行政事業資產管理體制改革的現實意義及思路探討

張鵬 臧傳榮 孔凡彪

（山東省財政廳行政事業資產處 山東 濟南）

一、當前資產管理體制存在的主要問題

1.權責關系和管理架構有待進一步明晰

一是財政部門 主管部門 行政事業單位三個層次的管理體系還不夠完善，各層次之間的管理定位和權責分工有待進一步明確。實際工作中，有些部門和單位往往看重自身的管理自主權，看重自己行事是否便利，對應當承擔的管理責任認識不足，沒有相應的制度保障和內部監督制約機制，甚至沒有相應的資產管理人員，權責不統一的問題比較突出。二是負責機動車登記、房地產登記、工商登記、機關辦公用房管理等相關部門的職能，與行政事業資產的產權變動關系密切，他們應當在資產管理中扮演什么角色？是否要明確地將其納入資產管理體制架構中來？如果納入體制架構，各部門之間是各自為戰，還是統一政策、各司其職、協同作戰？這一系列的問題，都還沒有十分確切的答案。實踐中，由于職責關系不清，一些該建立的制度因不能達成一致而沒有建立，有的工作存在多個婆婆 ，管理效率不高，也影響到政府形象。

2.管理碎片化，未形成完整體系

按照資產從入口到出口的形成、滅失過程，資產管理主要包括配置、產權、使用、處置、收益等管理環節。各環節既相對獨立，又相互聯系、相互影響。配置不當會影響資產使用效益，使用管理不當會造成資產損失，處置不當會帶來資產流失和財政收入流失。目前，雖然建立了一套比較完整的管理制度，但制度碎片化問題遠未解決，管理存在斷檔問題。一是資產管理與資金管理脫節，尚未形成以存量資產優化預算安排、以預算安排優化資產配置的相互促進的聯動機制，資產管理與預算管理有機結合的制度設計不足。二是產權管理弱化，權屬關系不清。比如，有的房屋、車輛資產的權屬證明與實際占有、使用單位不一致，有的已建成并投入使用的房屋建筑物，未及時辦理竣工決算、取得權屬證書。這種現象在各地普遍存在，而且涉及的單位數量較多。權屬關系不清，一方面容易發生產權糾紛，給單位帶來財務風險和資產損失，另一方面使大量資產脫離監管視線，影響國有資產的安全完整和有效使用，也容易引發違規違紀問題。三是尚未建立規范的產權交易制度，缺乏統一的公共資源交易平臺，資產公開處置的路徑不暢，透明度不高，收入管理和使用存在較多問題，有的成為單位違規違紀的資金來源。四是資產統籌調配機制缺失，對配置、使用或處置不當的資產如何重新調配盤活，使各個環節有機聯系起來，尚未形成有效的機制。實際工作中，對存量資產的調劑使用、循環利用和共享共用不夠，資產使用不活，資產閑置浪費、利用率低等問題得不到有效解決。因此，如何加快解決管理碎片化問題，構建科學完整的管理體系，是完善資產管理體制面臨的重大問題。

3.法律層級明顯滯后于形勢發展需要

目前，資產管理的主體依據是財政部的兩個部門規章，已實施近10 年，隨著經濟社會發展和資產管理實踐改革的不斷深化，已明顯滯后于法治國家建設要求和新形勢需要。資產管理法律層級低，約束力不夠，不利于提高資產管理意識，不利于解決部門間職責糾紛，不利于落實管理責任，難以為建立相對穩定的資產管理體制提供強有力保障。

二、深化資產管理體制改革的現實意義

黨的十八大明確提出，要 完善各類國有資產管理體制 。國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發［2014］45 號）指出，要加強資產管理，完善人員編制、資產管理和預算管理相結合的機制。在新一輪全面深化財稅體制改革的背景下，深化資產管理體制改革，進一步提高資產管理水平，具有十分重大的現實意義。

