中國公用企業的混合所有制改革

孫文博，王俊嶺

所謂“公用企業”，通常是指供水、供氣、供熱、通信、公共交通等會影響公共利益的產品（或服務）的提供者，是具有網絡經濟特征的經營性基礎設施產業，是經濟社會發展的重要基礎。 由于公用企業普遍存在著自然壟斷性，因而大多數國家，包括許多經濟發達國家在內， 很長時期內都實行的是國家壟斷經營。 國家壟斷經營在保證公用企業規模經濟性和公益性的同時， 也帶來了經濟效率低下的問題。 因而20 世紀80 年代以后，以英國為代表的許多西方發達國家開始了一場旨在提高公用企業經濟效率的民營化改造運動， 其主要舉措就是放松管制， 允許民營資本進入壟斷性的公用企業。 盡管我國自20 世紀90 年代已經開始對公用事業領域進行普遍意義上的改革，但迄今為止，國有獨資的公用企業仍然大量存在， 即使那些形式上已經建立了現代企業制度的公用企業， 在多元化股權結構的背后， 國有股也仍然處于超強控股的地位， 這使得公用企業比競爭性企業更具政府干預特征。 實際上，對公用企業經濟效率低下的指責，很多時候都被歸結為產權結構不合理，認為是國有經濟成分在公用企業中的壟斷地位造成的。 因此，混合所有制改革被視為解決這一問題的一個有效途徑。 有鑒于此，本文試圖從理論和國外實踐經驗兩個層面對中國公用企業的混合所有制改革進行探索分析。

一、混合所有制是中國公用企業改革的必然選擇

混合所有制是指企業由公有資本與非公有資本共同出資，構建多元化的產權，強調的是出資者所有制性質的不同， 目的是在保持國有控股地位的前提下，增強企業的活力和競爭力。 對于已經建立了現代企業制度的公用企業， 混合所有制意味著不同所有權性質的投資者之間形成相互制衡的股權結構。 回顧企業發展史不難看出，現代企業制度的形成過程本質上就是逐步形成企業產權多元化的過程。 股份有限公司和有限責任公司這兩種現代企業最常見的組織形式， 其最典型的治理特征就是多元化的股權結構。

從股權結構上看， 公用企業最常見的股權特征是國有獨資或國有大股東控股， 這兩種股權結構都意味著企業的產權能高度集中在代表出資人的政府手中， 而當企業的財產產權由國家政府行使的時候， 就意味著企業的財產產權和政治權力結合，企業不再是獨立的產權主體，而成為依賴政府的附屬物。 這樣的制度安排，必然造成企業運作的代理成本高昂， 其直接后果就是企業經濟效率低下，缺少競爭力。 公用企業采用國家所有的產權形式之所以代理成本高昂， 根本原因在于產權所有者“名存實缺”。 盡管很多公用企業的產權主體在理論上是相當明確的，即國家所有，但由于“國家所有”是一種“非人格化”的產權形式，使得公用企業的產權主體無法像非國有企業一樣落實為個體產權所有者， 因而事實上變得空泛和 “不知指向”，導致了無處不在又無處存在的尷尬。

正是由于公用企業“非人格化”的產權形式，使得作為唯一股東或唯一大股東的國家不是一個以利潤最大化為目標的“經濟人”，而股東監督的源動力就是“經濟人”對剩余索取權的追求，對大股東控制型公司而言， 大股東對剩余索取權的追求是保證公司治理效率的首要前提。 國外很多公用企業中也存在著控制型股東， 但大股東對企業的剩余索取權已經明確到個人。 因此，大股東有強烈的動機監督和抵制經理人的道德風險。 相反，如果不能明確大股東的剩余索取權， 必然會對公司的治理效率產生根本性影響。 因此，提高公用企業的治理效率和經濟效率， 首先是要明確企業的產權主體，只有產權主體明確，企業的剩余控制權和剩余索取權才能從根本上得到解決。 就公用企業而言，盡管國家所有導致事實上的產權主體缺位，但鑒于公用企業的公益性屬性， 還不能讓國有資本完全退出， 特別是對處于轉型經濟時期的中國而言，市場機制和監督機制尚不完善，這一點尤其重要。 因而通過引入各類非國有資本，與國有資本共同投資，構建混合所有制，是明晰產權、強化產權主體利益的可行戰略， 也是提高公用企業治理效率和經濟效率的必然選擇。

