我國地方國庫現金管理的風險及對策

陳新萍

摘要：2012年3月，國務院辦公廳下發了《國務院辦公廳轉發財政部關于進一步加強財政專戶管理意見的通知》，提出“在省級財政適時開展地方國庫現金管理試點”的要求，為各地穩妥、規范推進地方國庫現金管理試點提供了政策支撐，地方政府和相關部門開展地方國庫現金管理的現實需求日趨強烈。但是，當前我國地方國庫現金管理起步較晚，法規制度尚不完善、操作管理有待規范、預測機制仍處于理論研究階段，地方國庫現金管理面臨著諸多的問題和風險。本文結合各地地方國庫現金管理實踐，分析了制度風險、操作風險、道德風險和系統性風險，并試圖從完善制度體系、健全操作模式、嚴格市場準入、規范貨幣市場四個方面提出切實可行的風險防范措施，為地方國庫現金管理的開展提供可借鑒依據。

關鍵詞：國庫；財政；地方國庫現金管理

一、地方國庫現金管理的背景及基本情況

（一）地方國庫現金管理具備現實條件。一是各地財政收支規模及國庫存款余額快速增長為地方國庫現金管理的開展奠定了“物質”基礎；二是自2001年實施國庫集中收付制度改革以來，大量滯留在預算單位的財政資金集中到國庫單一賬戶，為地方國庫現金管理提供了資金保障；三是我國中央國庫現金管理的成功運作以及國外地方國庫現金管理先進經驗為地方國庫現金管理提供了借鑒。

（二）各地積極“搶灘”地方國庫現金管理。當前，全國大部分地區在地方政府的支持下加強了地方國庫現金管理改革的力度，很多分庫嘗試建立了省級國庫現金收支基礎數據庫，并聯合財政部門開展了國庫現金流量的初步預測和分析，在目標原則、操作方式、收支預測等方面取得了豐富的研究成果；部分省份通過開展財政專戶清理整頓、規范非稅收入收繳、設立專項財政資金等手段積極探索財政資金的規范化管理，在操作規模、風險控制等方面積累了一定經驗。

（三）地方國庫現金管理不能盲目照搬。由于中央地方財政國庫資金屬性不同、中央與地方金融設施條件差異，使地方國庫現金管理具有明顯特殊性：一是地方財政收支類型復雜、資金流分散、庫存變化隨機性強，加大了地方國庫現金流預測的難度。地方國庫收入包括預算收入和轉移支付收入，其中中央轉移支付的時間、額度均不確定且撥付集中，易造成地方庫存大幅波動；地方國庫庫存基數小，一旦發生國庫應急支付，資金支付缺口占比較大；二是地方國庫現金管理可選擇的市場參與主體、金融市場工具、金融交易平臺受限于地方性金融市場。由于我國缺乏成熟的財政短期融資市場，地方政府債券發行也剛剛起步，品種少、功能單一，許多金融市場工具風險過大、難于管理，不適宜當前地方國庫現金管理操作；三是地方國庫現金管理的操作目標主要是發掘國庫庫存資金的時間價值和資金效益，無須承擔貨幣政策的對沖成本，地方國庫現金管理規模一旦“脫韁”，更容易對貨幣政策造成干擾和沖突。

二、地方國庫現金管理面臨的問題和風險

由于地方國庫現金管理在現金流、市場準入、操作目標等方面的特殊性，以及人員隊伍素質、金融市場環境、財政國庫管理水平、國庫信息化程度等因素限制，現階段地方國庫現金管理操作主要面臨以下四類風險點：

