風險為本監管背景下非金融支付機構反洗錢機制研究

馬麗軍

摘要：近年來，我國非金融支付行業發展迅速，本文在研究金融行動特別工作組（FATF）關于對非金融支付機構監管要求基礎上，按照我國 “風險為本”的反洗錢監管原則，分析了非金融支付機構存在的洗錢風險提出了完善監管建議。

關鍵詞：支付機構；洗錢風險；監管建議

一、引言

以“風險為本”的監管原則是目前國際社會積極倡導的反洗錢監管理念，《中國反洗錢戰略》（2008——2012）發布后，我國對支付機構的反洗錢監管作了相應調整與部署，制定了《非金融機構支付服務管理辦法》、《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》等規章，明確了支付機構履行反洗錢義務。然而監管相對滯后、業務模式復雜、內控制度不完善及非金融支付機構間的惡性競爭等因素，使得支付業務蘊含的洗錢風險迅速膨脹，影響到支付行業健康有序發展。

二、我國非金融支付機構發展現狀及反洗錢監管法律框架

（一）發展現狀

根據第三方市場咨詢公司的統計，2004年我國非金融支付行業整體交易規模達到約人民幣72億元，2009年為5808億元，2012年為104221億元。同時，各類支付機構數量也在不斷增加，自2011年人民銀行為支付企業頒發牌照以來，截止2013年3月底，獲得第三方支付牌照的企業數量已達223家，牌照類型覆蓋7大業務體系，覆蓋全國28個省市，上海、北京、廣東地區企業集中度較高。

（二）反洗錢監管法律框架

人民銀行根據《反洗錢法》相繼制定了《金融機構反洗錢規定》等四個反洗錢規章，作為配套措施陸續發布了《銀行卡組織和資金清算中心反洗錢和反恐怖融資指引》和《支付清算組織反洗錢和反恐怖融資指引》等文件，指導支付機構開展反洗錢工作。2010年頒布的《非金融機構支付服務管理辦法》規定從事網絡支付、預付卡發行等非金融支付業務需要獲得人民銀行的行政許可，且支付機構反洗錢制度、反洗錢崗位及人員的配置情況是行政許可審批的必要條件。2012年印發的《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》標志著包括網絡支付、預付卡發行與受理和銀行卡收單在內的非金融支付行業正式成為首個被納入反洗錢監管體系的非金融行業，這對在特定非金融行業探索反洗錢監管模式具具有示范意義。

三、國際非金融支付行業反洗錢監管原則和實踐

（一）國際組織FATF對非金融支付行業的反洗錢監管要求

反洗錢國際組織FATF相繼發布了《關于新型支付工具的報告》、《商務網站和互聯網支付系統洗錢與恐怖融資弱點》和《貨幣服務行業的風險為本反洗錢方法指引》等三項報告，從支付工具、互聯網支付環境及貨幣服務等方面評估非金融支付行業的洗錢風險，提出了較有針對性地防范措施。2012年FATF發布的《新支付方式洗錢類型研究報告》分析了新支付方式洗錢類型及監管難點，并于同年推出的新版《40條建議》首次對“資金或價值轉移服務行業提出了“注冊或許可制度”和“反洗錢普遍義務”的反洗錢監管要求。

（二）美國非金融支付行業反洗錢監管政策和實踐

美國將非金融支付行業稱為貨幣服務行業，貨幣服務行業的許可由各州負責，在聯邦政府層面，規定貨幣服務提供商必須在財政部注冊，并且每兩年進行一次審核續注。貨幣服務提供商在注冊時要提交所有代理人的名稱（姓名）、住址、經營范圍等信息，同時要按照該國法律履行客戶身份識別及客戶交易記錄、可疑交易報告、凍結特定資產和大額現金交易報告反洗錢義務。

四、非金融支付機構反洗錢監管存在的難點

（一）監管依據層次不高

一是《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》作為非金融支付機構反洗錢監管的重要制度，層次偏低僅為部門規章，法律效力和調整范圍較窄，約束力相對薄弱。二是以《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》為主體的法規體系尚未完全建成，特別是對非金融支付機構的應履行的三項核心義務的內容、范圍以及大額和可疑交易的篩選標準等需健全和完善。

（二）監管人才相對缺乏

非金融支付機構是經濟高速發展時代的產物，業務種類繁多、跨度比較大，交易和清算模式更為復雜，網絡交易與實體交易等支付模式的發展更是日趨變化。與此相比較，反洗錢監管部門人員數量較少，且對非金融支付機構開辦互聯網支付、預付卡發行與受理等業務的監管存在知識結構陳舊、更新緩慢，對新支付業務缺乏實際操作應用等現象。

五、非金融支付機構的洗錢風險

非金融支付機構的洗錢風險主要表現在三方面：合規風險、客戶風險和產品風險。

（一）合規風險

合規風險指的是因為非金融支付機構反洗錢內控制度建設不完善、公司高級管理人員反洗錢意識薄弱、等導致未履行《反洗錢法》、《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》中要求的事項從而被監管單位懲處，以至于企業的對外形象和公司聲譽受到影響和出現經濟損失的風險。

