異化、支配與終結：公權力運行的實踐邏輯與救贖

謝治菊　王亮

摘要：

公權力異化意味著公權力的運行悖離其公共性本質，服務于權力擁有者的個人利益而非公共利益。公權力異化的主要表現是公權力的私有化、商品化和公權力運行的任意化與隨意性。公權力異化將會對社會各領域產生嚴重的危害，進而對私人領域、經濟領域和學術領域進行支配。要遏制這些滲透與支配，民主法治、多元監督、平等參與、邊界約束與倫理道德等則成為了不可或缺的手段。

關鍵詞：

公權力；異化；支配性

中圖分類號：D035.4；D920.4 文獻標志碼：A

文章編號：1006-1398（2014）04-0062-08

羅伯特·A.達爾指出，工業社會使政治資源分散化，但卻并沒有根除政治上的不平等，雖然政治不平等有分散性的傾向，但積累性不平等仍在政治系統中存在。積累性不平等主要是指：“當一個人比另一個人在某一資源上（如權力）更為充裕時，他通常也會在幾乎其他所有資源上都更為充?！菀撰@得社會地位、財富、合法性、對宗教和教育機構的控制、知識、官職等。”[1]96也就是說，在積累性不平等中，最高的社會地位、教育水平、財富、宗教、經濟與公共生活中的關鍵職位會結合在一起，形成一個一元社會。雖然不能說中國現在的社會是個一元社會，但是，也不能算多元社會，至多算是一個正在向多元邁進的社會，因為社會的多元格局尚未形成。在此背景下，達爾所提到的積累性不平等也是中國社會不平等的一種表征和根源。說是表征，意思是現在的不平等主要表現為積累性不平等；說是根源，正是由于各種不平等領域的積累和相互支配，我國的不平等才有進一步擴大的趨勢。其中，權力是積累性不平等形成的關鍵，即一個人在權力中的優勢會使他在其他領域也享有更優質的資源。為此，公權力的異化及其對其它領域的支配則成了本文要探討的核心話題。

一公權力異化：內涵與表現

權力是政治學最基本的概念之一。社會科學家伯特蘭·羅素指出：“社會科學的基本概念是權力，其含義猶如能源是物理學上的基本概念一般。同能源一樣，權力有很多形式，諸如財富、

軍備、對輿論的影響力，等等?！盵2]10正因為權力是政治學最基本的概念之一，因而研究的人較多，關于權力的定義也五花八門，但基本達成共識的是：權力是一種強制性的支配力、影響力和控制力。而公共權力即公權力是指在公共管理過程中，特定的社會共同體成員共同授權給以政府為代表的公共部門，由其掌握并實施，用以處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益的公共權威力量。公權力具有典型的雙面性：一方面，可以維護公共利益與公民權利；另一方面，也可以損害之。而由于使用權和所有權的分離，公權力使用過程就極易發生信息不對稱的現象。為此，當公權力代理人陷入理性經濟人的沼澤時，受“自利性”的人性驅使，公權力就可能成為禍害公共利益的工具?！皻v史事實表明，當掌權者的權力動機與人民的利益一致時，權力的運行就會推動社會的進步，由此帶來國家繁榮；然而，當掌權者的權力動機與人民群眾的利益相背時，就會造成社會上種種不公正現象，帶來社會腐敗和倒退?！盵3]10-11本來，公權力的本質屬性是公共性，這一點，馬克思的比喻比較生動，他指出，“一切規模較大的直接社會勞動或共同勞動，都或多或少地需要指揮，以協調個人的活動……就如一個單獨的提琴手是自己指揮自己，而一個樂隊就需要一個樂隊指揮一樣?！盵4]367但是，由于信息不對稱，這就為公權力的異化提供了存在的空間，恰如有人指出：“公權力從其產生開始，就存在著被異化的可能。”[5]那么，什么是公權力的異化呢？一般而言，異化概念表征的是事物性質朝著相反方向發展變化的趨勢和結果，所謂公權力的異化是指公權力的運行超越了其既定的軌道，悖離了它的公共性本質，被公權力代理人用于謀求私人利益，成了掌權者的私有物，服務于掌權者的私利。權力的濫用和腐敗是公權力異化的主要表現。[6]在當代中國，公權力的異化問題異常突出，其主要表現是公權力的私有化、商品化和運行的任意化。

