公務卡實施問題研究

鄧瓊

摘要：本文試圖從公務卡相關利益主體的不同角度解讀影響公務卡實施的因素，通過分析找出各個利益主體在推進公務卡制度進程中的“軟肋”，從而提出相應對策揚長避短。從實質上說，只有實現各利益相關體的合作與共贏，公務卡制度在具體的實施中才能發揮其應有的效果。

關鍵詞：公務卡；公務卡實施

在全國推行公務卡制度是財政國庫改革的重要舉措，是國庫集中支付改革的深化。在國庫集中支付改革后，所有的財政資金都最大限度地停留在國庫，但由于國庫授權支付的現金支付功能，使得預算單位仍然可以提取大量現金，因而形成一個改革的死角，有悖于資金最大程度停留在國庫的改革初衷。對此，公務卡結算，無疑是清掃這一死角最適合的工具，使得預算單位所有的結算最大程度實現無現金支付成為可能。

盡管目前公務卡管理的實際執行在有步驟、分急緩的推進，但是不可否認，實施公務卡管理在我國尚屬新生事物，國內各個地區經濟發展程度不一，實施對象各有不同，在具體實施中如何把握與公務卡改革相關利益主體的平衡性，成為影響公務卡實施進度與成效的關鍵。目前，與公務卡實施相關的利益主體有財政部門、發卡銀行、預算單位、持卡人四個直接相關體，另外還有人民銀行、中國銀聯兩個次要相關體，根據木桶原理，只有短板決定了木桶的盛水量，因此，本文通過分析組成公務卡管理體系的四個直接相關體，即“主體木板”——財政部門、預算單位、發卡銀行、持卡人在這一改革中的利益驅動程度，判斷其改革的動力和阻力方向，尋求對策揚長避短，從而使得公務卡的具體實施能發揮最大效用。

一、從財政部門來看待公務卡實施

財政部門是公務卡改革的領航人，實質上看它應該是公務卡實施最積極的利益主體，地方財政部門推動的積極性和推動的力度直接影響公務卡實施的效果。在公務卡具體實施中它承擔著這些主要職責。1、構建公務卡實施的外部環境。2、做好公務卡實施的制度建設、系統建設、信息傳遞。3、對預算單位公務卡下的公務消費支出和報銷事項進行監控管理。從上述三個職責來看，構建公務卡實施的外部環境是推行公務卡的先決條件，他直接影響公務卡實施的范圍和程度。從目前來看，雖然外部環境的構建一直在推進，但是城市之間、地區之間差異較大，行業之間也不一致。尤其是在二線城市，縣級城市等相對經濟發展稍落后的地方，平臺的鋪設更是沒有跟上公務卡改革的步伐。在公務卡的受理環境沒有鋪設好的前提下，強制要求使用公務卡結算，顯然有些削足適履，沒有可實施性。因此，財政部門應積極鋪設公務卡使用的外部平臺，廣泛覆蓋，應重點鋪設相對欠發達甚至不發達的一些二線、三線城市，廣泛宣傳，必要時應使用強制措施，提供政策或經濟資助，為他們掃清障礙。二是從制度建設來看。我國公務卡的實施有點像摸著石頭過河，有著不同別國的特殊國情，在三公經費這一塊積弊已深，現在推行公務卡來自方方面面的阻力較大，可借鑒國外的經驗較少，只有在具體實施中才能發現問題，規范和統一需要經過一個曲折前進的過程，因此，制度建設落后于公務卡的推行，這從一定程度上減緩了改革的步伐，因此，為避免這些情況的發生，財政部門應積極調研，廣泛聽取多方面的意見，首先是及早并準確出臺相關規定，完善相關制度，及時補足某些具體實施方面空白領域的規定。不給其可乘之機。同時，對于不同地區的財政部門，應結合本地實際，盡早出臺市（縣）級公務卡實施細則，跟上改革的步伐，尤其是加快中小城市、經濟活躍的縣城集鎮的商戶的發展工作，改變目前受理市場發展不均衡的狀況，實現公務卡實施在不同地區的齊頭并進，而不是僅限于某些城市的某些行業；其次是加大監督懲罰力度，明確違反規定會造成的后果，勤于監控，防范舞弊。同時，建立商戶信譽制度，對于不同商戶在接受公務卡支付的各個方面予以監控和監督，以黑名單方式，對于缺乏誠信，甚至想辦法為公務消費者堂而皇之鉆制度漏洞的不道德商戶，將其列入黑名單，對其以多種方式警示，必要時將其踢出公務消費的協議單位，肅清公務卡消費的行業風氣，建立一支可靠地公務消費的商戶隊伍，讓公務卡的實施落到實處。

