金融支持集中連片特困地區扶貧開發的實踐與探索

李賢智等

2011年起，國務院把集中連片特困地區（以下簡稱片區）作為新時期扶貧攻堅的主戰場，該項工作啟動不僅是國家轉變扶貧開發方式的創新舉措，也是區域發展戰略的重要部署。郴州市汝城等4個縣被納入羅霄山片區扶貧攻堅試點范圍，給這些地區經濟發展、脫貧致富帶來了新的機遇。郴州市汝城縣已被列為國家扶貧攻堅示范縣，同時在申請國家級金融扶貧試點縣，郴州市委市政府把“金融支持羅霄山片區扶貧攻堅”列入2014年重點項目。為進一步探索有效金融扶貧方式，最近筆者深入烏蒙山遵義片區和羅霄山贛州片區進行了實地調研，通過比較分析，借鑒遵義、贛州好的經驗做法，做好郴州片區的金融服務工作，促使“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”。

一、三省三市片區社會經濟發展對比

羅霄山郴州片區四縣有 2個國扶縣和2個省扶縣，國土面積7455平方公里，其中山地占80%，共有重點貧困村481個。2013年末，片區人口共159萬人，其中貧困人口54萬人，貧困發生率達3534%，比全國農村貧困發生率高2224個百分點，分別比遵義、贛州片區高163和14個百分點，人均GDP、人均可支配收入、財政收入等指標郴州都是三片區中最低的，片區農村人均純收入4909元，是全國平均水平的618%和552%，分別是遵義、贛州片區的722%和876%。這說明郴州片區的扶貧攻堅任務是最艱巨、最迫切的（見表1）。

三、三省三市片區金融扶貧實踐比較

（一）扶貧攻堅政策比較

郴州市制定發布《關于強力推進羅霄山郴州片區區域發展與扶貧攻堅規劃項目建設的實施意見》，明確了在2011-2020規劃期內，郴州片區規劃項目636個，總投資119268億元。2013年要啟動432個片區規劃項目，實際已開工項目265個，占應啟動項目的61%。這是在整個羅霄片區當中開工項目比例是最高的，比贛州高出8%，比吉安高出13%，比株州高出19%。

遵義市制定了《遵義市扶貧開發綱要》、《關于打好扶貧攻堅戰加快“減貧摘帽”的實施意見》等政策和文件，明確提出2015年之前實現4個重點縣、100個重點鄉（鎮）“減貧摘帽”和100萬農村貧困人口脫貧，到2016年實現剩余重點鄉（鎮）全部“減貧摘帽”。

贛州市編制了《羅霄山片區（贛州）區域發展與扶貧攻堅實施規劃（2011-2015年）》和《羅霄山（贛州）集中連片特殊困難地區產業扶貧規劃（2011-2015年）》，總計規劃項目4132個，投資規模6140億元。

（二）共性金融扶貧措施

1完善金融基礎設施建設，優化片區金融生態環境

郴州片區：一是推動農村支付體系建設，片區4個縣已設立助農取款服務網點1567個；布放自助服務終端3998臺，行政村覆蓋率100%。二是努力構建農村信用體系。2013年末，片區已為1903萬戶農戶建立信用檔案，評定信用農戶168萬戶，分別占農戶總數的73%和646%。三是穩步推進金融安全區創建，有省級金融安全區1家，市級金融安全區2家。

遵義片區：3縣市共有銀行業機構網點數177個，其中鄉鎮服務網點數107個。2013年末，完成“助農取款服務村村通”工程，片區522個行政村已實現全覆蓋，覆蓋率100%，機具布放559臺，占片區總行政村個數的10709%。

贛州片區：開展中小企業和農村信用體系建設，推動全省首家企業征信機構—綠盾征信有限公司于2013年7月落戶贛州，推動全市527%的行政村完成授信。2013年末，片區12縣市723%的農戶建立了信用檔案，ATM數量達到1675臺，POS機數量為328萬臺，POS機特約商戶數量為270萬戶，行政村覆蓋率100%。。

2實施貨幣信貸政策傾斜，引導信貸資金加大投放

郴州片區：2013年，人行郴州中支組織轄內13家銀行機構，到片區開展“扶貧開發行長行”活動。充分運用再貸款、信貸規劃和差別存款準備金等貨幣政策工具扶持片區地方法人金融機構。2013年，發放支農再貸款7000萬元，并對3個縣的法人金融機構執行低于同類金融機構正常標準1個百分點的存款準備金率。增加信貸規劃，截至2013年12月末，片區共5家地方法人金融機構貸款余額7269億元，同比增長241%，比年初新增1411億元。