首先，公權力私有化，即公權力主體將其當作個人的私有財產來支配，利用該權力為自己謀取不正當的利益，以致出現公共利益部門化和部門利益私人化。本來，公權力來源于人民的授權與委托，只能為人民利益和公共利益服務，但由于缺少監督與制衡，公權力就成了官員手中的“權力寶葫”，被改造為個人的私有財產和私欲來源，其結果是我們周圍出現了眾多的分利集團和貪污腐敗，他們像惡性腫瘤一樣寄生在國家和社會的肌體上，損害著國家和社會的健康。其次，公權力商品化，即以商品的形式來衡量公權力。從公權力的具體運作來看，任何權力的行使都是具體的而不是抽象的。而要有效行使權力，就必須有行使權力的機構和人員。根據理性經濟人的假設，人都有趨利避害的本性，因而“自利性”是人的基本屬性之一。一般認為，抽象意義上的公權力本身與利益是沒有關聯的，但由于行使公權力的個人和機構有利益的需求，否則機構就無法運轉、個人也無法生存。在這些利益需求中，有些是合理的，如個人正當的利益所得，有些是不合理的，如利用公權力謀取的私利。受理性經濟人的影響，公權力擁有者均有實現自身利益最大化的沖動，“這種沖動極有可能使公權力突破其自身邊界以謀求不正當利益”[7]。這樣，公權力越界的現象也就出現了，利用公權力換取金錢、名譽、地位、機會，換取房產、股權、礦產資源的現象也時有發生，公權力商品化的特征昭然若揭。第三，公權力運行的任意化——公權力濫用，即公權力的行使不符合程序和法律規范，致使公權力悖離或止步于增進公共利益的價值目標。這是我國極為常見的一種公權力異化形式，其主要表現是在公權力該涉足的公共領域如公共產品的供給與提供公權力卻出現缺位的情況，而在不該公權力作為的市場領域、私人領域等公權力卻常常越位。例如，利用公權力干預市場、干預社會的發展，甚至利用公權力干預家庭私生活，公安干警到家里掃黃，等等。同時，公權力行使手段失當、不合理甚至不合法是公權力濫用的表現之二。比如，在該罰款的領域用行政強制手段，而在該使用行政強制手段的時候卻采取罰款。此外，“公權力行使目標失準，即公權力的運行脫離為公眾服務的正當軌跡而異化為謀求私利的工具也是公權力濫用的表現?！盵8]2009年的“釣魚式執法”案件就是這種類型的典型例子。該案件引發了大家對公權力的深層次思考。懲惡揚善、維護社會公平正義、彰顯公共利益本是公權力有效運行的主要目的，但“釣魚式執法”卻將公權力作為城管“謀私”的工具，顯然偏離了公權力運行的目的。為此，李傳良指出：“公權力不可過多地介入市場行為，不應與民爭利，不能誘發不良意識，更不應侵擾公民的個人隱私，等等，否則，難免走向濫用，導致腐敗，嚴重損害社會公眾利益?！盵9]可見，由于公權力有擴張和異化的趨向，大量政治和智力能量都投到了限制權力轉換、限制它的使用以及界定政治領域中受阻礙的交換等努力中，這使得很少有人關注權力本身的運行機制和運行程序，這將進一步導致公權力的異化，進而造成對其他領域的支配。

二異化的公權力：控制與支配

那么，異化的公權力會對哪些領域產生哪些支配呢？從應然狀態來看，有對經濟、政治、文化、福利等領域的支配，有對公共領域和私人領域的支配。下面，結合中國的現實情況，主要探討公權力對私人領域、經濟領域、文化領域的支配問題。