二、從發卡銀行的角度來看

我省公務卡管理辦法中明確發卡行的職責是：1、加強與公務卡管理有關的內部制度規范和信息系統建設，積極擴大銀行卡機具布設范圍，規范有關銀行卡機具使用和銀行卡消費信息的收集、存儲、傳送等方面的管理，提供良好的公務卡應用環境。2、按照與省財政廳的要求定制公務卡，在試點初期開發維護或協助維護公務卡支持系統，及時、準確地傳送零余額賬戶資金支付及公務卡中的公務消費支出等信息到國庫集中支付系統，并確保信息傳送的及時性、準確性和保密性。3、為預算單位工作人員辦理公務卡，維護本行發卡數據，為公務卡報銷、審核與支付還款業務提供及時、準確、規范、便捷的服務。4、按照規定，與預算單位協商設定公務卡信用額度，為持卡人提供公務卡使用、掛失、注銷等方面的便捷優質服務，并及時向持卡人反饋資金還款信息。商業銀行作為一個盈利性機構，在公務卡的推行中，屬于被強制的對象，目前它的盈利驅動點和被賦予的責任相比，顯然是責任義務大于利益驅動。首先公務卡制度中明確規定，公務卡并非一般意義上的銀行卡，它是將財政財務的規范管理與銀行卡的結算方式相結合，形成的一種新型財政財務管理的支付工具，屬于公共產品，是公務消費者無償使用的支付工具。同時持卡人可享受在免息還款期內免息消費的優惠，且本地取款發卡行也不得收取手續費。因此，開發行開發公務卡支持系統成本得不到償還，利息、手續費等收益也有限。效益增長是發卡行生存發展的核心，公務卡收益微薄甚至虧損必將影響到發卡行的積極性。另一方面，按照《湖南省省級預算單位公務卡管理試行辦法》要求，公務卡發卡行必須是辦理省級國庫集中支付業務的代理銀行，而且是本單位零余額賬戶開戶行。這一規定規避了從單位零余額賬戶將報銷款項跨行劃入公務卡賬戶時收取手續費問題，但劃分了各參與行的市場范圍。同時又由于一家預算單位只能有一家代理銀行，開立一個零余額賬戶，同時更換代理銀行的審批手續繁復，費時費力，這樣就導致發卡行市場缺乏競爭，發卡銀行缺少做好、做優的動力和壓力。目前，從我省來看，公務卡的發行量雖然在穩步上升，但是公務卡的總量和實際公務卡支付的數量還是偏低，因此，要作為公共產品的公務卡，要提高發卡行實施的積極性，需要政府加以扶持和補貼，既要保證預算單位、持卡人免費用卡并享受公務卡種種優惠，又要保障發卡行的利益不受損害并有盈余。這也是解決跨行發放公務卡問題的有效對策。財政部門必須建立機制，將這部分手續費由政府補貼，提高發卡行在推動改革中的積極性，同時應想辦法盡快打破市場區隔，使公務卡發卡行能夠跨行發卡，同時跨行手續費等相關成本政府應進行測算，予以相應補貼，給予商業銀行充分競爭的環境，有利于各個銀行支持公務卡支付的積極性，從發卡到結算將更加積極地推動。

三、從預算單位的角度看

公務卡制度建立后，對預算單位帶來的好處顯然大大超過由于變革而新增的責任義務。1、減少預支款現象，節約資金成本。2、加強財務管理，提高公務支出透明度。3、促進報賬及時化，規避財務風險。照此來看，預算單位應該是此項改革的助力者，是四塊木板中的長板。首先，公務卡的實施，將極大提高預算單位的財務管理，有利于從源頭上防止腐敗；另外，公務卡的推行，相當于為預算單位以零融資到了多筆短期借款，節約了預算單位的資金成本，有利于其資金周轉；再次，公務卡的推行，簡化了預算單位的財務報銷手續，提高了財務結算的效率，去除了現金結算的諸多弊端，諸如“虛開發票”、“湊票報銷”甚至使用假發票等。

