云南省突破財政收入瓶頸的探討及對策設計

劉玉蘭　文偉揚　趙鴻鑫

摘要：從2000-2013年云南省財稅相關數據指標觀察對比得出，云南省財政收入與生產總值總體增長趨勢保持一致，但財政收支結構失衡，且過分依賴于煙草業的貢獻，在全國經濟結構戰略性轉型的大趨勢下云南省財政收入將面臨較大瓶頸，尋求新的財稅增長點可謂迫在眉睫。這意味著，在未來的戰略規劃省云南省更應注重突出非煙產業的發展，給第三產業的發展提供更好的軟硬件保障，引導經濟增長由“投資拉動”向“投資消費綜合拉動”過度，進行分配性努力的同時更加著眼于生產性努力。

關鍵詞：財政收入；增長瓶頸；非煙稅源；新財稅增長點

一、引言

地方財政收入由地方本級收入、中央稅收返還和轉移支付等構成，是地方政府發揮職能的重要經濟管理工具，是國家財政的一個重要有機架構，對于地方以及整個國家的經濟發展及社會穩定有著相當重要的作用。近年來，云南省財政收入隨著經濟發展速度的加快呈現逐步增長的良好態勢，2013年全省財政總收入完成29757億元，同比增加3513億元，增長134%。國民經濟的快速增長，帶動了全省財政總收入、地方財政一般預算收入、稅收總收入的持續增長，財政實力的增長對本省經濟持續發展、人民生活水平提高、公共服務和產品的有效供給形成了良好的助推作用。但在發展過程中，云南省財政增收的同時也面臨許多困境。一方面來自于分稅制深化改革，財權上移事權卻增多，盡管稅收返還及轉移支付制度在一定程度上緩解地方財權與事權不匹配的矛盾，但是地方政府仍面臨較大的財政收入缺口。另一方面，云南省由于自身實體經濟薄弱且主體結構單一，財稅增收過分依賴傳統經濟載體。“十一五”計劃期間云南省確定重大發展煙草業、旅游業、能礦產業、生物產業等國民經濟支柱產業，幾大產業都得到極大發展，但從財政角度看，煙草業對云南省財政收入的貢獻最為突出，近年來實現了煙草利稅300億元、600億元、1000億元的開創性突破，煙草利稅一直占云南省財政總收入的50%左右，可謂“半壁江山”，產業的周期性波動及長遠性衰退對云南經濟有非常重大的影響，對本省財政收入增收也存在極大牽制作用。

云南省財政收入水平滯后于全國平均水平，且本省稅收負擔較重，煙草業造成的社會成本逐漸顯露，財政過度依賴煙草業的貢獻并非長遠之計，隨著結構性減稅的推進以及城鎮化、社會保障體系等建設所增加的財政支出使得云南財政面臨發展瓶頸。為了突破這個困境需要綜合分析云南省經濟及財政情況，研究煙草業與經濟發展的悖論問題，探尋云南經濟的新增長點，發展新興支柱產業，重點通過生產性努力增加云南省財政收入。

二、云南省財政收入增長現狀

云南省近年來經濟有了較大的發展，2000年-2013年，云南省地區國民生產總值從201124億元上升到1172091億元，增長了482倍，云南省財政總收入由43316億元增加到29757億元，增長了587倍，全國財政收入1339523億元增加到了129143億元，增長了864倍。與云南省GDP比較，其財政收入增速明顯，但是滯后于全國財政收入增長水平。隨著對民生建設支出的巨額增加，云南財政入不敷出，有限的財政收入增長不能滿足支出的需求，詳細情況如表一所示。

通過對云南省財政收支對比分析得知，本省一般預算支出遠高于一般預算收入，也高于本省財政總收入，云南省自2001年來赤字數額總體呈上升趨勢。另一個問題是財政收入主要來源于稅收收入中的煙草利稅，煙草業是一個備受爭議的行業，在國家經濟結構調整及增長模式革新的大背景下，其發展前景令人擔憂，云南省過度依賴煙草業的發展必將導致財政處入高風險狀態。