1非金融支付機構反洗錢工作起步相對較晚，對非金融支付機構的監管制度比較落后。當前僅有《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》要求非金融支付機構必須要創立識別客戶身份、大額和可疑交易報告等內控制度，且多數非金融支付機構反洗錢意識不強，不重視合理配置反洗錢人力資源、引進技術經驗等，導致反洗錢內控制度的執行等反洗錢義務的履行能力的欠缺。

2企業的逐利性和市場的惡性競爭導致非金融支付機構不能合理平衡業務經營和風險控制的關系，自身缺乏一種內在的履行反洗錢義務的動力，導致非金融支付機構反洗錢工作很難滿足現在風險為本的監管要求。非金融支付機構提供的網絡服務產品間的缺乏創新性和獨特性，市場準入門檻相對不高，增加了非金融支付市場的競爭壓力。

（二）產品和服務風險

產品和服務風險指的是非金融支付機構為客戶供給產品以及服務時自身有的洗錢脆弱性。

1網絡支付存在的洗錢風險。現今，非金融支付機構的網絡支付業務主要是依靠手機終端盒電腦終端的第三方支付，這一類的洗錢風險主要在三方面有表現。一是非現場特性使得客戶身份識別的難度增加；二是非法資金能夠通過網絡支付快捷、便利的轉移客觀上提供了渠道；三是非金融支付機構在激烈的市場競爭壓力下，沒有足夠的內在動力去審查客戶的交易身份信息、交易背景等情況，加劇了虛假交易的洗錢風險。如，不法分子將犯罪所得通過網銀向A虛擬賬戶充值之后，再通過虛擬交易向B虛擬賬戶付款，A，B虛擬賬戶可能隸屬于同一主體或傳統的兩個不同主體，最后利用提現功能達到隱匿、轉移資金的目的（見圖2）。

4來自服務的風險。非金融支付機構的服務主要圍繞資金轉移開展，具備服務非面對面性和資金清算獨立性的特點。這種“點對點”的資金清算模式，使得交易信息流、資金流及物流信息處于割裂狀態，具有較高的隱蔽性，對監測資金鏈帶來了極大的空難。

（三）客戶風險

客戶風險是指非金融支付機構的客戶利用或試圖利用非金融支付機構洗錢的風險。主要表現為：

1非金融支付機構自身反洗錢機制不健全，執行不到位或支付產品和機構服務存在漏洞，被部分客戶利用并進行洗錢等違法犯罪活動。這一風險是因非金融支付機構內控機制不健全、產品或服務風險較高而產生。

2客戶為外國政要或其關系密切人員的風險。《金融機構客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》對外國政要等群體的身份識別做出了專門規定，在劃分客戶風險等級時，非金融支付機構應考慮客戶是否為外國政要。外國政要或其關系密切人員由于社會地位特殊，具有較大的洗錢隱患，特別是外國政要在我國境內通過非金融支付機構辦理業務時，由于涉及保密、跨境等因素，導致監管難度較大。因此，存在的洗錢風險也會因監管難度較大而進一步增大。

六、完善非金融機構反洗錢工作機制的建議

（一）完善法律制度，強化反洗錢監管力度。加強針對非金融支付機構反洗錢法律法規的建設，進一步明確規定對網絡支付、預付卡發行與受理等領域的市場準入、業務范圍、監

管要求、法律責任、風險承擔、交易記錄保存及信息安全的監管要求，細化相關規章制度。同時，明確監管重點，確立和完善以風險管理為中心的反洗錢監管體系，將反洗錢現場檢查、非現場監管等工作的重點放在高風險客戶和高風險交易類型上，引導非金融支付機構普遍樹立洗錢風險防范意識，增強反洗錢工作的實效。

（二）非金融支付機構應從客戶身份識別、大額和可疑交易報告、客戶身份資料及交易記錄保存等方面著手，圍繞自身經營范圍、業務流程及風險類別，完善反洗錢各項內控制度，建立對洗錢行為的事前預防、事中監控、事后打擊的全方位反洗錢體系，有效降低支付機構合規風險、客戶風險及產品和服務風險。

（三）借鑒金融機構在反洗錢工作中已經取得的成果與經驗，結合非金融支付機構自身業務特點履行反洗錢義務。雖然非金融支付機構開展風險為本反洗錢工作相對之后，目前尚在探索、摸索中，但可以積極借鑒銀行、證券、保險等金融機構多年的反洗錢工作經驗，使非金融支付機構自身在反洗錢工作中少走彎路，更有效的落實風險為本的反洗錢工作方法。

（四）加強反洗錢培訓，增強反洗錢意識。監管部門要進一步加強對新知識、新業務的學習，加大對對非金融支付機構從業人員的反洗錢培訓力度，建立一支穩定的、高素質的反洗錢隊伍，為落實風險為本的反洗錢工作奠定基礎。

參考文獻：

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[2] 吳朝平非金融支付機構洗錢風險和風險為本反洗錢機制探討[J]中國金融電腦2011年

[3] 馮菊平關于非金融支付機構監管的幾點思考[J]20127

[4] 支付機構洗錢與恐怖融資風險評估研究反洗錢工作簡報（2012年第14期）