遵義片區：不斷提高支農再貸款的使用效率，2013年累計使用支農再貸款454億元，較年初增加192億元，增長7328%；截至2013年末，支農再貸款余額282億元，較年初增加160億元，增長13115%，片區小額擔保貸款余額198億元，較年初增加312328萬元，增長1856%。

贛州片區：2013年12個片區縣市地方法人金融機構貸款總余額為41510億元，增速為2619%，高出全市地方法人金融機構平均增速258個百分點；全市享受支農再貸款支持的2家銀行業金融機構均位于片區；全市唯一一家實施再貼現支持的金融機構位于片區，2013年累計辦理再貼現金額為405億元。

3開展扶貧金融創新，提升縣域金融服務水平 郴州已推廣林權抵押貸款、稀貴金屬質押貸款、農戶貸記卡“一卡通”模式、小額擔保貸款+特色種養殖、訂單農業貸款、“信貸+保險”模式等創新產品與服務。近三年通過創新產品和服務累計發放貸款352億元，余額增長366%，高于全部貸款增速104個百分點，惠及農戶142萬戶，企業344家。

遵義推出扶貧貼息貸款、“公司+農戶”、“惠農卡”、“貸免扶補”貸款等支農服務模式。推動基礎服務村村通工程，片區522個行政村實現助農取款全覆蓋。截至2013年末，赤水市林權抵押貸款余額104億元，較2011年年末增長872倍。自2010年以來已累計發放貸款近5億多元，不良貸款率不到1%。

贛州創新大額農貸、小額農貸、惠農卡、林權抵押、果權抵押、倉單質押、豬舍抵押等等新型涉農信貸產品與抵押方式。支持開發新型小微企業信貸產品，截至2013年末，全市小微企業貸款余額34211億元，比年初增長2118%，高出全部企業貸款增速377個百分點。

（三）地方特色金融扶貧措施

郴州片區：發展普惠金融，創建“國家級”金融扶貧示范縣 人行郴州中支以“創業促進就業小額擔保貸款”為重點，發展片區普惠金融，并通過市政府出臺了《郴州市推動創業促進就業小額擔保貸款工作實施細則》。截至2013年末，片區4縣擔?；鸾痤~3003萬元，小額擔保貸款余額9335萬元，扶貧貼息貸款2400萬元，當年財政貼息金額989萬元，扶持自主創業人數1965人，帶動就業人數15456人。2014年積極創建“國家級”金融扶貧示范縣，探索我國金融扶貧新思路、新方法。

遵義片區：搭建農村資源和農戶信用信息數據共享平臺

赤水市以信用建設為突破口，搭建“農村資源和農戶信用信息數據共享平臺”，深入推進林權抵押貸款，實現人民銀行、農信社、林業部門聯網查詢，盤活了林業資源、減少了貸款時間，降低了融資成本，促進了林業產業化發展，化解了林農貸款難。

贛州片區：壯大扶貧金融組織體系，探索財政擔保融資

一是恢復國有商業銀行縣（市）撤并網點，12個連片特困區域共恢復或升級分支機構12個；二是引入新型農村金融機構，目前全市3個村鎮銀行均位于羅霄山連片特困區域；三是支持證券和保險行業發展壯大，目前12個連片特困區域共有證券分支機構15個，保險分支機構152個；四是引導并規范小額貸款公司、擔保公司等機構運營發展，12個連片區域共有融資性擔保公司30家、小貸公司22家；五是通過財政出資組建擔保基金、財政牽頭成立擔保公司以及實施財政貼息獎補等方式，消除金融機構參與扶貧開發的后顧之憂。截至2013年末，12個連片特困區域地方財政性擔保貸款余額總計達到68億元。

四、三省三市片區金融扶貧存在的主要問題

（一）金融扶貧政策傾斜不夠，信貸資源配置有待優化

目前，國家及省級層面尚未出臺針對連片特困地區存款準備金、再貸款、再貼現等方面差別化的金融貨幣政策，缺乏明確的融資總量、支持重點、執行標準和考核要求。由于貧困落后，片區商業銀行在競爭性信貸資源獲取中本來就處于非常不利的境地，各金融機構也未在片區實施與發達地區有差別化的考核體系和經營管理方式，使得片區金融資源供需矛盾日益凸顯，扶貧開發受到影響。三片區再貸款總余額為1056億元，每個縣市平均僅056億元；再貼現總余額為185億元，每個縣市平均不到01億元。從表3知，2013年 “康復扶貧貼息貸款”三片區均未開展，郴州、遵義的再貼現均為0。