下面通過折線圖分析云南省生產總值和財政收入增長情況。

由圖1可以得知，財政收入與生產總值增長率波動總體一致，但財政總收入增長曲線隨著生產總值增長曲線起伏波動較大，多數年份的財政收入增長均快于GDP的增長，而在經濟波動年份，財政收入的下降幅度也快于GDP的下降，從2011年開始，云南省財政收入和生產總值增長下滑趨勢明顯，說明經濟運行情況不容樂觀，財政增收難的問題亟待解決。

三、云南省財政稅收困境分析

（一）云南省稅收貢獻低

一般來講，稅收收入是財政收入的主要來源，也是推動財政收入增長的主要動力。2009-2012年，云南省稅收收入為54811億元、87119億元、88195億元、10639億元，分別占當年一般預算收入的78%、84%、79%、795%，稅收收入對云南省財政收入的增長起決定性作用，但是云南省稅收收入低于全國平均水平，2012年，云南省為10639億元，而全國平均稅收收入為15773億元，云南與全國平均水平差距較大。另外，從云南省人均稅收貢獻角度分析，人均稅收貢獻可以衡量個人對地方稅收的貢獻程度，且在經濟同質、稅收質量無差異、稅收努力程度相同等假設條件下，也是衡量征管績效的重要指標。2012年，全國人均稅收平均水平為161945萬元/人，而云南省為109418萬元/人，其中，有煙草工廠的地區如昆明、玉溪、曲靖等的人均稅收貢獻在云南省各地區中排名較前，昆明市為20622萬元/人，玉溪為144839萬元/人，煙草業對稅收的貢獻較大，但云南省整體水平遠遠落后于全國平均水平，與較為發達地區的稅后收入差距更甚，重慶為258312萬元/人，是云南省人均稅收貢獻的24倍。從以上數據對比分析可以得知云南省稅收貢獻處于全國低水平階位，在這種現狀背后主要存在兩方面的因素，一方面，是稅收征管質量和效率存在一定問題，另一方面也是最主要的則歸因于云南省綜合經濟實力較弱，生產力發展水平低，經濟發展空間廣闊潛在產能的釋放受到經濟結構的束縛。

（二）云南省稅收負擔重

宏觀稅負指一個地區在一定期間（一般以年為單位）內的稅收收入占當期生產總值的比重，是反映稅收的總體負擔水平的重要指標，云南省2006-2012年宏觀稅負均值為21%，四川省為1184%，湖南省為974%，相比之下，云南省稅收負擔非常重。此外，與重慶、廣西相比，云南稅負也偏高，2012年，云南GDP比重慶低11492億元，比廣西低27212億元，但是稅收收入卻比重慶高73365億元，比廣西高70817億元，經濟總量與宏觀稅負明顯不匹配。對現有的稅源征收更多的稅收，短期內可以保障財政收入，解決政府的財政負擔。但是，從拉弗曲線得知，高稅賦會增加納稅人的負擔進而影響納稅人的積極性，不利于經濟的良性發展，從而導致稅收減少，本省經濟發展負擔沉重壓力，會增加“稅負焦慮”和“民生痛感”，且高稅負不利于企業持續發展，經濟后續支撐力量在一定程度上將被削弱。而導致高稅負這種情況主要有幾種原因：一是稅源結構單一，煙草稅收占稅收收入很大比例，稅收對煙草業過度依賴導致“煙草財政”。二是現代制造業、金融業稅收、現代服務業支撐乏力，產業層次較低，第三產業發展較為薄弱，新的經濟增長點尚未形成。三是民營經濟起步晚發展緩慢，具有總體實力弱且整體規模小的特點，因而比重偏低稅收貢獻不高。四是偏重于投資拉動經濟增長，需求結構不合理。