1.公權力對私權利的侵犯。按其屬性來源，權利可劃分為以政治性權利為主的公權利，以及以社會性權利和自然性權利為主的私權利。私權利是一種自足的權利，不需要以其產生的條件為基礎。例如，只要是人，就應當有人權。私權利還是公權力的基礎，私權利是維持人的生存和發展的基本權利，按照自然法的觀點，權利是先于權力而存在的。[7]霍布斯認為，公權力產生于結束“一切人對一切人戰爭”的需要，洛克認為公權力產生于解決自然狀態下各種權利沖突的需要，盧梭認為公權力來自人民權利的讓渡和委托。可見，無論從哪個角度來看，公權力都是私權利的一種讓渡和轉化，私權利都是公權力的主要來源，沒有私權利，公權力也就不存在了。在日常生活中，公權力越過了自己的邊界，對私人領域的權利進行侵犯的事件頻頻發生，如以侮辱、公開、透露公民隱私的方式對公民的“名譽權”進行侵害，以刑訊逼供、非法限制人身自由的方式對公民的人身權進行侵害，以征用、罰款、查封、攤派、沒收等方式對私人的財產權進行侵犯。此外，政府通過快速圈地和房屋拆遷謀利的行為也層出不窮。正所謂“風能進、雨能進、國王不能進”，這種強拆行為是對公民合法權益的嚴重侵犯。正是“由于公權力全面滲入私人領域，影響私權生活的各種規則與運轉秩序，導致了市民社會應然規則的扭曲和私權利觀念的弱化”[10]。于是，為了確保私權利的實現，私權利不得不進一步依附于公權力，這進一步加速了公權力的擴張。此外，公權力對私權利的不作為也是一種侵犯。正如德國學者奧特弗里德·赫費在《政治的正義性》中提到：“公權缺位侵權細分可有兩類，一是公權體系中某類公權對其他公權濫用表現沉默，在倫理和法律上都缺位，比如，檢察院對法院的錯誤判決不抗訴，或對公安機關侵犯人權的偵訊手段不制止，違背了檢察機關作為法律監督機關的法定責任就屬此類。二是在市場經濟活動或日常生活中，某些公民或法人利用信息不對稱或相對有利地位任意擴張私權而侵犯他人的權利，法定的監管公權力則未能抑制這種私權的任意性，以至公權缺位而侵權?！盵11]53可見，公權缺位也是侵犯私權利的一種表現。

2.公權力對經濟領域的控制。改革開放以后，我國的行政權力逐漸進入了市場，控制了經濟資源的調節和分配，這使得市場與政府之間的關系日益微妙，甚至比較曖昧，這為市場的公平競爭蒙上了陰影。在某種程度上可以說，破壞市場競爭規則、影響市場機制有效運行的罪魁禍首是公權力的異化，日益擴大的貧富差距就是最好的例證。目前，我國的貧富差距已經接近或超過國際警戒線。面對日益增大的貧富差距，人們開始思考我國社會財富的分配機制。毫無疑問，市場機制會對貧富差距產生一定的影響。但是，我國城鄉之間、階層之間、地區之間、行業之間、領導干部和普通群眾之間貧富差距過大的原因遠沒有這么簡單。因為，目前我國貧富分化的一個顯著特征就是以職業、身份、地區、職位等為標志的群體性差距。這說明，我國社會成員的財富差距不是個體自身因素和市場經濟競爭的結果，而更多地與某一群體的權力有關。就宏觀層面而言，我國政府在重要資源的配置和分配上擁有很大的自主權，這是壟斷性貧富差距產生的根源。從微觀層面來看，公權力參與財富分割的現象層出不窮。而一旦發生這種現象，就必然擠壓和剝奪生產要素和人員應得的合理回報?！皺嗔⑴c財富分割的方式有顯性的和隱性的兩種，顯性的支配包括制度化的途徑，比如國有企事業單位按行政職位等級確定工資、福利等報酬，而且這些等級間差別越來越大，行政級別高往往意味著掌握的權力大，在責任缺失或不足的狀況下，高報酬就成了對權力的饋贈，而不是對責任的合理回報，其實質是權力對財富的攝取，勢必扭曲社會財富分配格局。”[12]隱蔽的支配主要指通過錢權交易、權力尋租等非法的途徑，將公權力滲透到經濟領域，以攫取高額利潤和不正當的收益。也就是說，市場經濟運行失調只是我國財富差距擴大的表征，貧富差距擴大的深層原因是權力的支配問題。

由于公權力對市場領域的越位介入，公職人員以權謀私就有了大好的機會，其結果是敗壞了社會風氣、流失了國有資產、提高了行政成本和市場經濟活動成本，市場上的“豆腐渣工程”、“有毒食品”、“劣質物品”屢見不鮮。而公權力支配經濟領域最明顯的另一個例子就是中國的房地產市場。中國當前的房地產市場之所以在供需嚴重失衡的情況下價格還仍然居高不下、畸形發展，就是因為政府過多地參與和瓜分了房地產中的利益，以致地方財政成為了名副其實的“房產財政”和“土地財政”，即權力介入房產市場才是高房價的幕后黑手。為此，有學者指出，中國的房地產市場不僅僅是經濟問題，更是社會問題、政治問題；而中國房地產的核心問題也不在于房價，而在于“權力資本化”的發生頻率與速度能否減緩并變得溫和。[13]難怪學者孫立平指出：“利益集團的行動要真正取得效果，最有效的辦法就是與行政權力結盟?！倍u地、開發、招商引資等已經成為利益與權力結盟的主要表現。這意味著，由于房地產行業是權力資本化的多發地，房開商并不是高房價的罪魁禍首，地產中的腐敗成本才是高房價的真正原因。