（一）制度風險。一是國庫現金管理相關政策規定較為欠缺。中央暫未出臺關于地方國庫現金管理的指導性文件，財政部和人民銀行也沒有制定地方國庫現金管理相關規范性文件，部分地區雖然參照《中央國庫現金管理暫行辦法》和《中央國庫現金管理商業銀行定期存款業務操作規程》制定了相應的辦法，但對準入條件、招投標程序、金融工具、投資比例等事項的規定僅僅停留在法律和制度層面，在實際操作中大多是一紙空文，并沒有從真正意義上指導地方國庫現金管理業務在制度化和規范化下健康運行。二是科學預測國庫現金余額和合理規劃投資金額的制度依據缺失。很多的地方政府和財政部門在確定投資比例和投資組合的實踐過程中，并沒有建立及時有效的支付信息提前預報制度和最佳庫底現金分析模型，更多的是憑經驗、拍腦袋，現金流預測科學性和精確性較差，極易造成國庫資金緊急支付缺口和國庫資金的無序運行，進一步威脅到國庫現金的流動性的安全性，長此以往將形成地方國庫現金管理業務風險隱患。

（二）操作風險。一是某些地方政府和財政部門盲目追求地方國庫現金管理的收益性。為了促進當地經濟發展，地方政府忽略地方國庫現金管理的安全性和流動性原則，將國庫資金以定期存款的形式存入到商業銀行，并通過對商業銀行支持地方經濟發展力度的考核來確定國庫資金定期存款額度，這種利用財政性存款撬動信貸資源的方式，扭曲了市場機制，降低了金融資源的配置效率，干擾了金融機構正常經營，容易形成新的不良資產。二是地方國庫現金管理缺乏可靠的資金安全保障措施。由于全國性商業銀行分支機構普遍不持有記賬式國債和央行票據，地方性商業銀行持有的可質押票據有限，因此地方國庫現金管理商業銀行定期存款操作中，商業銀行不能按照1：12的比例提供國債作為質押，而是依靠上級機構信用擔保方式實行地方國庫現金管理。人民銀行在沒有相應的質押品作為風險對沖的工具的情況下，無法對各商業銀行分支機構的抵押國債實施真正意義上的凍結、解凍甚至扣劃等一系列質押操作，在一定程度上加劇了地方國庫現金管理的操作風險。

（三）道德風險。一是內控制度缺失滋生“權力尋租”和“貪污腐敗”。由于地方國庫現金管理的外部監督不健全、內部管理不完善或人員風險意識薄弱等原因，地方政府和財政部門在沒有經過正式的招投標程序公平選擇的情況下，根據對地方經濟建設的貢獻度指標“照顧”部分商業銀行或者打著地方國庫現金管理的名義尋求一己之利，將國庫資金以定期存款的形式存入商業銀行，在金融機構間不合理地分配國庫資金，引發商業銀行間的惡性競爭。二是交易對象違約造成國庫資金損失。地方國庫現金管理的交易對象一旦發生流動性緊張、經營損失或破產等不可抗力金融風險，地方政府和財政部門將面臨交易對象不能按期支付國庫存款本息的違約風險，因此，地方國庫現金管理應選擇規模較大、資產質量及信譽較好的商業銀行作為現金管理的交易對象，并盡量選擇國債、央票等優質抵質押品作為風險對沖的工具。

（四）系統性金融風險。一是當前流動性過剩、通貨膨脹壓力膨脹的背景下，國庫現金流入商業銀行，將直接影響公眾持有的現金余額和金融機構存款準備金水平，導致基礎貨幣發生波動，并對貨幣供應量造成擾動，影響流動性狀況。最終由于基礎貨幣的替代性和擴張性貨幣政策的釋放效應，造成穩健貨幣政策的“逆向操作”。二是地方國庫資金流動多樣性和不確定性強，財政專戶設立紛繁復雜，現金流預測難度大，極易發生國庫應急支付，資金支付缺口占比較大。如因開展地方國庫現金管理而造成財政支付困難，勢必會影響地方政府職能發揮及國家公信力。

三、對策建議

針對地方國庫現金管理以上四個方面的風險點，我們將從完善制度體系、健全操作模式、嚴格市場準入和規范貨幣市場四個方面入手，構建一個“四維”的風險防范體系，確保地方國庫現金管理在制度化、規范化的軌道上穩妥有序推進。

