農村資金互助合作社發展問題研究：以江蘇沿海地區為例

董金玲　李秋建　宋念雨

摘要：農村資金互助社根植于農村，服務于農村，是正規金融的有效補充，但是在其發展過程中出現了很多問題。本文以江蘇沿海地區兩個重要城市連云港、鹽城為例，分析了當前沿海開發背景下兩地農村資金互助社存在的問題，據此提出了規范和引導農村資金互助社發展的對策建議，并指出，農村資金互助社的健康發展是緩解當前江蘇沿海開發資金不足的重要手段。

關鍵詞：江蘇沿海地區；農村資金互助社；發展問題

欠發達地區的農村金融市場供給不足，而發達地區金融機構又過于集中，在正規金融供給不足的約束條件下，農民自發創設的資金互助合作社出現了，這種自發的、微型的民間機構，不是金融機構，卻做著金融業務，對這種與主流銀行大相徑庭，游離于正規金融制度之外、卻又能有效補缺，具有普惠制的新事物如何定位定性，困擾著經營者和監管者，如何規劃和設計它的未來，關乎農村金融制度創新和對廣大農民的金融供給。本文就近年來在鹽城、連云港等地區大力發展的農村資金互助社進行了專題調研，并對農村資金互助社的規范發展提出了相關建議。

1農村資金互助社的發展現狀

早在2005年，鹽城阜寧縣碩集鎮農民自發注冊“阜寧縣碩集鎮富民合作社”，并且開展相關合作融資活動，2006年，在該鎮經驗的基礎上，鹽城市在亭湖區便倉鎮正式開展試點，2007年，試點開始大范圍進行。到2011年，試點個數發展到134家，入社農戶1376萬戶，吸納資金規模達1716億元，投放資金余額1399億元，累計投放互助金近50億元，其中90%以上投放于現代農業和農民創業，為有效解決農民融資難、融資貴，為現代高效農業發展和促進農民增收發揮了積極的作用。在連云港，灌南縣已發展農民資金互助合作社25家，社員人數11萬人，入股資金16億元，貸款余額13億元。比較具有代表性連云港市合信農村資金互助社自2009年12月26日開業以來，由成立初期的50萬元注冊資金發展到股民社員存股600余萬元，累計釋放貸款1500萬元，為當地的股民社員的種植業、養殖業等方面的發展帶來了動力和能量，也為存入款項的股民社員增加了實實在在的利益。

農村資金互助合作社的作用體現在以下幾方面：一是幫助農民增收致富。鹽城全市農民資金互助合作社有近35%資金投放用于農民投資創業，為農民投資創業搭建了融資平臺。二是解農民生活燃眉之急。農民資金互助合作社主要解決生產所需資金，同時，對農民生活所需小額資金也進行投放，所占比例為10%。三是促進農村金融機構服務的改善。農民資金互助合作組織的興起，增加了農村微型金融服務主體，打破了農村資金融通單一的局面，促進了農村金融機構改善服務質量。如阜寧縣碩集鎮開展農民資金互助合作試點以后，當地農村合作銀行明顯感到競爭壓力，立即增加了服務人員，增加了該鎮對農村的貸款額度，改善了服務質量，農民因此得到實惠。

2農村資金互助社存在的問題

2012年10月15日，連云港市灌南縣“現代農民資金互助合作社”、“興農農民資金互助合作社”、“便民農民資金互助合作社”、“咱們農民資金互助合作社”等4個農民資金互助合作社突遇資金周轉困難，其中兩家合作社直接關門。調查發現，這四家農村資金互助社被一家貸款公司所控制，共涉及約2500名儲戶，儲額達11億元，而管理人員大部分被收買，互助社資金大量被挪用到房地產投資上，嚴重超出了相關法律規定的合法經營范圍。同樣的情況在鹽城也出現。受當地擔保公司等民間借貸資金鏈斷裂影響，2012年12月鹽城多家農民資金互助合作社遭遇擠提存款，其中情況較為嚴重的是位于鹽城射陽縣陳洋鎮的農民資金互助合作社。陳洋農民資金互助合作社吸納存款大約4000萬元左右，巨額兌付壓力下，該社在兌付了數百萬元資金后，一度宣布停兌。此后，射陽縣政府介入，要求陳洋農民資金互助合作社盡快變賣資產回籠資金，12月20日，該資金互助合作社恢復兌現，但只兌付到期的社員存款，未到期的不予提款。