3.公權力對學術領域的支配。自由、平等、民主、開放、包容的學術精神是大學的靈魂。但是，現在大學行政權力泛濫，不僅在機構設置上體現出行政權力的等級性，在大學學術組織內部也存在大量的等級關系，以致在某些人眼中，大學的學術成為了“粗制濫造的泡沫學術、抄襲剽竊的剪刀學術、關系評審的人情學術、故弄玄虛的炒作學術、弄權作威的霸王學術。”[14]6-10這樣的評論雖然有些偏激，但當代中國大學的學術精神在逐步喪失卻是不爭的事實。之所以喪失，這與公權力向學術領域滲透有莫大的關系。一般而言，公權力向學術領域的滲透表現在三個方面：一方面，學者官僚化、商人化和世俗化，甚至有不少學者為了經濟利益，不惜出賣學術良心，常常以專家的身份參與利益集團對大眾不負責任的行為；另一方面，政界人物利用手中的權力輕松獲得學術成果和學術稱謂。再加上我國的高校實行的本是以官本位為特征的官僚制體制，這就使得學術領域也被灌進了大量的官場權力潛規則如“錢權交易、權力腐敗”。 現在，我國高校存在大量的“行政權力泛化，學術與行政權力”合二為一的現象，大量學者型官員如“教授處長、博導院長、院士校長”和官員型學者如“廳長教授、處長碩導”等的出現便是有力的證明。按道理，只有崇尚自由和平等的學術才能維持學術的創造力和生命力。但是，現在的一些學術研究機構或學術評審負責人大多數時候是由政府權力機構任命的行政首長來擔任，博碩導或博碩導組的組長也往往是“日理萬機”的校長們的專利，其結果是現在的學者既是運動員又是裁判員，這種特殊的身份使他們在學術資源和學術利益的分配和占有方面具有得天獨厚的優勢，學術腐敗由此滋生。第三，我國高校管理體制的過度行政化傾向越來越突出?！斑@種荒唐現象不是世界上僅有，也絕對稀罕。”[15]孫立平的一項研究顯示，20世紀90年代以來高校改革的這些變化歸于政府“行政吸納”政策的一部分。“正是這樣的行政吸納，不僅令行政權力徹底壓制了大學本該具有的自治精神，更令我們體制中不算優良的行政權力邏輯一級一級的復制其自身到大學之內?！盵16]“于是，不僅在大學教職工體系中，甚至連學生會這樣的學生組織，也同樣復制了這樣的權力邏輯?！盵17]在此影響下，大學內部的行政管理體制也有明顯的等級化色彩，不僅大學校長和黨委書記由上級部門任免，大學內部行政機構的設置也與行政權力部門相似，校長等于副部長、正廳級或副廳級官員，二級學院的院長相當于副廳級、正處級或副處長待遇，大學下面還如政府部門一樣，有正副處長和正副科長之分。由于與政府的運作模式類似，我國高校的大部分權力都通過行政職能集中到黨委書記或校長手中，院系的話語權十分有限，而且時常受到行政權力的干預和掣肘。[18]難怪有學者指出，“只要政府仍控制著知識生產資源，只要政府的行政權力仍然高于高校的學術權力，就不可能建立起真正的學術自治制度?！盵19]由于高校成為了行政機關的附庸，校長主要的職責是對上負責而不是倡導大學精神和培養人才。這說明，“權力還是離學術遠點好，否則權力在學術知識界通吃，必然要使教育文化等學術界的獨立性受到極大的破壞。甚至，學術界唯權力馬首是瞻，唯利是圖，將變成俗不可耐的權力的社會后花園，成為整個社會文化以及學術沙漠化的罪魁禍首。”[20]正是由于高校管理的行政化色彩過于濃厚，使得真正有學問做學問的人在學術管理中的地位日益下降。而要提高學術地位和學術影響力，最好的途徑就是走行政崗位“當官”。這使那些本有學術潛力、潛心做學問的教授常常要屈尊于行政權力的支配，高校的一切都成了行政權力的支配物，一方面大學教授們被逐漸的邊緣化，學術的管理和決策權主要集中在大學黨政領導及行政部門手中，另一方面學術也不再是教授們追逐的至高目標，教授不再甘心僅當教授，還擠破腦袋往行政隊伍里鉆，其結果是學術影響力服從于權力影響力，學術權威不再推崇學術而是推崇行政權力，扼殺了學術的靈性和玷污了學術的殿堂。