另一方面，公用企業產權結構的單一，也導致了投資體制的僵化和項目建設資金的不足， 嚴重制約了公用事業的發展。2008 年金融危機以來，出于拉動經濟的考慮， 中國政府實施了較為積極的財政政策，在鐵路、公路、基礎設施包括城市市政基礎設施等方面加大了投資力度， 但這些投資的投資主體基本是地方各級政府， 其資金籌措方式主要是依賴土地財政和依托政府投融資平臺來進行的債務性融資， 這使得地方政府的債務規模在過去幾年里不斷激增。 根據國家審計署的報告，截至2013 年6 月底， 全國政府性債務為30.27 萬億元， 其中全口徑中央政府性債務合計12.38 萬億元，全口徑地方政府性債務合計17.89 萬億元。 龐大的債務規模不僅加重了地方政府的財政負擔，也凸顯了嚴重的債務風險。 由于中國經濟目前已經明確性減速， 未來為了避免出現經濟硬著陸的風險， 基建投資仍將是拉動中國經濟的一個重要手段，對于已經債務纏身的地方政府而言，繼續憑借一己之力完成這些龐大的基建投資， 顯然是不明智和不現實的， 只有通過混合所有制引入各類非國有資本，才能破解這一困局。

二、國外公用企業混合所有制改革的經驗借鑒

從實踐上看，公用企業的混合所有制發端于英國公用企業的民營化改革。 1984 年，英國政府決定出售英國電信51%的股份，通過在世界上各主要證券市場公開發行股票的方式，大約有230 萬人購買了該公司的股票，成交額近40 億英鎊。 隨著英國電信民營化改革的成功， 英國政府又先后對天然氣、自來水、電力等多個公用企業進行了混合所有制改革。 由于英國公用企業的混合所有制改革規模盛大， 效果明顯， 從而引起了全世界的廣泛關注，德國、法國、荷蘭、葡萄牙、瑞典等國也先后紛紛加入混合所有制改革行列， 并都取得了不錯的效果。 以電信行業為例，表1 是主要OECD 國家電信公司混合所有制改革之后的股權分布情況①參見Stilpon Nestor，Falling Between the Cracks：privatisation and corporate governance in the European telecom industry，Corporate Governance，2005，Vol. 13，No. 2：137-155。。

表1 2002 年主要OECD 國家電信公司的股權結構

總體來看， 發達國家公用企業的混合所有制改革取得了較為積極的作用： 一是國有資本通過混合所有制得到了合理流動和轉移， 從而使之得到盤活。 如英國政府通過混合所有制改革，不僅消除了多年經營不善、 微利和虧損的公用企業的財政重負，而且還收入了1000 多億英鎊，使政府能夠在教育、科研、職工再培訓以及基礎設施建設等方面加大投入，極大地盤活了國有資本。 二是公用企業的技術水平和經營機制通過混合所有制使之得以改進， 提高了企業的經營效率和競爭力。 例如，德國郵政公司在2000 年上市后，經營收入從1992 年的113 億歐元增加到2001 年的334 億歐元，增長了差不多3 倍；利潤從1990 年虧損7.2 億歐元變為2001 年實現稅前利潤26 億歐元。 三是社會資本通過混合所有制得以進入原本國家壟斷經營的公用企業，民間投資大幅增長。 實際上，各類非國有資本通過混合所有制進入公用企業后，當其擁有足夠的控制權時，為了增強企業的競爭力往往會對企業進行改造，這不僅增加了公用企業資本總量，也提高了公用企業的資本質量，因而混合所有制改革極大地推動了國民經濟的增長。 當然，在取得積極效果的同時，混合所有制改革也使公用企業出現了一些消極后果，而失業人數增加和原企業職工的社會福利下降就是其中最主要的方面。