上述案例發生在連云港、鹽城，但是類似的情況在全國都出現過，這些案例當中暴露出的問題也是其它農村資金互助社的共性問題。主要表現在：

21 監管不到位，責任不明確

農村資金互助社是作為新型的農村金融機構，滿足農村金融需求，促進農村發展而發展起來的，嚴格的監管是保障農村資金互助社健康持續發展的必備條件。農村資金互助社的發起設立一般門檻較低，但低門檻并不代表當地審批部門就可以放低審批的條件。對連云港農村資金互助社的調查發現，這幾家農村資金互助社大都有外地企業入股，資金互助被完全控制。我國《農村資金互助社管理暫行規定》中明確規定，入股條件必須是戶口所在地或經常居住地在入股資金互助社所在鄉鎮或行政村內，連云港等地的審批部門居然批準了外地農村資金互助社的設立，可見其審批不嚴，把關不力。另一方面，由于專業知識的缺乏，很多地方監管人員連最基本的會計報表都無法看懂，對互助社經營監管長期缺位，放任自流，致使其背離辦社宗旨，采取做假賬、非法集資等手段，將大量資金轉向牟取高額利差行當，直到資金鏈斷裂相關部門才發現。調查發現，實際工作中縣委農村工作部是農民資金合作社業務主管和牽頭調度單位，此外配合監管的部門有人民銀行、金融辦、審計局、民政局等單位，都是平級單位，很難協調在一起，所以大多數時間都是各自為政，在監管缺失的情況下，內部管理失去了制衡，再健全的規章制度也無法得到有效的執行。

22 資金來源渠道缺乏，風險較大

早在2006 年 12 月，銀監會就出臺了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策若干意見》，允許農民和農村小企業發起設立為入股社員服務、實行社員民主管理的社區性信用合作組織，盡管一開始就有“章程”、“制度”等條文對其經營過程進行規范和約束，但仍然無法避免“亂象叢生”的現實。大豐法院網2011年10月24日一則題為《大豐法院反映農民資金互助合作社違規放貸現象應予重視》的調研信息稱，“近年來該院受理涉及農民資金互助合作社糾紛案件40余件，其中農民資金互助合作社違規向合作社成員以外主體放貸案件10余件，該類行為不僅擾亂了農村金融秩序，降低了宏觀調控效果，而且給農村穩定增加了不和諧因素，應予高度重視。”

為什么農民資金互助合作社那么熱衷于違規向合作社成員以外主體法放貸呢？原因只有一個——高利息誘惑。在連云港的案例當中，連云港四家農村資金互助社以15%的利率為誘惑非法展開存款業務，其挺而走險也反映出來農村資金互助社資金不足，資金來源與渠道缺乏的問題。按照規定，農村資金互助社不得向非社員吸收存款、發放貸款及辦理其他金融業務，不得以該社資產為其他單位或個人提供擔保，因此農村資金互助社的資金只能接受社員的存款，向社員發放貸款，這就使得農村資金互助社的資金來源結構比較單一，限制了其發展規模。另一方面，出于存款安全考慮，一般村民更傾向于將資金放于更加安全的銀行，農村資金互助以小額貸款為主，成本高，利潤低使得農村資金互助社競爭力欠缺，在獲得資金方面優勢并不明顯。

23 內部管理混亂，風險控制能力弱

目前農村資金互助社內部管理不規范主要表現在：一是一些地方在審批設立時，由于對主要發起人的任職資格把關不嚴，從而使牽頭人對辦社方向、內部管理制度了解甚少；二是民主辦社、民主管理制度沒有得到有效落實。在連云港等市，雖有統一的《農民資金互助合作社示范章程》、《農民資金互助合作社監管辦法》和財務會計核算制度等，但仍有一些社置有關管理制度于腦后，重大經營方針少數人說了算，搞“家長制”或“家族式”控制，社員的主體地位沒有體現出來，社員制沒有真正落實。

