稅”性質的資源稅開征的主要目的是調節資源級差收入和體現國有資源有償使用。

三、化解礦產資源地生態詛咒的現行財稅政策分析

（一）財稅制度在生態保育作用方面存在問題

1.政府間稅費收入分享機制不合理，基層政府生態環境建設的資金壓力巨大。在目前的資源相關稅費中，各級政府的分成比例不同（見表2），總體來說，基層政府享有的財政收入較少。 由于資源行業所帶來的稅收主要偏向于增值稅、消費稅和所得稅等稅種，在現行分配格局之下，上述三大稅種較多流向中央、省級政府，即使是除此之外的其他稅費，也較多地流向了中央、省級政府，因此，形成了中省拿大頭市縣留小頭的收入分配格局。由于資源的持續開采會加重對生態環境的破壞，在對當地生態環境治理過程中，不僅要考慮進行中的資源開采造成的生態破壞，還要考慮歷史遺留下來的生態問題。對應于市、縣級政府巨大的事權，現有分享機制在一定程度上不利于基層政府履行事權，更不利于調動基層稅收系統的征稅努力程度。

表2 各項稅費在各級政府的分享比例①對礦業權價款的分成比例各省份有自己的規定，表中數據以陜西省為例。%

能源化工基地建設、 資源開發帶來的生態恢復與環境保護支出壓力很大，治理任務艱巨，除了需要對“三廢”和塌陷區等的治理，還需要用于礦區居民的飲水、修路等支出，礦區群眾的生產、生活條件亟待改善，民生支出壓力很大，地方政府力不從心，再加上國家對GDP 考核的重視，經濟發展往往放在第一位，對環境治理的投入嚴重不足，已影響到資源地城市的可持續發展。 據測算，每采1噸煤就會破壞地表水2.84 噸， 破壞和消耗與煤炭伴生的礦產資源8 噸， 生態環境成本總價值噸煤66.1 元； 每采1 噸原油造成的生態環境成本260元②以上數據引自榆林市“十二五”規劃綱要。。以榆林市2012 年產煤3.2 億噸，原油1161 萬噸測算，僅煤炭和石油兩項的環境代價達到241.7億元，是全年地方財政收入的1.1 倍，可見生態環境建設需要的資金量之大。 因此，應通過全面的財稅體制改革，設立專項基金，采取有效措施，建立生態環境長效補償機制。

2.稅收征管制度不合理，資源開發輸出地稅收與稅源嚴重背離的問題。 我國的資源地除了少量用于當地，大部分會向能源使用地輸出，這樣就面臨稅收與稅源背離的問題。 央企、省企和外來資本大多占有面積大、稟賦好的資源，而地方企業則相形見絀， 資源開發產生的巨大利潤絕大部分流向市外。 能源企業投資主體主要為中央企業和省內外大型企業，機構注冊地多數在外地，屬跨區域經營，企業按匯總繳納和注冊地繳納稅收，造成稅收大量轉移和流失。 以榆林為例，2006 年，煤炭等資源因稅收與稅源的背離，有81.93 億元稅收轉移到北京、上海、西安等地③參見http：//www.ce.cn/cysc/ny/gdxw/201312/04/t20131204_1847686.shtml。，這種現象一直持續至今。

3. 資源專有稅費的設計難以發揮生態保育的功能。 第一，礦業權價款的設計未考慮生態補償。根據《礦業權價款評估應用指南》，礦業權價款用于前期國家勘測投入的補償和體現部分礦產資源所有權收益。 國家作為人民的代表享有礦產資源的所有權。 礦業權的取得作為礦產資源開采的首要環節，也是重要的一環。 由于礦山企業取得礦業權是開采資源的先決條件， 而開采資源不可避免地對環境造成破壞， 因此企業在取得礦業權時理應為生態環境“付費”，這也是對礦區居民實現礦產資源所有權的一種體現。 當礦產資源包含生態價值在內時， 在市場價格機制中應該體現其中的生態價值。 因此， 在礦業權人獲得開采資源的同時，應該對資源包含的生產價值、生態價值等綜合考慮進而全面定價。 在礦業權價款的繳納標準上，各省份充分考慮了礦山企業的生產規模、 礦石品位、地理區位、開采條件等因素，以分礦種、分品級累進計價的方式確定價款繳納標準， 仍是從資源本身的角度出發，未將環境因素考慮在內。 因此，礦業權價款的設計應該充分考慮資源開采造成的環境破壞問題，為生態環境付費。 第二，礦業權使用費、礦產資源補償費征收比例過低。 我國的礦業權使用費征收標準于1998 年確定。 根據現行的計算標準， 一個占地100 平方公里的礦區按最高標準計算繳納的使用費僅僅15 萬/年，這與礦山企業的巨額利潤相比， 使用費征收標準太低已是不爭的事實。 礦產的開采能夠帶來巨額的利潤，而礦業權使用費的征收標準過低造成了搶注礦業權、圈而不探的局面，妨礙了礦業權市場的健康發展。 依照規定， 礦產資源補償費主要用于礦產資源勘查支出、 礦產資源保護支出及礦產資源補償費征收管理部門經費補助。 礦產資源補償費費率是1%～4%，與國外發達國家近10%的征收率相比，補償費的征收比率過低， 難以反映國家對礦產資源的所有權， 一方面資源性產品價格中本應作為地租歸國家和地方所有的份額變成了開發商利潤， 另一方面由于礦產資源補償費過低又導致資源的過度開采。第三，資源稅的計征方式不合理。自1994 年分稅制以來，資源稅一直采用從量計征的方式，稅額難以反映礦業市場的變化，稅負水平明顯偏低，較低的資源稅額會造成開發商過多占有國家利益和資源的過度開發， 難以發揮合理利用資源和環境保護的作用。 國家在2011 年對原油和天然氣實行從價計征改革， 鑒于煤炭在能源消費結構中的占比較大，在進行充分論證后，煤炭資源稅從2014年12 月1 日改為從價計征。