（三）減稅政策導致收入減少

為了要鞏固和加強農業基礎地位，實現農民增收和農業增產，2006年1月1日起，我國全面取消農業稅，農業稅已成為歷史。云南省對農業的依賴較大農業人口占比80%，自取消農業稅后云南省第一產業的的稅收收入受到極大影響，許多依賴農業稅和農業特產稅的縣鄉面臨財源嚴重不足的問題。另外，結構性減稅政策的逐漸推行對稅收收入有重大影響，結構性減稅是一種“有增有減，結構性調整”的稅制改革方案，雖然是有增有減的稅負調整，但其核心是減稅，云南省對結構性減稅的力度加大將會縮減稅收收入。云南省采取了多項結構性減稅策略，如2013年8月1日實施的擴大營業稅改增值稅試點，涉及云南交通運輸業及研發和技術服務、信息技術服務等7個服務行業的609萬戶登記納稅人，實施后，將減少全省企業稅負10億元左右，稅點降低，很多納稅人將被劃為小規模納稅人，適用稅率下降。有形動產租賃服務適用17%稅率，交通運輸業適用11%稅率，現代服務業適用6%稅率，而小規模納稅人統一適用3%的征收率。此外，交通運輸業稅負降幅為3%。據省國稅局測算，納稅人本環節減稅191億元，下環節為納稅人原增值稅，一般納稅人抵扣增加而間接減稅235億元，“營改增”結構性減稅效果顯著，相應的會削減云南省財政稅收。

四、解決云南省財政困境的對策設計

（一）著力培育發展非煙稅源

云南省確立了重點扶持、培育和發展的煙草業、旅游業、能礦產業、生物產業等幾大國民經濟支柱產業，各大產業均有重大發展，但歷年來云南省煙草業“一枝獨秀”，其他產業的稅收貢獻度較低，但依靠煙草業拉動經濟增長作為財政收入的后盾并非長遠之計，目前來看，在煙草產業結構調整和地方財政創收的博弈中，如何實現二者兼顧需要尋求新的財政收入增長點。針對云南省的特殊情況，增加地方財政收入可以從稅收收入及中央稅收返還、轉移支付這兩個收入來源方面努力，一方面盡力爭取中央轉移支付、發展國家鼓勵的項目以獲得資金支持，更重要的一方面是積極發展非煙產業培育非煙稅源，促進產業結構優化升級。前期通過煙草業的迅猛發展積累了較多財富，則應該著力于培育“短板”非煙產業，增加對非煙草業的財政支持，對非煙產業的發展實施多項優惠政策，給獲得突出發展的非煙產業給予相應獎勵，鼓勵民營經濟的發展，引導更多的人力物力財力資源進入非煙產業，為非煙產業創造良好的發展環境，并且從非煙工業速度、規模、質量和效益四方面引導非煙工業集群發展，因地制宜發展特色工業，如機電鑄造、餐飲、醫藥等。另外，引進先進技術，拔升非煙產業技術水平，提高勞動生產率。隨著經濟總量不斷擴大，產業結構的不斷優化，地方政府的稅源得到擴展從而稅收收入也必然增加，這可以降低宏觀稅負又可以增加財政收入。