（一）完善制度體系。一是盡快出臺指導性的文件和辦法。人民銀行本著求同存異的原則，就一些重大原則性問題與財政部門達成一致意見，制定規范的地方國庫現金管理辦法、地方國庫現金管理操作規程及商業銀行定期存款協議等一系列有效的指導性意見和制度辦法。各分支行國庫部門因地制宜地制定符合地方操作實際的具體辦法和操作規程，注重發揮對商業銀行的正向激勵作用。二是建立國庫現金流預測機制。充分運用基礎數據信息，建立科學的、多年度、分科目的國庫現金收支基礎數據庫，為分析主要政府收支項目的運行規律及其與經濟運行的關系奠定基礎；統籌運用計量模型、歷史數據經驗分析、未來收支預測等方法，分析政府收支項目的基本運行規律，提高國庫現金收支預測的精準度和實用性。

（二）健全操作模式。一是建立中央統一指導和地方自主操作相結合的模式。中央和地方政府間有效的協調機制，中央負責統一指揮領導、對各地國庫現金管理業務加強檢查督導，明確可以投資的范圍和使用的工具等，嚴格約束地方政府的融資規模與風險水平；各級地方政府在中央的統一領導下，結合地方庫存、財政預算和分配的地方國庫現金管理規模指標，自主地進行地方國庫現金管理的具體操作。二是堅持“三臺原則”，加強部門間信息披露與監督力度。建立人民銀行分支行與財政部門之間的制約機制，明確各自在地方國庫現金管理運作中的職責分工，人民銀行國庫部門負責開展國庫現金流及庫存規模測算分析；財政部門負責做好最佳庫底規模的預測分析，人民銀行聯合財政部門開展全面的監督檢查，確保地方國庫現金管理操作程序合法、合規，操作公開、公平和公正，防止惡性競爭擾亂市場秩序，杜絕暗箱操作和利益輸送等舞弊行為，樹立陽光政府的形象。三是建立有效的國庫資金安全保證機制。商業銀行在接受國庫存款時必須以可流通國債現券作為質押，質押國債的面值數額為存款金額的100%以上，并根據債券市場的變化情況及時調整抵押品的數量，以確保國庫資金安全。

（三）嚴格市場準入。一是堅持市場化原則選擇交易對手。堅持公開、公平、公正的原則，按照利率招投標程序，合法、合規進行地方國庫現金管理操作，選擇資產規模大、信用度高、風險控制能力強的金融機構，防止惡性競爭擾亂市場秩序，杜絕暗箱操作和利益輸送等舞弊行為，避免導致市場利率的大幅波動，樹立陽光政府的形象。二是選擇安全性高、流動性好的投資工具。鑒于目前地方國庫現金管理還處于探索階段，地方國庫現金管理操作方式主要是商業銀行定期存款，這是因為商業銀行機構相對發達并都有定期存款產品，便于統一規定投資對象，便利地方投資，且商業銀行定期存款相對更安全。

（四）規范貨幣市場。一是嚴格控制操作規模。地方國庫現金管理操作應在充分考慮財政預算收支計劃的基礎上，按增量庫存的一定比例進行國庫現金商業銀行定期存款操作，確保國庫資金的絕對安全。二是完善貨幣市場結構和制度設計。擴大債券市場規模、交易品種和市場主體范圍，豐富貨幣市場融資方式和融資工具，培育貨幣市場基準利率，滿足地方國庫現金管理短期融資需求，解決由于國庫緊急支付引發的流動性風險。

參考文獻：

[1] 李海：《我國國庫現金管理的現狀和展望》，《金融會計》2009年第6期

[2] 徐德華：《地方國庫現金管理的特殊性及其路徑選擇》，《金融會計》2013年第10期

[3] 張翠芳、車彩玲、鄭賢梅：《開展地方國庫現金管理的難點及對策》，《西部金融》2010年第7期