ACS系統上線后央行事后監督轉型探討

王進杰

隨著中央銀行會計核算數據集中系統（ACS）在全國的逐步推廣運行，中央銀行營業會計核算數據將實現全國集中，核算資金運作方式會發生很大變化，導致目前的事后監督運行監督機制與ACS 設計理念及發展要求存在較大差異，因此，就如何構建與ACS 相匹配的監督機制值得深入探討。

一、ACS系統概述

中央銀行會計核算數據集中系統（ACS）是以數據集中化、流程科學化、管理信息化、服務綜合化、監督過程化為目標的會計核算系統。從框架的構成來看，系統框架主要由賬務核算、參數管理、業務監督、統計分析、檔案管理、非現場檢查、流動性查詢及客戶對賬等功能組成。與ABS系統相對比，ACS系統特點主要體現在以下三方面：

（一）會計核算的縱向集中。在業務處理方面，通過業務流程再造，業務處理中心以各營業網點上傳的憑證影像信息為依據，集中業務進行錄入，然后，由賬務處理中心完成賬務記載。基層央行相當于分布在不同區域的業務延伸柜臺，負責完成憑證的受理審核和憑證影像信息的生成，勿需進行獨立的賬務處理。在賬戶管理方面，ACS系統直接簡單地實行一行一戶，不僅改變了商業銀行多頭擺放資金以保障資金清算和資金調撥的現狀，同時也使得央行會計核算與貨幣發行工作更加簡便，流動性風險更為可控。

（二）數據資源的橫向整合。在ACS系統充分利用自身集中存放數據資源優勢，通過與國庫會計數據集中核算系統、貨幣發行信息管理系統、第二代支付系統以及對賬系統等系統相聯，實現央行多部門會計數據存儲的橫向整合。同時，通過提供與財務綜合管理信息系統、固定資產信息管理系統、貨幣信貸管理信息系統、金融統計信息系統、審計系統等系統的一點連接，實現了數據資源在多個平臺的充分共享。

（三）監督工作的縱深拓展。在ACS系統中，監督子系統作為ACS的應用子系統，直接被整合于ACS系統中。監督子系統不僅可以對特定業務提供實時監督，還可以對業務處理完成后的重點業務進行全面監督，對一般性業務進行抽樣監督。重點監督業務參數設置與一般業務的抽取比例均可以可根據具體情況進行自主配置，為事前審批、事中控制、事后監督的緊密結合提供了平臺。

二、ACS上線后央行會計核算監督機制的滯后性表現

（一）現行的監督定位與ACS中的監督定位有偏差。

從業務屬性來看，《中國人民銀行會計基本制度》規定，會計監督是依據國家法律法規和人民銀行各項會計規章制度，運用審核、控制、復審、檢查和反映等手段對人民銀行資金活動的真實性、合法性與合規性進行的監察和督促。在總行《關于改進和加強事后監督工作的意見》中，雖從宏觀上指出事后監督屬于“會計核算監督的范疇”，但又指出事后監督工作“是會計核算過程的延續，是會計核算業務的后臺”，強調事后監督工作的會計核算屬性遠甚于其會計核算監督的屬性。其次，從監督層面來看，現行的監督中心只是將監督工作單純地定義為事后，而即將上線的ACS系統對監督工作的要求是囊括事前、事中、事后的全過程監督。所以，將監督工作定義為會計核算過程的延續與后臺與ACS系統中要求的過程監督已顯滯后。

（二）現行的監督模式與ACS存在諸多不適應。

1監督標準與ACS不適應。《中國人民銀行會計核算監督辦法》指出，目前監督工作的重心主要是嚴格把好會計核算質量關、促進會計核算規范化，對資金風險的識別與防范沒有詳盡明確的要求。所以，各地市級監督中心都習慣把發現差錯的多少作為衡量監督工作的標準。在防范資金風險方面，大都是自行制定相關規定。ACS上線后，將更加注重風險環節、風險部位、操作程序和方式方法的監督，增加了原始憑證的多環節審核認證功能、系統自動校驗功能和風險提示功能。據ACS系統流程設計，全國賬務處理中心在處理賬務時，通過影像切片分離憑證要素、“憑證池”隨機抽取影像，記賬復核不符時，第三人介入處理等多重手段，基本上杜絕了操作中賬務差錯的發生，監督重心更傾向于防范會計核算的系統性風險、保障資金安全。而目前這種以差錯為衡量標準與ACS上線后要求加強系統風險防范、保障資金安全的監督標準明顯不符。

