農業轉移人口市民化視角下的農地產權制度改革

陳妙香

摘要：農業轉移人口市民化是我國農村城鎮化進程的重要任務，也是提升城鎮化質量的關鍵所在，是推動三農問題根本解決的必然選擇。但由于中國體制改革和結構轉型是一個長期的過程，農業轉移人口市民化也面臨諸多困境。本文主要從我國現行農地產權制度的某些缺陷分析其對農業轉移人口市民化的制約，提出了堅持農地集體所有、完善農地產權制度，建立有效多樣的土地流轉機制，建立農地保障的替代機制等突破農地產權制度制約的對策建議。

關鍵詞：農業轉移人口市民化；農地產權制度；制約；改革

一、我國農業轉移人口市民化的進程及存在的問題

（一）農業轉移人口市民化的提出

“農業轉移人口”稱謂的產生和使用，最早可以追溯到2009年12月召開的中央經濟工作會議：在部署2010年經濟工作的主要任務時，會議明確提出，“要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，……”。而后，“推進農業轉移人口市民化”在中共中央和國務院有關文件以及國家部分領導講話中多次出現，并已經成為我國“十二五”乃至更長一個時期積極穩妥推進城鎮化的核心任務。

（二）農業轉移人口市民化的進程及面臨的困境

1我國農業轉移人口市民化的進程

（1）離土不離鄉階段（1978-1988年） 我國實行農村家庭聯產承包責任制，進行農村經濟體制改革后，農村生產力得到了解放，農業勞動生產率得到了提高，剩余的農村勞動力為了尋找出路，開始紛紛向非傳統農業的流動。這個階段農村剩余勞動力表現為“進廠不進城、離土不離鄉”的就地轉移。

（2）離土又離鄉階段（1988-1999年） 這一時期，我國經濟進入治理整頓的新階段，農村剩余勞動力開始進入了一個全方位、大規模轉移的高速發展的新階段。由于戶籍制度、就業制度、社會保障制度的改革滯后，農業轉移人口的轉移受到限制，沒有徹底離開土地，這個階段農村剩余勞動力的轉移表現為“進廠既進城，離土又離鄉”。

（3）準備融入城市階段（2000年至今）進入21世紀以來，農村剩余勞動力進程務工的人數也在不斷增加。據2011年第六次全國人口普查顯示，我國流動人口總量已達221億，其中農業流動人口達到191億。中國農村剩余勞動力的城鎮轉移行為進入到了一個新的階段。

2我國農業轉移人口市民化的困境

由于中國體制改革和結構轉型是一個長期的過程，這就決定了農業轉移人口市民化也將經歷一個長期的過程。這個過程并非一帆風順，面臨著許多困難和障礙。

（1）城市吸納能力有限。我國大中城市曾經吸納了大量的農村剩余勞動力。轉移的勞動力不僅自身獲得了收益，也推動了城市的繁榮。但隨著經濟的發展和體制的改革，城市本身所存在的問題日益突出，從而難以再大規模吸納農村剩余勞動力。

（2）城鄉二元戶籍制度的限制。城鄉分割的戶籍制度是影響農業轉移人口市民化進程的核心問題，成為農業轉移人口市民化的最大阻礙。正是通過戶籍制度這個載體，許多與戶籍掛鉤的公共服務供給從各個方面對農業轉移人口在城市的工作和生活構成直接障礙，阻礙了農業轉移人口的市民化進程。

（3）住房和子女問題突出。受戶籍條件限制，農業轉移人口只可申請公共租賃住房，不能與城鎮居民一樣享受廉租房、經適房，又無力購買商品房。由于住房問題不能從根本上得到解決，導致進城務工的農業轉移人口子女獲得優質教育的機會少，由此產生的教育問題和其他社會問題十分突出。

（4）現行的農地制度對農業轉移人口市民化的牽絆。現有征地制度征地范圍廣，補償標準低，土地補償款難以彌補市民化成本，低價征地高價出售又抬高了房地產價格，增加了農業轉移人口的居住成本；收回承包地的規定提高了農業轉移人口市民化的機會成本；包括宅基地在內的集體建設用地的流轉限制，不僅使農業轉移人口無法獲得土地及房產的增值收益，不能為其定居城市提供財力支持，還導致農村土地資源的嚴重浪費。