三公權力的支配性：終結與救贖

公權力異化之后，公權力代理人超越權力運行的規則，運用掌握的權力綁架公共利益，以公共利益為幌子從中謀取自身的需要。這樣，公共利益就會變成官僚謀取個人私利的工具。公權力向其它領域的擴張也使得公共組織制定的公共政策背離其應有的公平性、公正性與公共性鐵律，以致政府提供的公共服務質量大幅下降，政策執行的效果也大打折扣，甚至影響到政府運行的合法性。同時，公權力的支配性將在組織內部營造一種不良氛圍，讓大學老師將心思從教書育人、學術研究、成果轉化轉到獻媚奉承、討好上級、撈取錢財的不良途徑中來，這將對大學的學術精神產生巨大的不良影響。此外，公權力的異化及其支配不僅破壞正常的市場秩序，而且更導致貧富差距的非正常擴張。這一點，許多巨貪案例給了我們警示。顯然，巨貪者并不是因為缺錢、愁兒女的工作或純粹滿足情婦的胃口而貪，他們貪污的目的很大程度在于追求“金錢、名譽、尊嚴、人格”，拜倒在權力“石榴裙”下的快感，追求無情踐踏權力時的那份“從容和欣喜”，在于證實并彰顯權力的巨大威力。一言以蔽之，公權力異化及支配其它領域的結果將使政府喪失合法性，最終走上失信于民的道路?？磥?，要解決中國現實中的許多不平等問題，其根源在于控制公權力的支配性，改變公權力的異化狀態，扭轉公權力與價值關系的倒置關系，使公權力為價值目標的實現服務而不是相反。[21]而要控制公權力的支配性，必須從法治、民主、參與、監督、倫理等核心概念入手。

1.民主是制約公權力任意性的有效手段。民主是制約權力任意性的有效手段。誠如馬克思所指出：“民主在本質上是一個反思體系，反映著起主導作用的以及正在出現的社會物品的分配?！盵22]31這意味著，民主是限制公權力的有效方式。 之所以認為倡導多元民主、實現權利均衡是矯正我國公權力支配性的有效手段，因為在達爾看來，只有統治國家的政治制度是民主的，政治平等才能實現，即實現社會平等與正義的最好方式是“民主”，只有在民主的社會里才能實現平等。從這個意義上說，爭取政治平等的過程就是民主建設的過程，那些公開倡導政治不平等的社會當然是民主革命的對象，而那些打著“人民統治”幌子的假民主社會同樣也應當被“革命”。[23]譯者序5其實，即使民主信條中的普遍信念不能確保民主制度的穩定，但民眾共識的實質性削弱將極大增加極度不穩定的風險。政治家們如何行動、擁護什么、可能會相信什么都會受到對存在于整個社會中的民主信條廣泛堅持的制約。

達爾認為，理想的民主至少具備以下特征：有效的參與、平等的投票權、獲得啟發的理解、議程的最后控制權、包容以及根本權利。[23]6然而，現實中，民主的氣質遠遠少于這些，如果能讓民眾在適當的時間和地點（范圍內）討論、辯論、修正與建議，讓他們投票，并且讓所有的選票都得到平等的計算，最后按少數服從多數的原則宣布結果，民主的價值也就基本實現了。因此，要實現民主，公民權利的平等就顯得尤為重要。這意味著，“正義并不是只靠政府去維護的，也需要公民用權利去捍衛。而公民要捍衛正義，還必須在平等權利的基礎上擁有行使權利的能力與意愿。因此，回到現實，當我們抱怨醫療、教育、住房、福利、交通等領域存在的不公平時，當我們抱怨特權階層擁有的機會、財富和收入大大高于我們時，當我們感嘆政府在社會平等方面‘睜一只眼閉一只眼甚至無所作為時，我們是否也應該反思我們自己對待權利的態度呢？”[24]如此看來，控制公權力支配性的關鍵辦法是推行民主，倡導平等參與，實現政府與民眾的良性互動關系。