值得一提的是， 在進行民營化改革和構建混合所有制過程中， 基于公用企業公益性屬性的考慮，這些國家并未完全放棄對企業的控制。 實現控制權的做法主要有兩種： 一種是在企業的混合所有制構建過程中，國家仍然持有較高比例的股份，成為企業的控制性股東， 從而控制并影響企業的經營決策。 但這一做法需要對經理層設立以績效為導向的考核標準，并成立監督機構。 另一種更值得我們借鑒的做法則是國家保留有一股不同于其他股份的特殊股份，即所謂的“黃金股”。 在混合所有制改革過程中，那些國有資本退出相對徹底，政府持股比例較低的國家大多采用這種做法。 以英國的電信行業為例，英國政府雖然早在1993 年就已經出售了其持有的全部股份， 但卻一直保留著一股“黃金股”，這意味著如果公司的經營決策損害到社會公眾利益，則政府可以通過“黃金股”所具有的最終否決權而予以否決。 后來很多其他國家在對本國公用企業進行混合所有制改革過程中，也借鑒了這一做法，只是“黃金股”的實際權限已經不僅僅是最初的一票否決權，而是增加了包括限制非國有資本股東持股上限、公司資產處置的批準、超比例的股息分配審批、企業融資批準等權利。

綜上所述，在混合所有制改革過程中，為了保證公用企業的經營決策不至于嚴重影響公眾利益，國家仍需要對公用企業保留必要的控制力。

三、中國公用企業混合所有制改革的政策思路

結合前述對中國公用企業改革選擇混合所有制的必然性分析，并借鑒國外的相關經驗，本文認為， 現階段對中國公用企業進行混合所有制改革時應遵循以下政策思路：

第一， 在公用企業構建混合所有制的過渡時期內， 國有股份被減持時不應放棄國家的控股地位，同時要積極培育非國有資本大股東，構建股權相對集中的制衡型股權結構。 國外的經驗表明，由于公用企業的公益性屬性， 在構建和完善公用企業混合所有制的過程中， 為了保證公眾利益不受侵害， 國家股東仍然有必要在過渡期內保留對公用企業必要的控制力。 對處于經濟轉型時期的中國而言，市場機制和監督機制都還很不完善，尤其需要對公用企業保持必要的控制力。 在保持必要控制力的前提下， 需要重點考慮的是股權構成中國有股的合適比例以及積極引導企業“以股東價值為導向”，減少政府的干預行為。 與此同時，本文認為在保留國有資本控股地位的同時， 非國有資本并不宜完全的高度分散， 而應積極培育多個大股東集中持股的制衡型股權結構。 之所以形成這樣的政策思路， 是因為高度分散的股權需要有高度完善的法律體系作為保障， 以處于經濟轉型時期的中國國情來看， 法律體系與市場機制的不完善還將在較長時期內存在， 投資者利益特別是中小投資者利益的保護， 以及經營者具體行為的約束，短期內還很難通過外部的法律體系來實現，因此， 相對集中的股權結構是一種基于股東權益保護缺失的代償性安排。 相對集中的股權結構，一方面可以使大股東有動力監督經理人員， 另一方面也可以使大股東彼此之間相互制衡， 在一定程度上削弱大股東對中小股東利益的侵奪。 當前在構建這樣的股權結構的時候， 特別需要重視以下兩個問題：（1）作為大股東的政府部門（多數情況下是國資委）在行使其控制權時，應嚴格依據《公司法》所賦予的股東權利，努力避免利用其行政地位或關系向其他非國有股股東施加“行政壓力”，過度的“國退民進”固不可取，但帶有強烈計劃經濟色彩的“國進民退”尤為不當。 （2）制衡型的股權結構應該積極引進多種經濟成分， 盡可能通過市場機制自發形成，避免行政推動下的“捆綁上市”。 同時應該給予國有資本和非國有資本同等的權利，既允許外資、 民營等非國有資本參與公用企業的混合所有制改革，也允許引入其他國有資本（包括國有上市公司），因為混合所有制本來就是公有資本和非公有資本共同投資參與，只要產權清晰，都可以形成制衡型的股權結構，避免造成一股獨大。