按照規定，農村資金互助社必須設立監事會，在一些重大事件時需要召開社員代表大會。由于農民受到自身的文化水平和專業素養的限制，很難做到有效的監督。一般情況下，農民難以看懂會計報表，也沒有管理監督的經驗，因此在監管上存在困難。在外部監管缺失的情況下，內部管理就失去了制衡，經理的權限就失去了制約從而可能產生道德風險。正是這種內部監督的缺失導致一些農村資金互助社在資金被挪用很久之后，仍然沒有人發現。從風險控制能力來看，由于農村資金互助社面向客戶群體的特殊性，使得其發放貸款面臨一些難以預見的風險。例如2013年初爆發的禽流感給養殖家禽的農戶造成了巨大的損失，這種風險一般難以預見，爆發突然，缺乏有效的預警機制。一旦爆發，農村資金互助社將面臨貸款難以收回的尷尬局面。

24 辦社宗旨不突出

一是一些合作社偏離“為農性”、“互助合作性”的辦社宗旨和目的，一味追求利潤最大化，盲目擴大規模，直接或變相高息吸納“互助金”，把農民資金互助合作組織辦成準“商業銀行”；二是發起人基礎股金（農民資金互助合作社資本）分紅普遍較高，有的農民資金互助合作社資本回報率高達10%以上，遠遠高出銀行同期存款利率，這與合作社“資本報酬有限”的根本原則相悖。三是互惠性不夠突出，使用互助金的相當規模社員未能分享到合作社二次盈余分配，或即使少數人分享到一點紅利，也未達到《農民專業合作社法》和《江蘇省農民專業合作社條例》二次返還盈余比例的要求。

3規范發展農村資金互助合作社的建議

31 完善監管體系

中國銀行業監督管理委員會關于印發《農村資金互助社管理暫行規定》的通知第十五條規定，經批準設立的農村資金互助社，由銀行業監督管理機構頒發金融許可證，并按工商行政管理部門規定辦理注冊登記，領取營業執照。根據此條規定，農村資金互助社的設立必須是由銀行業監督管理委員會頒發金融許可證，這樣把它納入金融監管的體系，從而避免地方黨委的農工部、農辦等部門多頭管理而又監管不利的局面，真正從制度上保障農村資金互助社監管措施得以執行，監管水平專業到位。

32 增加資金來源渠道

農村資金互助社的特殊性質決定了其已具備了一些政策金融機構的作用，國家應該加大對農村資金互助社的資金支持，為農村資金互助社的基礎設施，人員配備，提供大力的支持。要放開農村資金互助社從金融機構融入資金的限制，增加農村資金互助社資金來源渠道。農村資金互助社在一定程度上可以作為一個橋梁，把商業銀行和廣大農戶聯系起來。由于農村資金互助社扎根當地，能夠很好的解決農戶貸款分散，數額小，信息不對稱等問題，是正規金融的有效補充。對于銀行來說農村資金互助社是一個很好的客戶，可以考慮由商業銀行向農村資金互助社提供數額較大的優惠貸款，最后由農村資金互助社通過自身的業務把貸款具體分散地到各個農戶的手中，這其中也需要國家給予一定的優惠，使得農村資金互助社能以較低的利率獲得商業銀行的貸款。另一方面完善和健全農村資金互助社接受捐贈的體制，增加農村資金互助社接受捐贈的來源渠道。

33 突出辦社宗旨，增強風險控制能力

農村資金互助社被農民親切的稱呼為“農民自己的銀行”，互助社產生于農村，服務于農村，發展于農村，因此應該明確自己的辦社宗旨。在農村資金互助社的發展過程當中，應該以服務農村，滿足農村金融需求為己任，明確自己的服務對象，不能為了追逐利潤而肆意提高貸款利率，更不能以高息為誘餌攬儲。從風險控制角度來看，提高農村資金互助社管理人員的專業素質是各種監督措施得以執行的必備條件，可以由政府開辦培訓班，發放學習材料，通過組織學習等多種措施提高農村資金互助社管理人員的素質。農村資金互助社亦可以通過幫助農戶改良技術，生產條件，推薦保險的方式，降低市場風險，從而降低自己的經營風險。

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