2監督模式與ACS系統不適應。在現行的監督模式中，是要求對前一工作日處理完畢的核算業務結果，采取“影像+人工”的監督手段，復核查錯的監督方式，對照原始憑證及相關資料，逐筆進行全面的審核和監督，從效果來看，監督工作存在時滯性，且監督重點不突出，監督成本較高，監督效率較低、ACS系統中，通過設置實時監督、重點監督參數、抽樣監督參數，要求將監督工作貫穿于整個會計核算過程中，由結果監督轉為過程監督。同時，在監督過程中，依據業務的資金風險，將業務劃分為特定業務、重點業務和普通業務，一般業務實施抽樣監督；重點業務進行重點監督；特定風險業務進行實時監督。監督工作囊括了實時監督與事后監督。事后監督又包括憑證影像監督、查詢查復監督、重要賬戶余額監督、對賬結果確認監督、重新核對申請管理、ACS日終監督等多方面內容。同時，通過與其他系統的一點連接，ACS將更加注重于監督成果的利用與信息資源的共享。現在這種以業務結果為核心，以規范為目的監督模式與ACS的監督設計理念不符。

三、ACS上線后如何實現監督工作的充分轉型

（一）對監督角色進行重新定位。

首先，從對監督定義看，監督中心應由“事后監督中心”轉變為“會計核算監督中心”，這也是基于ACS 系統監督功能多重需求的考慮，也是由ACS 系統監督子系統自帶功能決定。通過與會計核算過程的緊密聯系，囊括事前、事中、事后的全過程監督與“事后監督中心”的定義已明顯不符。其次，從央行內部控制的實際和監管目標出發，為充分履行會計核算監督職能，監督中心應作為獨立于會計核算環節之外的監督部門存在，其角色應定位于“監督”與“管理”并重，在對會計核算過程進行“實時監督”、“事后監督”的同時，可以被賦予在風險防控方面的部分管理權限，揭示隱蔽于核算過程中的風險，并對風險進行有效的監控和預警。

（二）對監督流程進行再設計。

在ACS的監督子系統中，通過監督流程再造，構建了“實時監督+事后監督”的監督框架，在此框架下，對監督流程的設計，是實施監督轉型的關鍵。

1實時監督。總行下發的《ACS業務操作手冊》明確，監督系統對于處理成功的參數類業務、符合條件的核算業務實時推送到監督中心進行監督，務必當日完成。考慮到目前會計核算的風險性與特殊性，筆者認為，在監督中可以將大、小額支付往來賬業務、支付來賬掛賬轉出/退回業務、同城票據交換、同城票據交換軋差凈額清算、再貸款借款、再貸款歸還、再貼現借款、再貼現還款、存款準備金考核、準備金批準動用、代理轉匯業務、借記業務、上劃總行業務、金融機構提取現金、交存現金、發行基金調撥、殘損人民幣銷毀等業務作為符合條件的核算業務，以及系統數據恢復、系統參數變更、系統操作員管理等參數類業務，作為實時重點監督業務，進行實時監督。其中，對涉及資金風險的業務，在對各網點發起的業務錄入處理過程中，由前臺核算部門通過ACS數據接口實時提交監督中心進行事中審核，審核通過后，才能進行資金劃轉與賬務處理。對參數管理類業務，當這些業務發生時，在不阻攔前臺業務處理流程的條件下，實時提交監督中心，監督中心通過比對、效驗后發送業務處理中心。最后由業務處理中心歸納匯總上傳至賬務處理中心。監督流程如下：