二、農地產權制度對農業轉移人口市民化的制約分析

農地制度從實質上說是農地產權制度，這是農村一切問題的核心。建國以后的50多年來，我國農地制度的每一次變遷都對農村勞動力轉移產生了相當大的影響，其中尤以第三次的家庭承包責任制的實行為最，這一農地制度推行30年來所取得的巨大成就有目共睹，但是，就解決現階段農村勞動力轉移這一問題而言，該制度存在的一系列問題和缺陷，已日益成為我國農村勞動力轉移和市民化進程的客觀制約因素。

（一）現行農地產權制度內容本身對農村勞動力轉移的制約

1土地所有權主體界定不清，內容不完整。市場經濟條件下，農地作為一種商品需要有明確的產權關系，然而現行的農地制度規定凡農民耕種的土地都屬集體所有，但是對“集體”的規定又并不清晰，這就造成了事實上的農地產權主體缺位，不利于農村勞動力的最優流動和轉移。

2承包經營權的內涵不完整。事實上，我國的農地承包經營權只是一種耕種權，雖然一些法規條文規定了農民的土地可以在發包方同意的情況下允許土地使用權依法有償轉讓，但這種權利在實踐中卻受到嚴格的限制，且在實際工作中，農村集體是不能處置或買賣農地的，而是先由地方政府征用之后（農地由農村集體所有轉變為國家所有），再由地方政府在市場上將土地出售給土地使用者，這就導致了土地使用上的隨意性以及土地流轉的困難，同樣的原因也使得農民無法抵押土地使用權取得銀行貸款，使得農民缺乏轉移出農村的原始資金積累。

3土地產權期限不足。盡管土地使用期限是不斷延長的趨勢，但農村土地依然要隨著人口的變動而進行不斷的調整，農民使用土地普遍存在著隨意性和不穩定性，這就限制著對農村耕地在集體成員間流轉及土地向非集體成員流轉。

（二）土地的有限保障功能對農村勞動力轉移的制約

1替代農地保障功能的農村社會保障缺失，農民仍然不愿意輕意放棄對土地的依賴。由于我國農村社會保障不完善、水平低，農民基本生活保障的功能實際上是由土地來承擔的，即所謂土地保障功能。而勞動力轉移出農村的行為是有風險的，比如在城市中能否就業以及再失業的風險。因此，只要沒有“市民化”，沒有一個長期穩定的好工作，農民一般是不愿輕易放棄自己的那份土地。農民對土地保障功能的過強依賴降低了農業勞動力外出就業的動力，是限制農戶實現充分向外轉移的一個重要因素，風險與成本的存在使原本就無法享受完善社會保障制度的農村勞動力被迫束縛于土地，嚴重阻礙了農業轉移人口市民化的進程。

2宅基地問題。其一，宅基地農民只有使用權，沒有所有權，不能作為抵押物，不能交易。宅基地及其房產是農民最基本財產，也是農民非農就業的重要財力資源，其價值的實現與否對農民關系較大。其二，農村宅基地分散、分布廣，不利于公共產品提供與消費。

（三）不健全的農地流轉機制對農業轉移人口市民化的制約

土地作為一項重要的生產要素，只有通過市場機制的作用，才能達到資源的有效配置。但是，由于農地產權模糊、主體缺位、市場機制不完善等問題，農地承包權的正常流動和利用受阻，制約了我國農地市場化的進程，也使大量農業勞動力不能向外快速轉移。主要表現在：

1土地承包經營關系不規范、不穩定。農戶所持有的土地承包經營權不是通過市場交易關系完成的，而是農村集體經濟組織與農戶之間進行的，所有權可以凌駕于承包經營權之上，所有權主體可以隨意干預土地承包經營權流轉，并隨意分享其收益。由此嚴重影響農戶對勞動力、土地等資源重新配置的積極性。現階段，因為土地產權邊界模糊，農戶難以獲得一個滿意的土地使用權流轉價值，因而不愿意割舍自己承包的土地。

2流轉農地的價格補償問題。由于我過農村農地分等定級與價格評估工作才剛剛起步，缺乏對轉讓農地產權的合理經濟補償之規定，被流轉出去的農地得不到應有的價格補償，不足以維持農戶轉入城市后的生活，從而極大地影響了農戶流轉土地的積極性。也阻礙了農業轉移人口市民化的進程。

三、突破農地產權制度制約的對策建議

根據我國現階段國情，現行農地制度的創新，既要有利于農村人口流動和農村勞動力的轉移，讓一部分己具備脫離土地從事非農產業的生產經營者沒有后顧之憂地割斷與土地的聯系，以加速轉移的步伐，又要穩定農業生產，穩定農村社會，促進農村勞動力漸進有序的進行轉移，避免社會震蕩。我國的農地制度創新必須在解決上述矛盾的過程中尋求出路。