1. 深化資產管理體制改革是推進政府治理現代化、更好發揮政府職能作用的重要保障

十八屆三中全會作出了關于全面深化改革的戰略部署，明確提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的改革目標。行政事業單位擔負著行政管理和服務社會事業發展的重要職能，行政事業資產是政府配置給行政事業單位，用于保障政權運轉和各項社會事業發展的物質基礎，完善資產管理體制，提高資產管理水平，是推進政府治理現代化、發揮政府職能作用的重要保障。沒有強有力的物質基礎作支撐，政府治理現代化就會成為 無源之水 。行政事業單位國有資產總額規模巨大，而且分布廣泛，占有使用形式多樣，管理難度很大，要提高管理水平，必須有科學完善的體制保障。特別是在我國經濟進入新常態的情況下，財政收入增速明顯放緩，一般性開支壓減力度不斷加大，在轉方式、調結構、惠民生任務很重的情況下，今后政府用于行政事業單位的投入很難再有過去那樣大的增幅。完善管理體制，加強資產管理，對于保障行政事業單位運轉、推進政府治理現代化至關重要。同時，隨著行政管理體制改革、事業單位分類改革、文化體制改革等的加速推進，今后行政事業單位的資產產權變動將日益頻繁，進一步完善管理體制，對于加強改革改制過程中的資產管理，確保各項改革順利實施具有積極的推動作用。

2. 深化資產管理體制改革是深化財稅改革，建立現代財政制度的重要內容

十八屆三中全會強調，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。財政管理是對錢和物的雙重管理。行政事業資產作為財政資金長期投入積累形成的寶貴財富，與資金管理密切相關，兩者相輔相成，共同構成了財政管理的有機整體。加強資產管理，既是財政管理的重要內容，又是其他財政管理的重要基礎。深化財稅改革、建立現代財政制度，必然要求深化包括行政事業資產在內的國有資產管理體制改革。進一步完善資產管理體制，有利于提高政府資源配置效率，減少損失浪費，增強行政事業單位運轉保障能力，也有利于減少對行政事業單位不必要的投入，緩解財政支出壓力。行政事業資產收入還是國有資源資產有償使用收入的重要組成部分，為促進財政增收做出了應有的貢獻。從現實情況看，長期以來各級各部門普遍存在 重資金管理、輕資產管理 問題，相對于財政資金管理而言，資產管理相對滯后，導致出現資產重復配置、閑置浪費、苦樂不均以及不規范處置、轉移資產等一系列問題，長此以往勢必影響財政和有關事業健康發展。同時，資產管理包括資產配置、使用、處置、收入收繳等多個環節，涉及財政、相關職能部門、行政事業單位及其主管部門等多個方面，也只有形成工作合力，才能將資產管好用好。

3. 深化資產管理體制改革是嚴肅財經紀律、推進作風轉變的必然要求

行政事業資產是重要的政府資源，行政事業資產收入是政府非稅收入的重要組成部分。資產管理體制不完善、管理標準不高，容易造成國有資產流失，擾亂收入分配秩序，甚至成為滋生腐敗的溫床。從近年來審計和財政監督檢查情況看，部門、單位亂發津貼補貼、私設 小金庫 等問題，大多與資產收入管理不規范有關，有的還引發了嚴重的貪腐案件。行政事業資產除單位履行職能自行使用的資產外，還有出租、對外投資、閑置和待報廢等多種形式。從實際管理情況看，有些資產運作行為不夠規范，游離于財政監督之外，存在風險隱患。中央高度重視財經紀律，高度重視國有資產管理。習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上強調，國有資產資源來之不易，是全國人民的共同財富，必須完善國有資產資源監管制度，守好倉門，看緊權力。進一步確立資產管理主體、職責、程序和權限，以及各相關方面的協作配合關系，將資產管理制度網絡編緊、織密，是加強反腐敗源頭治理、嚴肅財經紀律、發揮政府厲行節約帶頭示范作用的重要舉措。

三、深化資產管理體制改革的思路建議

以確保資產安全完整和提高使用效益為根本目標，針對當前資產管理體制存在的矛盾和問題，適應新形勢、新要求，提出以下深化資產管理體制改革的思路建議。

1. 構建財政綜合管理，權責分明、各司其職、協調高效的資產管理架構

按照權責統一、監督有力和運轉高效的原則，對現行三個管理層次及其職責關系進行調整完善。

（1）第一層次：財政部門和相關職能部門。財政部門作為政府資源配置的職能部門，代表本級人民政府對行政事業單位國有資產實施綜合管理，制訂規章制度并組織實施，劃分各層次職權關系，負責重大事項管理、監督檢查和指導，向本級政府報告資產管理工作。工商登記、不動產登記、機動車登記等部門以及審計、監察等相關職能部門是資產管理框架的重要組成成員，按照各自的職責分工，配合和監督資產管理制度的貫徹執行，協助財政部門對資產產權變動等相關資產管理行為進行審查把關，嚴肅查處資產管理違規違紀行為，共同維護國有資產安全完整。二者之間是協作配合關系，應充分交換和溝通政策，財政部門負主體監管責任，制定相關資產管理制度應征求相關職能部門的意見，相關職能部門應配合把好資產管理制度的落實關，形成聯動管理效應。