然而，作為新的產物，它也給預算單位帶來了一些新的問題，比如一是靈活性不足，由于公務卡必須在能使用公務卡支付的協議單位消費，這樣就限定了消費的范圍和選擇對象，尤其對于地處縣級城市等欠發達地區的預算單位，為了提高本單位的公務卡報銷比例，被迫在一些被動選擇的商戶消費，沒有達到滿意消費。有些預算單位財力不足時，不能根據自身情況自由選擇“物廉價美”或能提高更多優惠而商品或服務與協議單位并無二致的商戶，在成本降低和現金支付比例低這兩種目標中不能兩全，這樣的情形下變相地掣肘了預算單位業務的拓展和事業發展。另外，由于各個預算單位各有自身的特點，而公務卡管理系統以及公務卡管理辦法卻是相對統一的，制度和體系的單一性也損害了預算單位辦理業務的靈活性，筆者作為一名公務卡的持卡人，同時也是一名預算單位的此案無工作人員就曾經了解到，為了達到上級部門硬性規定的公務卡結算比例，預算單位將職工持有的公務卡作為借記卡使用，將大量現金通過國庫系統授權支付轉入持卡人公務卡上，變相套現，這種由于上級部門的硬性規定導致的預算單位的“鉆空子”的被迫無奈之舉就是公務卡實施過程中的畸形產物。要提高預算單位使用公務卡結算的積極性，筆者認為可以從這兩方面著手，一是加強對預算單位財務人員公務卡結算和報銷相關方面業務知識的培訓，提高從業人員的素質，據筆者了解，公務卡制度的改革，并沒有舉辦專業的系列的培訓班，預算單位辦理公務卡結算的工作人員大都從原來的出納人員中產生，然而，公務卡結算作為財政財務管理的工具，已經不僅僅是原先現金結算和轉賬結算的出納功能，具體辦理時還要審核消費項目，勾選功能科目，已經超出了原來出納人員的業務知識范圍，應該大力舉辦專項業務知識培訓，以消除當前務卡結算時參差不齊的業務水平導致的結算盲目、混亂的狀況，以此推進和規范公務卡的實施。

四、從持卡人的角度

由于目前在很多方面控制公務開支的現金結算比例，所以，要辦理公務報銷、開展工作就只能辦理公務卡，所以對于很多持卡人來說，實施公務卡最開始是一種被迫的選擇，其積極性談不上有多大，只是一個逐漸適應的過程，從這個角度來理解，提高公務卡持卡人的使用積極性，對于公務卡的實施，有著巨大的促進空間。公務卡的實施，對于公務報銷的持卡人來說，也不乏有其便利的方面，公務人員因公出差或進行消費性支出時不必預借現金，避免了攜帶公款外出的風險。進行結算時也相對便捷只需用公務卡“一刷了之”。但是，相比之前現金結算的自由，持卡人可以說間接分擔了部分的財務工作，財務簡化的效率轉嫁到了持卡人的身上。具體來說，公務卡的持卡人必須是預算單位內沒有“不良信用行為”記錄的在職職工，預算單位財務部門應從規范管理、控制現金的角度，嚴格貫徹國家財政的規定，要求在職職工開設個人公務卡。由于個人原因產生的罰息等費用由職工個人負責。由于公務卡制度是利用透支免息期的時間差，即個人公務卡透支消費，單位零余額賬戶統一還款，以達到減少資金支付環節，消除現金來降低行政成本。因此學會計算免息期避免不必要的利息支出，及時報賬對公務卡的使用至

關重要。及時辦理報銷手續，學會計算免息期并了解一些財務知識和公務卡相關知識變成了形勢使然。同時，由于發卡行的限制，使得持卡人不僅無法了解和體驗他行公務卡的不同服務，而且由于有時候單位的工資代發行與授權支付代理銀行并不一致，導致持卡人的工資卡無法自動還款到公務卡賬戶，增加了持卡人個人還款的責任和風險。要使公務卡的實施落到實處，持卡人的使用與否至關重要，要提高持卡人吃用公務卡的積極性，關鍵在普及宣傳，轉變觀念，思想是行為的先導，只有思想上認可并了解了，才能真正融入到公務卡改革的大潮流中來。對于政府及預算單位來說，要加強公務卡的實施，一是可以拓寬宣傳渠道，深入地進行公務卡推廣宣傳工作。通過宣傳，增進了解，要讓預算單位和公務持卡人員充分認識公務卡推廣的重大意義，引導各預算單位及公務人員站在財政國庫集中支付改革的角度，顧全大局，積極參與公務卡的推廣；預算單位也要加入宣傳動員的隊伍當中，引導本單位在職職工盡快了解和掌握推行公務卡的目的、操作規則，讓工作人員充分理解公務卡管理的各種要求，可能出現的交易風險，使他們熟練掌握公務卡用卡及報銷流程，由拒絕用卡變為主動用卡，徹底轉變思想觀念，提高公務人員對公務卡推行工作的認知度，這樣才能加速促進公務卡的實施。

參考文獻：

[1] 譚明、申鳳云湖南省公務卡發展現狀調查與對策建議[J]金融會計，2009（5）

[2] 常瑩推行事業單位公務卡的思考[J]合作經濟與科技，2010（17）

[3] 關于印發《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》的通知