（二）財稅制度存在問題的原因

1.財政分權制度的不完善。財政收入分享中地方政府享有的比例過低和環境治理資金壓力巨大都與我國的財政分權制度有關， 主要體現在財權與事權的不對等。 1994 年確立的分稅制造成了地方政府“小財權大事權”的局面，地方政府享有的收入難以支撐支出。 公共財政的績效導向，使得公共財政在礦區居民福利和生態環境保護上缺位。我國的各級政府公共財政支出， 在很大程度上受限于政府的行政績效目標。 從現實情況看，公共財政收入的配置目標一般不是礦區， 而是圍繞經濟建設為中心的城鎮化和相關的基礎設施建設，公共財政支出難以滿足礦區居民的利益訴求。 對于地方政府，由于承擔了巨大的諸如交通設施、基礎教育、社會保障等公共產品供給任務，在財政支出上無力承擔生態環境建設的責任。

2. 產權界定不清與權利與責任不對等。 一方面，在礦業權的許可之下，礦產資源開采企業可以獲得驚人的礦產資源銷售收益， 充分享受礦業權使用帶來的收益權。 另一方面，由于生態環境產權并未清晰界定， 礦產資源開采企業并不需要完全承擔對地下水污染、 地質結構破壞以及礦區環境破壞進行彌補的責任。 放置在煤炭開采的歷史進程中， 可以認為正是因為一直以來的礦業權相關產權安排并沒有界定清楚環境、地表土地、地表建筑、地下土地屬于誰，從而導致了相關主體在利益受到侵害時， 并沒有合理的依據對破壞者實施制裁或者索取補償。

3.尚未建立合理的資源稅費體系。我國在所得稅、 增值稅等重要稅種的改革上取得了長足的進步， 對資源開采相關的稅費體系改革卻遲遲未進行。 礦業權價款和使用費的征收和分享最早的依據是1996 年的《礦產資源法》，對兩權價款和使用費性質的界定的爭議一直持續到今天。 隨著公民對生存環境質量要求的提高， 礦區居民開始意識到所處環境日益遭到破壞， 他們也有權力爭取獲得礦業權的收益。 但現狀卻是我國的相關法規中并沒有明確規定礦區居民也是利益分享者之一，在征收標準上也就忽略了生態環境的因素。 我國國民經濟的發展十分迅速， 原來規定的征收標準太低，不能跟礦產資源形成的巨大收益相比，也使各個利益團體的收益受到了很大的影響， 從一定程度上減少了環境保育資金、 技術等的投入。 總之， 計征方法不合理等諸多問題以及資源稅的征收過程中與礦產資源使用費、 礦業權費用等存在租稅費混淆的狀況都有待去分析解決， 而煤炭資源稅的改革使清費立稅的改革邁出了重要的一步，但資源稅費體系重構、建立環保稅體系將是一項重要的任務。

四、促進資源地生態環境建設的財稅政策調整思路

（一）明確中央與地方環保責任，完善環境財政機制

礦產資源開采過程中一個不可回避的問題就是生態環境的保護， 這就需要清晰界定中央政府與地方政府以及地方政府間在行使所有權過程中的權責利關系。 政府的環境保護責任， 應當遵循“一級政府、一級事權、一級財權、一級權益”的原則。 對于地方性的環境污染，應該由地方政府負責治理工作，對于區域性的污染治理，則需要地方政府和中央政府共同完成， 并且可能需要地方政府之間的通力合作， 對全國范圍內的污染則需由中央政府治理。 但考慮到礦產資源地面臨更為嚴重環境污染問題， 因此中央與地方應在財權上達到協調一致， 資源的收益上應該更多向地方政府傾斜。 生態環境的保護是一個龐大而復雜的工程，需要中央政府、地方政府、企業和居民的共同維護，而治理資金則是其中的關鍵。 因此，在深化財稅體制改革的過程中應該更多地將環境治理的事權上移，而地方政府的財權應該適當下移。