（2）第二層次：主管部門。行政事業單位主管部門負責貫徹執行統一的資產管理政策制度，結合部門特點制定本部門資產管理制度，按照財政部門的授權負責本部門資產管理工作，對授權范圍內的事項承擔管理責任。主管部門與相關職能部門的關系是，接受相關職能部門對資產產權變動的合規性審查，接受遵守資產管理制度情況的審計和監察。主管部門對所屬單位的資產管理工作承擔指導和監管責任。主管部門作為資產管理框架的中間層次，是聯系資產宏觀管理和微觀管理的橋梁，必須進一步發揮其承上啟下的重要作用，強化其責任意識，激發其管理的主動性和積極性。因此，在整個資產管理框架中，應將主管部門作為落實資產管理制度的著力點，將其履行資產管理職責情況作為財政監督和審計監督的重點，行政事業單位發生資產管理違規行為，同時追究其主管部門的監管責任。

（3）第三層次：行政事業單位。行政事業單位負責完善資產管理內控制度，按規定夯實各項基礎管理，將管理的具體責任落實到崗到人，對資產的安全完整和高效使用承擔直接責任，向主管部門申報管理事項和報告工作。

通過上述權責關系劃分，構建起各有關方面權責分明、各司其職、各負其責而又協調一致的體制架構。

2. 構建財政各相關職能部位之間配套聯動、相互促進、科學完整的資產管理體系

按照建立現代財政制度的要求，圍繞解決管理 碎片化 問題，以部門預算作為資產管理的起點和終點，建立部門預算（含資產配置預算） 政府采購 資產管理 非稅收入 部門預算的全過程閉環管理系統（見下圖）。

圖1 行政事業資產管理體系

從資產管理的角度，這一閉環管理系統主要包括資產配置管理、使用管理、處置管理、調配管理、產權管理和資產信息報告五個子體系，它們之間既相對獨立又相輔相成。

（1）資產配置管理體系。主要功能是科學配置資產，優化財政支出結構。其要素主要包括資產存量、資產配置標準、資產配置預算、政府采購、政府購買服務、國庫集中支付和政府公物倉等。部門預算是單位所有資金管理的 總開關，決定著資金的流量和流向，進而決定著資產的流量和流向。因此，這個子體系的關鍵是進一步深化預算編制制度改革，實行以資產存量和資產配置標準為依據的預算編制制度，將資產配置管理納入部門預算管理流程，使之相互制約、相互促進。具體模式上，根據實踐經驗，可以在部門預算中設立資產配置預算，對資產配置的科學性、合規性進行專項管理。管理內容：一是審查資產配置的合規性，即依據資產存量、結構和標準，對申請的資產配置項目進行篩查，防止重復配置和超標準配置。二是確定資產配置的方式，即統籌采取存量資產調配（包括調撥、調劑、共用等方式，可以通過政府公物倉實現）、政府購買服務、購置等多種方式更有效地配置資產，根據配置方式決定是否列入部門預算和政府采購預算，利用好部門預算這個 總開關，達到資產配置結構和財政支出結構雙優化的目標。

（2）資產使用管理體系。主要功能是提高資產使用效益。其要素主要包括單位自用資產、閑置資產、出租資產、對外投資資產及國有資產收入管理等。對自用資產，建立健全內控制度，加強日常維護，落實管理責任，防止因維護、使用不當造成資產損失浪費；能夠實行共享共用的，可以作為政府公物倉資產，實行共享共用。對閑置資產，建立盤活利用機制，納入政府公物倉，統籌調配使用。對出租資產，由政府公物倉通過公共資源交易平臺實行統一招租，陽光操作。對對外投資資產，財政部門根據單位職能和資產配置狀況，嚴格事前審批制度，行政單位和公益一類事業單位不得投資辦企業，已經主辦的企業，國有資產要盡快退出；對其他企業，事業單位要按照現代產權制度的要求，以資本為紐帶，正確行使出資人權利，推進事企分開，向財政部門報告涉及國有資產權益變動的重大事項。凡涉及事業單位所持國有股權轉讓的，應進入公共資源交易平臺實行公開交易。資產使用過程中產生的出租收入、投資收益等作為政府非稅收入上繳國庫，納入財政預算管理，回流部門預算。