（二）金融扶貧部門協調不暢，金融扶貧主動性不強

我國扶貧貼息貸款發放機制改革后，貼息資金由省扶貧辦在全省各貧困縣間進行分配，各貧困縣扶貧部門再根據企業和農戶貸款提交利息清單金額進行貼息補貼，操作透明度低、隨意性強，同時人民銀行和各金融部門無法獲知哪些貸款享受到扶貧貼息，部門之間缺少溝通協調機制。由于片區貸款的風險與收益不平衡，社會效益與商業利益不平衡，隨著我國金融機構的經營企業化，追求利益最大化，出于收益和風險等因素，不愿涉足扶貧領域，工作主動性不強，扶貧內在動力不足。

（三）金融組織體系不完善，金融市場競爭不充分

由于經濟總量不足，片區在引進新型、大型金融機構上缺乏動力和底氣，金融機構相對其他地區明顯偏少，金融組織體系也不完善。以郴州片區為例，郴州11縣市區證券機構、小貸公司、擔保公司分別有14、18、15家，而片區4縣僅1、5、2家，比非片區縣市明顯偏少。另外中介服務機構發展較慢，三片區融資中介機構體系發展滯后，尤其是專業的信用評級機構、資產評估機構等。

（四） 金融產品和服務較為單一，難以滿足片區金融需求

片區各縣域投資、理財、代理證券買賣等中間業務開展較少，經濟發展過度倚重銀行傳統間接融資，股市、債券等直接融資手段除贛州市章貢區、遵義赤水市、湖南省汝城縣外，其它區域幾乎空白。片區直接債務融資總額為1000億元，平均每個區域僅為052億元。另外各種中介費用如擔保、評估費過高，造成融資成本偏高，也直接影響片區金融對企業的信貸支持。

五、片區扶貧開發政策建議

（一）頂層設計金融扶貧政策，對片區實行差別化管理

建議由人民銀行牽頭，召開一行三會、財政、稅務、民政等部門的部級協調會，各部門就片區金融扶貧制定差別化的金融扶貧措施，出臺具有可操作性政策細則。金融管理機構要加大信貸政策工具對片區傾斜力度，如降低機構設立準入門檻、建立金融產品創新激勵機制、增加信貸規劃；增加再貸款、再貼現限額，通過再貸款、再貼現補充片區機構資金來源；降低片區法人機構存款準備金率1到3個百分點等。各金融機構應實施差別化考核和經營管理制度，對片區實施“特定地區、特定時期，給予特定政策”，要提高貸款風險容忍度、擴大信貸規模、放寬貸款審批權限、制定更靈活定價機制、增設縣域網點等。

（二）整合社會資源，實施開發性扶貧

授人以魚，不如授人以漁。加強金融政策與財稅政策協調配合，加大財政補貼的力度、廣度，將中央、省安排給市、縣、鄉的財政扶貧類資金進行整合，集中投入，提高效益。采取“政府拿一點、項目捆一點、銀行貸一點、群眾籌一點、市場運作補一點”的辦法，多元化籌措扶貧資金。加快扶貧方式由輸血式扶貧向造血式扶貧轉變，由救濟式扶貧向開發式扶貧轉變。

（三）發揮金融“孵化器”作用，大力推進產業化扶貧

鑒于片區金融不發達，金融機構在金融總量上要“盤活存量、引進增量”，實施差別化產業發展政策，扶持發展一批覆蓋面廣、帶動能力強、具有地方特色的農副產品加工、營銷企業，積極推行以“公司+基地+農戶”等產業化經營模式。

（四）創新金融服務產品，提高農村金融服務水平

要利用農行、農信社、農發行等涉農金融機構的優勢，發揮扶貧“主力軍”作用。繼續發展村鎮銀行、小額貸款公司等農村金融組織。因地制宜、積極開發適合片區需求的金融產品和服務方式創新，加大直接融資力度，如推動農村各類資源要素交易平臺建設，推動農村“三權”由靜態變動態，發行“政策性金融債券”等，較好適應貧困地區對金融的多樣化需求。