第二， 對公用企業的業務領域要根據其技術經濟特征有所區分，對于自然壟斷性業務，在保持必要控制力的前提下， 國家政府應逐步減少持股比例；而對于競爭性業務，則應積極引入各類非國有資本，國有資本則應考慮逐步退出。 從公用企業的技術經濟特征來看， 并非所有公用企業的業務都具有范圍經濟與規模經濟的自然壟斷特征，只有那些依賴固定網絡的業務， 由于存在巨大的沉沒成本，才具有自然壟斷性質（參見表2）。實際上，即使這些具備自然壟斷特征的業務， 也有可能隨著產業生命周期與市場需求而發生變化， 演變為競爭性業務①產業生命周期的變化是指由于技術的發展會導致公用企業所依賴的網絡設施的固定成本下降， 而市場需求的變化是指由于需求的增加可能導致需求曲線擴展至成本弱增的產量范圍之外，兩者都會使得公用企業的自然壟斷邊界發生變化。。 依據國外的經驗，發達國家在構建公用企業混合所有制過程中， 在典型或極端的自然壟斷性質的業務領域中， 通常是國家控股甚至完全獨資， 而在那些已經由自然壟斷特征演變為競爭性特征的業務領域，則積極打破壟斷，通過混合所有制改革實現民營化和股權多元化， 我國公用企業的混合所有制改革也應遵循這樣的政策思路。 因此，在構建公用企業的混合所有制時，應先甄別分析其業務環節， 盡可能依據專業化分工的要求將傳統的垂直整合公司分割成生產、分配、營銷等多個獨立業務領域， 使不同業務領域的產權改革方案與其技術經濟特征相適合， 這樣才能保證公用企業的治理效率得到最大限度的改進，最終建立的混合所有制也才更為經濟合理。 實際上，國家仍需保持壟斷經營的僅僅是少數承擔特殊任務和有特殊安全考慮的公用企業， 而對大多數公用企業而言，都應該而且可以進行民營化改革，建立混合所有制。 對于公用企業當中仍然具有自然壟斷特征的業務領域， 國家政府在其必要控制力得以保證的前提下，應該逐步降低持股比例，同時有計劃、有步驟地漸次引入非國有資本，這樣一方面可以使公共基礎設施建設資金短缺問題得到緩解， 另一方面也可以使產權結構單一而導致的經營效率低下問題得到改進。 需要強調的是，混合所有制構建過程中引入各類非國有資本時， 它們的持股比例仍需受到必要的限制， 避免國家的終極控股地位受到影響。 對公用企業中那些完全符合或基本符合競爭性特征的業務領域， 應考慮將國有資本逐步退出， 借助市場機制積極引進各類非國有資本，使原本處于控股地位的國有資本，逐步轉變為參股地位，甚至完全退出，使市場競爭機制的資源配置作用得以充分發揮。

表2 一些代表性公用企業的自然壟斷業務與競爭性業務

第三， 對于公用企業混合所有制具體實現方式的選擇，需要考慮不同公用企業的產業特點，因時、因地制宜，進行恰當方式的選擇，并有序推進。根據發達國家公用企業民營化改革與構建混合所有制的經驗以及中國自己在很多競爭性業務領域和非國有資本合作所積累的經驗， 公用企業的混合所有制改革目前可以考慮通過以下幾種方式進行：合資經營、資本市場融資、特許投標制、BOT 項目融資、TOT 項目融資、PPP 項目融資以及上述方式的衍生模式與上述多種方式的組合等， 鑒于這些方式很多文獻已有論述，故本文不再贅述。

[1] David Parker. Regulation of Privatised Public Utilities in the UK：Performance and Governance [ J ].Journal of Economic Issues，1999，（3）.

[2] Stilpon Nestor.Falling between the Cracks：Privatisation and Corporate Governance in the European Telecom industry[ J].Corporate Goverance，2005，（2）.

[3] 孫文博.中國公用企業治理結構研究[D].浙江工商大學博士學位論文，2007.

[4] 孫文博，鄭羅平.國外公用企業民營化進程中治理結構變革及經驗借鑒[ J].商業時代，2010，（34）.

[5] 王俊豪，周小梅.中國自然壟斷產業民營化改革與政府管制政策[M].北京：經濟管理出版社，2004.

[6] 王俊豪. 中國壟斷性產業結構重組分類管制與協調政策[M].北京：商務印書館，2005.