（一）堅持農地集體所有、完善農地產權制度

農地制度的缺陷，從內部看，根本原因之一在于農地財產權制度的不完善。凡是有效的產權必須是可轉讓的，不能轉讓的產權則是殘缺的產權。我國農地產權制度改革的方向應當是讓農民獲得土地的物權性讓渡權，消除土地使用權及其流轉時間的限制，使土地可以更好地在不同產權主體之間進行交易。

因此，按照現代產權理論，將現行農地的財產權松綁，構建一個以集體土地所有權、農戶承包權、農地經營權三權分離為主要內容的農地財產權新框架，明確集體土地所有權，穩定農戶土地承包權并使之物權化，保護農戶的土地經營使用權利，確保農地財產權各方法律關系清晰、權利與義務對等。一是要明確集體土地所有權主體代表，強化所有權職能。作為集體土地所有權代表，村組織比鄉（鎮）或村民小組較為合適。村組織相對鄉（鎮）組織更貼近村民，更能代表村民的利益，它相對村民小組而言又較為規范，較有權威性。二是從法律上界定農民土地承包經營權的財產權性質，使農民土地承包經營權獲得法律的保護。這樣才能真正保證土地承包權的長期穩定性。三是在上述前提下農戶在農地承包經營權流轉過程中仍保留承包權，出讓經營權，所有權歸集體所有。農民轉讓經營權可獲得相應收益，擁有承包權可部分消除農民在向城市遷移過程中所存在的社會保障缺失心理障礙，使農民更加自由、理性地做出轉移決策。

（二）建立有效多樣的土地流轉機制

1建立靈活的農地流轉制度。在市場經濟體制下，效率與公平都達到理想狀態的先決條件是，所有的要素必須充分而自由地流動。農地產權的明確界定只是為農地在市場機制作用下進行流動提供了前提條件，還需要解決培育土地市場體系、規范土地市場行為、開展農地價格評估、擴大農地流動范圍等一系列問題。要依靠市場的力量，通過市場轉讓，優化土地配置，要按照“依法、自愿、有償”的原則，建立農地的流轉制度。此外還要提倡農地流動形式的多樣化，轉讓、轉包、出租、抵押和入股等等流動形式，要允許農民自由選擇。

2培育以農地承包權流轉為主體的市場運行機制。培育以農地承包權流轉為主題的市場運行機制，使資源配置的市場機制取代傳統的土地行政分配方式，是一種社會生產進步的表現，當然也需要一定的途徑。一是土地流轉必須建立在農戶自愿的基礎上。農地市場流轉的主體是農戶，在承包期內，農戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式。二是土地流轉要堅持有償原則。農戶的土地收益包括承包土地直接經營的收益，也包括流轉土地的收益。土地流轉的轉包費、轉讓費、租金等收益應由流轉雙方協商確定，可以確定一個分段遞增比例，分年度補償；也可以實行使用權入股，按股分紅或保底分紅。三是要引入市場競爭機制。提倡通過公開、公平的市場競爭，選擇流轉土地的最佳經營者，實現生產要素的最優配置，提高農地的利用效率。

（三）建立農地保障的替代機制完善農村保障體系

我國農村社會保障手段單一、體制建設滯后一直是制約農業轉移人口市民化的一大因素，解決這一問題的根本途徑在于建立高水平的農村醫療保障制度和完善的養老保險制度，逐步將農村的社會保障由依靠家庭和土地轉向依靠社會保障制度，從而切實解決農民生活、生產的后顧之憂，解放土地對勞動力的束縛，進行農地制度創新，實現農村土地資源的高效率配置。農村社會保障體系包括建立農村社會互助、保險救濟、合作醫療、福利基金等制度，由于地區間經濟發展水平的差異，各地可結合實際情況加以實施。

總之，現行農地產權制度的創新，必須根據我國農村勞動力轉移的實際情況，結合農村社會保障體系的建立，強化農民的土地財產權，建立土地的市場化推出機制，以使農民在自愿放棄土地中得到應有的報償，為農民實現向城市的穩定轉移提供資金和“原始積累”，使農地制度更好地發揮其內部激勵和外部交易功能，為農業轉移人口市民化提供更好的制度保障。

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