（3）資產處置管理體系。主要功能是確保資產安全完整，防止資產流失。其要素主要包括資產處置標準、資產評估、公共資源交易、處置收入管理等。其核心是建立公共資源交易平臺，對經批準可以處置的資產，在按規定進行資產評估后，進入公共資源交易平臺實行公開交易，避免擅自處置、暗箱操作、低價買賣、私相授受、非法轉移國有資產等違規行為，確保資產安全完整。處置收入作為政府非稅收入回流預算。

（4）資產調配管理體系。主要功能是將資產配置、使用和處置等各環節的關系由 串聯 改為 并聯 ，對資產配置結構進行不斷地校正，推進資產的盤活流動，實現資產共享共用，提高資產管理的整體效益。其主要手段是建立政府公物倉，作為資產的蓄水池、回收站，促進資產循環使用。根據實踐經驗，政（轉17 頁）分類核算；按要求設置固定資產臺賬，定期與核算中心及使用部門核對；按要求設置固定資產卡片，按核算中心要求安排專人登記，從而保證資產臺賬、卡片與核算中心明細賬相符。其次，公辦中小學校還應建立嚴格的固定資產交付流程。對于取得的固定資產，中小學校應由資產管理處及固定資產使用部門組建驗收清查組，按照合同、清單等對取得固定資產數量、質量、規格等進行校驗，在校驗合格后，執行嚴格的入庫、領用程序，只有驗收合格后才能進行結算及移交，從而落實使用責任，避免資產使用無效及浪費。

（2）固定資產存續階段。使用中的固定資產管理應由主管部門牽頭，對各個中小學校下達指令文件，應明確要求中小學校建立健全固定資產使用細則，并切實落實下去，從而引導公辦中小學校對固定資產進行規范管理。學校方面，學校應當按照固定資產管理要求，設固定資產日常管理崗，由專人對固定資產進行日常維護、清點，并將此工作程序化，避免清查維護失職，從而提高使用效率，避免資產流失。例如，可在學校固定資產管理部門中設登記制度，切實記錄固定資產日常維護、保養狀況，設責任制落實崗位責任，嚴格責任追究，避免資產清點無效及資產損壞責任不明，從而保障學校固定資產使用效能。值得注意的是，公辦中小學校固定資產日常管理直接關系到財政資金的使用，只有規范固定資產日常管理，才能確定科學的預算，才能科學地使用財政資金。

（3）固定資產報廢處置。在固定資產的報廢處置上，公辦中小學校應當嚴格履行報廢處置流程，嚴格執行審批程序，杜絕自行處置或不處置申購。應報廢處置的資產，由資產管理部作書面材料報主管部門，附證明材料，特殊情況還應附鑒證材料，上報后獲得批復才可處置，學校不得自行處理。同時，主管及監察部門應當定期或不定期對公辦中小學校固定資產使用狀況進行抽查盤點，嚴抓擅自報廢處置、不處置申購等問題，并按照責任體系追究責任。

3.固定資產績效考評

公辦學校固定資產屬性為國有資產，能否實現公辦中小學固定資產科學管理直接關系到國有資產安全完整。因此，在規范管理、構建流程的同時，公辦中小學校還可對固定資產管理設相應績效考評。具體內容可包括：第一，固定資產與上級下達指標匹配程度，固定資產與學校等級、規模、宗旨相符程度；第二，固定資產臺賬是否健全，固定資產卡片核對是否有效，維護保養、清查盤點、資產處置等制度是否有效執行；第三，固定資產流失追責機制是否有效運作；第四，使用、處置資產是否按程序辦理，等等。通過績效考評，可對固定資產管理形成激勵，才能切實完善公辦中小學校固定資產管理體系。

公辦中小學校固定資產管理不僅關系到中小學校管理水平，還關乎國有資產運作效率。在管理過程中，公辦中小學校應樹立科學的固定資產管理觀念，提高認識，在工作中不斷發現問題，切實提升學校固定資產管理水平。

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2.李曉紅.淺談中小學校固定資產管理的窘態與看法.中國投資，2013（S1）.

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