（二）提高第三產業的稅收貢獻率

云南省第一產業稅收呈縮減趨勢，第二產業比重較高且深入發展較為困難，因此大力發展第三產業是我省實現產業結構合理化和提高財政收入規模的必然選擇。在本省財政支出規模不斷擴大而財政收入增長有限的情況下，難以“節流”則必須尋找一條“開源”的途徑，注重稅收增長速度較快、發展勢頭強勁的第三產業以便從工業經濟向服務經濟轉變，充分挖掘第三產業拉動地方經濟和充實財政的深厚潛力，且云南省第三產業稅收貢獻低于全國平均水平，其增長空間較大。所以需要充分利用政策引導促進第三產業的發展。首先，隨著人們對教育服務、信息服務、旅游服務、醫療保健服務等方面的需求不斷增加，通過資金、稅收、用地等方面的優惠政策支持新興服務業的發展。特別注重對云南旅游業的強化發展，充分利用本地優越的自然資源，吸引更多的游客，并以旅游業為龍頭產業帶動餐飲、住宿、娛樂、交通行業等的鏈條式發展。其次，積極引進發展金融、會計、法律服務等新興產業，同時鼓勵高等院校、企業和其他社會力量建設高新技術產業園、軟件園等，促進“產學研”相結合，大力發展高新技術產業。再次，對傳統服務業進行改造和提升，推行現代化經營，提高服務水平和擴大服務業總量。另外，要加強稅收征管，提高第三產業的稅收貢獻率，制定稅收政策和管理制度，完善稅法體系加強稅源管理，加強對重點稅源、稅種以及主要行業、企業的審計及征管工作。同時創新稅收征管模式，深化稅收征管改革，加強信息化建設，嚴懲偷稅漏稅的行為。

（三）促進消費對經濟的拉動

云南省的經濟增長主要依靠投資拉動，需求結構不合理，云南“消費老大是弱馬，出口老三是小馬”的現狀持續下去將導致云南投資與消費關系失衡，因此需要轉變經濟增長方式，使消費成為拉動經濟增長的新動力。促進消費需要提高中低收入者的收入水平，特別注重擴大中等收入者的比例，控制城鄉居民收入差距，共享改革紅利保民生，提升農民收入開發農民的消費潛力；推進新型城鎮化建設，完善城鄉社會保障體系和醫療保障體系，對城市低收入者或貧困家庭采取救助措施，為其在住房、就醫、子女入學等方面提供幫助，改善消費環境，解決人們消費的后顧之憂；擴展消費領域，優化消費結構，尋找和創造新的消費熱點，滿足人們多方面多層次的消費需求，提高人們生活水平；通過稅收調整，減輕低收入者的稅負壓力，合理提升對中高收入者的稅收，注重對收入的再次分配，提升消費積極性；整頓市場秩序，保護消費者權益，堅決打擊擾亂市場秩序的現象以及生產和售賣偽劣產品的商家，使人們放心消費安全消費。但是引導和促進消費的同時需要受到文明消費方式的約束，避免鋪張浪費，養成良好的消費的習慣，并鼓勵對綠色低耗產品的消費。通過一系列措施促進消費健康增長，增加需求拉動經濟的增長，從而使得地區經濟良性發展，財政收入也相應得到增長。

五、總結

云南省財政收入增長的重任一直由煙草業負擔，但是隨著煙草行業受到的約束及其自身發展的乏力導致財政收入處于高風險狀態，近年來，財政支出一路飆升而財政收入增長率卻下滑，隨著政府對建設的公共支出及投資增多，財政收支缺口加大，財政收入增收問題緊迫而嚴峻。經上文對云南省財政增收的思路探討和對策設計給予以下政策性建議：

一是利用煙草業長期發展的資金積累扶持非煙產業的發展，平衡云南省產業結構，緩解對單一產業的過度依賴，將對煙草業的各項扶持和優惠政策轉移到培育多項支柱性產業，增加非煙產業對稅收的貢獻度，壯大經濟總量，從而減輕宏觀稅負。

二是積極發展第三產業，探尋新的經濟增長點和財稅增收點。云南省第三產業發展較全國平均水平來說發展薄弱，但云南省有優越的自然資源和豐富的人力資源，可以充分調動和運用這些優勢，改造和創新服務業，發展新興產業及高新技術產業，使得產業優化升級，從而增加第三產業對稅收的貢獻。

三是優化需求結構，改善由“三駕馬車”中的投資獨領經濟發展的現狀，通過采取各項政策促進人民增收，協調人民收入差距，刺激人們消費欲望，擴大內需拉動經濟增長，從而促使財政收入的增長。

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