2事后監督。根據業務的屬性與特點，事后監督可分為重點業務監督與一般業務抽樣監督。其中，重點業務監督科目，有總行確定的對所有監督機構均有效的重點監督科目與特定核算主體配置的重點監督科目。考慮到實時監督不能與事后監督重復與業務的重要性程度，在事后監督中，可將賬務調整業務、計息方式改變、利率與計息積數調整、開銷戶、異常掛賬和銷賬、賬戶變更、財務收支、支票轉賬、普通轉賬、繳存財政性存款、特種存款、再貸款展期、再貸款轉逾期、計息資產延期、以及固定資產折舊、發行基金、應收未收利息、土地使用權、在建工程、重要空白憑證使用管理等表外業務，通過重點監督科目/條件配置，設置為重點監督業務，進行重點業務監督處理。其中，對于支票轉賬、普通轉賬等業務，可以以金額為標準，設定重點監督條件，對滿足條件的業務，進行重點監督處理；對于賬務調整、計息調整、財務收支、再貸款、固定資產折舊等業務，可以以會計科目為依據，設定重點監督科目配置，進行重點監督處理。對于重點監督與實時監督以外的其他業務，如再貸款停息掛賬、某金額下的支票轉賬、普通轉賬等業務都設置為一般業務，通過抽取比例以及監督時效設置，進行一般業務抽樣監督。

重要業務監督與一般業務抽樣監督具體做法與ABS相似，事后監督系統主管在日初采集核算數據，將各網點生成的憑證影像信息從憑證影像子系統導入監督子系統，監督員依據采集的憑證影像信息錄入監督業務要素進行比對，完成賬務監督。對于憑證影像監督，由前臺營業網點將原始憑證資料送達事后監督中心后，監督員再依據重要業務憑證資料與憑證影像子系統中影像信息進行核對，確保重要業務原始憑證資料與影像信息的真實一致；重要賬戶余額、ACS日志、查詢查復等內容，亦于次日傳送監督中心，進行監督處理。最后，所有事后監督事項監督完畢后，監督主管進行監督結果確認，打印監督報表，進行日終處理。整個事后監督流程如下：

（三）進一步深化監督職能。

ACS上線后，監督中心的角色定位應是“監督”與“管理”并重。如何拓展監督中心的管理職能，是ACS上線后監督職能深化的另一重要方面。監督中心的管理職能主要體現在兩方面：一方面是會計核算風險防控管理；另一方面是會計核算信息使用管理。在風險防控管理方面，一是進行差錯分析。即運用數理統計原理及方法，對經監督收集的差錯信息進行匯總、分類、對比、歸納，并按照業務、時期的分類對前臺崗位設置、操作流程設計、內控制度執行、資金流動等深層次問題進行分析，形成會計核算業務風險提示或風險預警，反饋給被監督部門，督促其改進工作，同時，也與ACS 系統的實時、事后監督形成很好的職能互補。二是賦予監督中心一定的現場檢查權。作為核算行為非現場監督的主要

部門，可以賦予監督中心開展風險防控現場檢查，以及建議其他內控職能部門進行專項現場檢查的權利，并要求檢查部門與監督中心的現場檢查結果進行共享，以彌補非現場監督行為的不足。檢查內容可以包括日常核算工作抽查、特定業務專項檢查、內控核算行為專項檢查。在會計核算信息管理方面，監督中心可以在ACS中利用核算業務影像信息，建立信息數據庫，不僅可以滿足自身隨時進行查找和調閱的需要，還可以在人事、紀檢、內審、事后監督“四位一體”大監督體系中，在目標一致的前提下實現信息共享與協同合作。從真正意義上實現過程監督、風險防控的監督目標。

（四）推進監督工作全面系統化。

隨著ACS系統的上線，基層央行營業會計業務的逐步減少，國庫會計監督與發行會計監督的重要性將得到逐步加強，且國庫會計監督與發行會計監督的集中將成為大勢所趨，人工逐步比對的監督方式，以落后于趨勢發展要求。所以，ACS上線后，可以嘗試通過多重接口，將監督系統整合到國庫、發行的業務流程當中去，逐步實現監督工作的全面系統化。