2.監督是控制公權力支配性的關鍵環節。在中國，民主常常受到公權力的擠壓。而公權力之所以可以擠壓民主，是因為公權力過于集中，尤其是過于集中在“一把手”手中，缺少監督。原湖南省郴州市市委書記李某利用1992-2006年間在郴州任市委書記的期間，收受賄賂三千二百余萬元和一批無法估價的貴重物品。記者采訪的時候，他懺悔說：“導致腐敗的第一原因是國家對一把手的監督太弱，因為一把手的權力太集中，以致有些地方出現一元化、一人化領導。在郴州，我是老大，組織部長、紀委書記、檢察院院長、法院院長和宣傳部部長都是我任命的，誰敢監督我？第二原因是權力過于集中，一把手說你行你就行，說你不行你就不行?！盵25]203-204為此，當記者問其該怎樣改變官員之間的人身依附關系時，李某說，關鍵是適當分散和制約一把手的權力，讓司法獨立，實現一把手的差額選舉，真正做到對一把手問責。[25]205原湖南省郴州市副市長雷某因貪污和挪用公款上千萬而被判刑二十年時也感慨道：“我之所以會走向犯罪的深淵，利用公權力為自己謀私利，其原因主要是監督不到位。監督太重要了，同級紀檢監督不到位，干部一旦處于沒人監管的地步就會蛻變。而為了搞好監督，紀檢部門就應該獨立，由上級部門直線管理，不屬當地黨委管理……當然，社會監督和財產申報制度也很重要，嚴格徹底的政務公開也是預防權力濫用的有效機制。”[25]211-221可見，要防止一把手的權力濫用，就要強化對領導干部特別是對一把手權力的的監督。

現在，雖然我國已經推出了全委會票決制、差額選舉等中國共產黨黨內民主制度，但是由于司法沒有獨立、完善的監督系統尚未建立，我國權力尤其是一把手權力過于集中的問題并沒有從根本上解決。為此，應廣開言路、發揚民主，保障并落實民眾的知情權、參與權、表達權和監督權。同時，還應完善民主選舉制度，建立重大事務的民主表決機制，嚴格控制一把手的權力，防止權力濫用。另外，應完善監督機制，健全法律監督和社會監督體系，強化公權力與公民權利之間的制約機制，強化立法機關、司法機關、新聞媒體以及社會公眾對公權力的監督，出臺法律法規保障新聞媒體、審計機關、司法機關的獨立性，實現政府信息的公開化。最后，要出臺政策鼓勵群眾監督，積極引導并規范網絡輿情監督，保障監督群眾的權益與安全，防止公權力出軌。

3.實現公權力運行的法治化，對公權力進行邊界約束。法治是制約公權力濫用的有效途徑。依據民主和法治的原則，公權的取得、享有和行使都必須遵守法律確定的條件和程序，即取得公權要有法律程序，行使公權也要有法律程序。為此，孫憲忠指出，從民主和法治的原則看，公共權力必須納入法治的軌道，這是一個最基本的道德底線。[26]而當前中國推進法治進程的最大障礙就在于公權力缺乏邊界、行使規則不統一、程序不健全。為此，要建立健全法律體制，從立法上完善權力運行規則。與私權力不同，公權力的權力來源是法律授權，其運行規則是“法無授權即禁止”[27]。沒有法律依據，任何公權力的行使都要受到限制。因此，制約公權力的根本途徑是制定與完善相關的法律法規。這就要求：對權力運行主體的職責和范圍進行法律限制，對權力運行規則、運行結構、運行模式進行法制化調解，對過分集中的權力進行分權、放權與制裁，對權力的濫用與尋租進行嚴格的規制。同時，應通過立法確立權力行使的責任機制，尤其要明確權力濫用、尋租、越位、錯位、缺位的責任追究，使權力行使者對自己的行為后果負責。第三，健全行政司法機關的任人、育人制度，對公權力的擁有者進行道德教化和法治意識的培養，必要時可以法律的形式把對公務員的道德要求固定下來。第四，應當建立并完善行政組織法和行政程序法，將行政權力的邊界納入程序化軌道，有效預防腐敗的發生和權力濫用只有在法治的規制下，公權力才能按既定的軌道運行，從而減少公權力對政治、經濟、文化和社會領域的支配。