轉移支付制度是解決資源地生態環境問題的另一項重要制度，依舊需要政府間的配合，中央政府與地方政府之間存在的縱向轉移支付和地方政府之間的橫向轉移支付制度。 因此，在解決地方政府環境治理投入缺口問題上， 中央政府應該加大對地方專項轉移支付中環保支出的比重， 并在中央有效監督下開展橫向轉移支付的試點和推廣工作， 尤其是建立資源輸出地和資源使用地之間的橫向轉移支付制度。

完善稅收征管體制解決資源地稅收與稅源背離。 稅收與稅源背離問題的解決需要堅持稅收與稅源一致的原則， 充分考慮資源輸出地的資源利益和環境代價。 具體來講，一方面，對跨區經營的礦山企業，可以考慮就地納入當地國庫，類似“西氣東輸”的管道運輸，營業稅的征收可以考慮按照區域內的管道長度合理分配稅額；另一方面，需要建立區域間的協商機制，結合轉移支付制度，實現區域間收益分配的相對公平。

（二）明晰礦業產權，改革礦業權收益分享制度

礦業權價款分享制度的改革應該在礦業權價款性質明晰的前提下進行。 礦業權價款的改革從以下兩個方面展開：首先，全面征收礦業權價款。凡是申請登記采礦權、探礦權，無論是國家出資勘查探明的可供開采的礦產地、 自行出資勘查探明的可供開采的礦產地還是原有礦業權滅失的礦產地或主管部門規定無需勘查即可直接開采的礦產地，都需要繳納礦業權價款，避免資源所有權收益的流失。 其次，將生態補償納入礦業權價款的征收標準。 現有礦業權價款制度設計忽視了對環境的補償， 在礦業權價款的計算公式中需要納入環境因素，可以考慮將生態環境作為調整系數，在原有價款的基礎上， 依據礦區資源開采可能造成的生態問題設定調整系數， 調整系數的調整可由環保部門設定，主要考慮環境污染的種類、范圍和治理難度等。

礦業權價款分享制度的改革主要從價款的分成比例和使用方向兩方面進行。 改革各級政府間礦業權價款的分成比例， 由省級或者縣級政府掌握絕大部分的價款收益， 防止在多級政府間分配產生的不必要浪費。 在我國的分權財政體制下，基層政府在公共服務供給上總是捉襟見肘， 現今數額可觀的價款收益可以作為資源地縣級政府的重要財政收入來源， 可以將礦業權價款收益的大部分留到縣級層面，省市兩級減少留成比例。 但由于縣級政府預算執行能力有限， 且缺乏規范使用財政資金的制度約束， 該方案需要其他的制度作為配套， 可以將省級留成的部分主要用于生態環境的修復， 縣級政府以環境治理項目申報的形式獲得省級留成的這部分資金，再加上縣本級的留成，用于生態環境的治理。

全面實行礦業權有償取得制度后， 礦業權的有償取得主要由礦業權價款來體現。 礦業權使用費因其名不副實， 應該還原其地面租金的本來面目。 同時， 由于現行的礦業權使用費收費標準過低，應予以適當提高，將其作為礦業主管部門的一個行政性收費項目， 防止企業圈地而不進行勘查和開發的現象。

（三）清費立稅，適時開征能源環境稅

環境稅的提法由來已久， 但由于其設計的稅費種類較多，開征時機尚未成熟，但資源稅改革過程中的清費立稅為環境稅的開征奠定了良好的基礎。 環境稅的設計是要將生產與消費過程中出現的污染成本內化到企業與消費者的成本中， 提高資源的價格，進而通過提高資源的使用效率等，減輕對生態環境的破壞程度。 環境稅的征收對象應為開采資源的單位或者個人， 計稅依據應該為資源的開采量以減少資源的浪費， 適宜采用從價計征；環境稅的稅率設計中，要綜合考慮開征前企業的總體負擔和地方環境治理需要的財政投入量。此外，環境稅應該設計為中央、地方共享稅，但稅收的分成應該更偏向于地方政府。 因為當前的環境問題已然不再完全是資源地當地的問題， 環境污染的外溢性要求中央政府需要投入資金治理區域性的或全國性的環境問題， 但資源地當地除了要面臨區域性的污染， 更重要的是當地生態環境的破壞，理應分得更多的環境稅收入。

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