論我國地方法治社會建設的著力點與實踐路徑

李鑫　馬靜華

摘要：

法治建設不僅包含中央政府對全國法治的頂層設計，還包括地方各級政府的法治構建。由于“地方”的區域性、基層性、自主性和差異性等基本屬性，地方法治建設不僅已成國家法治建設進程中實踐性最強、基礎性最廣、地方自主性發揮空間最大的部分，也已成我國法治建設中可能性最多，差異性最大的部分。作為地方法治建設的著力點，地方法治社會建設應具充分的發展空間，為此，我們要在符合中共中央作出的我國法治建設總體部署的前提下，在維護我國法制統一原則的基礎上，結合地方實際情況，重塑地方社會的治理模式，通過法治和其他社會治理手段的共同運用，實現地方治理權力行使的法治化和規范化、實現地方治理權力在政府、社會團體、經濟組織、公民個人之間的重新分配。這種路徑的設置不僅符合十八屆四中全會作出的“建立重心下移、力量下沉的法治工作機制”的重要指示精神，也將為實現我國國家治理體系的現代化起到重要作用。

關鍵詞：依法治國；地方法治社會；社會治理

中圖分類號：D920.0 文獻標志碼：A

文章編號：1006-1398（2014） 02-0108-07

一研究緣起

黨的十一屆三中全會以來，隨著我國法治建設進程的不斷推進，各省市地方政府都推出了地方或區域法治建設的綱領性文件，諸如：《關于深化法治江蘇建設的意見》《法治廣東建設五年規劃（2011-2015年）》《法治湖北建設綱要》《法治天津建設實施綱要》《法治江蘇建設綱要》《法治湖南建設綱要》《法治安徽建設綱要》等。法治建設在地方政府的工作中被提到前所未有的高度。盡管如此，地方法治建設工作具體范疇尚未廓清，地方法治建設的綱領性文件約束力仍顯不足。于是，在具體的法治建設實踐中，地方法治建設工作仍缺乏明確界定，這導致地方法治或區域法治在很大程度上只是對中央法治建設頂層設計的簡單服從，而非創造性地執行和發展。即便有些地方政府已經開始了自主性的法治實踐，但仍然存在許多問題，比如：中央層面的法治與地方法治之間的沖突如何協調；地方法治是國家法治的細化，還是自主性的創新；地方法治建設的突破口和著力點如何；要回答這些問題，得首先回到我國法治的頂層設計。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。可見，地方法治工作在法治國家、法治政府、法治社會的建設中的應該發揮重要作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，除了進一步向世界、向全國人民展現我國走法治道路的決心外，也對法治建設作了許多具體的部署，對法治建設的目標作了深入闡釋，其中明確指出法治建設的目標之一就是堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。在法治國家、法治政府、法治社會一體建設中，法治國家建設無疑是需要中央層面啟動和主導的工作；而法治政府建設雖然既包含中央政府的建設，也包括地方各級政府的建設，并且在實踐中，不同級別的政府建設中確實存在一定的差異，但在行政法和黨內相關法規制度的限制下，不同級別的政府建設上，基本模式和路徑應該是一致的；而法治社會的建設則是法治建設進程中實踐性最強、基礎最為廣泛、地方自主性發揮空間最大的部分，這與地方法治建設的地方性、基層性、自主性的基本屬性是一致的，在我國這樣的單一制的國家中，地方法治社會的建設與發展既是法治建設中不可缺少的組成部分，也是法治建設中可能性最多，差異性最大的部分。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中強調要“建立重心下移、力量下沉的法治工作機制”，這也為地方法治建設提供了更多的制度和政策支持。因此，地方法治建設應該將法治社會建設作為工作的突破口，探索出一條既符合法治頂層設計思路，又切合地方實際、能夠體現地方特色的地方法治社會建設路徑。

二法制統一前提下地方法治建設的著力點

地方法治建設的主體是“地方”。“地方”在法治國家和法治政府建設的語境中，通常指的是“省級行政區劃”[1]，因為省級行政區劃具備法治國家和法治政府建設所需的行政體系和行政權力。法治建設是包含立法體系科學化、行政和執政規范化、司法體系合理化、社會治理法治化等內容在內的一系列活動的集合，其中既有與行政級別和行政區劃密不可分的部分，也有很多并不依賴行政體系即可推進的工作，地方法治社會建設與行政區劃和行政權力的分配之間的關系并不十分密切，其最重要的特征在于其實踐性和地方性，因此，法治社會建設語境中的“地方”是可以和行政區劃相脫離的，不是行政權力分配中的“地方”，也不是探討中央與地方關系中的“地方”，而是代表我國基層社會的“地方”，是指代我國法治實踐最廣泛空間的“地方”。

當下，地方政府和地方社會在法治建設中的探索是值得鼓勵的，但在我國單一制的體制中，對于地方法治建設是否會與我國的法制統一原則形成沖突是存在疑問的，產生這種疑問主要是因為對法制統一原則的認識存在一定誤區，認為法制統一原則強調的是全國法治建設工作的均一化和一體推進，但實際上法治建設的實踐是不能忽視法治建設工作的地方性的，地區之間的差異必然導致法治建設工作進度和內容的差異。允許、甚至鼓勵這種差異存在的前提是不與國家立法體系有任何沖突、不越權、不因地方利益損害國家全局利益。法制統一原則不是全國法治的統一推進，而是指“法治意義上的一致性或共同性，是指國家將法治確定為治國理政的基本方略，并通過嚴密的法律體系來安排國家的重要制度體系，依法實施治國理政行為，達到立法、司法、執法以及法律監督行為基本一致的狀態”[2]。法治建設中應該摒棄對形式法治的苛刻要求，在維護國家統一和中央權威的前提下，在國家和地方兩個層面科學、合理地分配法治建設活動中的權力和任務。如前所述，法治國家和法治政府建設都較為依賴立法體系和行政體系，都受制于行政區劃和行政權力的分配。可以說，在法治國家和法治政府建設中，地方的角色定位是執行者。而在法治社會的建設中立法和行政體制對地方的束縛和限制并不多，而且社會治理的法治化過程是需要充分體現和尊重地方性，因此，本文認為，在維護法制統一性的前提下，在服從國家法治建設頂層設計的基礎上，應將法治社會建設作為地方法治建設的突破口和著力點。具體來說，原因主要有三點：（1）法治建設主導力量轉變導致法治推動力不斷豐富。一般認為法治發展的推動力量主要包括：政府、民間力量和法律職業階層，[3]我國法治發展的歷程中，相當長的一段時期內，都是由政府來主導和推動的，現今，隨著權力的調整和重新分配，政府將一些管理或治理的權力讓渡給社會公眾，地方法治社會建設具備了合法、合理的基礎。（2）法治建設活動的實踐性。法治建設效果歸根結底要看實施的效果和公眾的反饋，這就要求法治建設的規劃必須是切實可行的，地方法治社會建設與立法的完善和司法制度的改革相比，是實踐性最強的。（3）法治建設的基層性。法治建設必然要經歷一個從頂層設計到具體實施的過程，為了防止這個過程中出現偏差，除了要重視法治國家和法治政府的建設外，還必須格外重視法治社會的建設，做好法治建設末端的工作，打好法治建設的基礎。根據地方法治社會形成和發展的基本特征和相關的制度規范，地方法治建設的著力點可以歸結為以下兩個方面：

第一，根據我國政治體制改革和法治建設的頂層設計，重塑地方社會的治理模式。我國的地方社會治理伴隨著我國政治體制的改革和法治的發展，走過了一個“政府行政控制——政府主導協調——社會共同治理”的過程：第一階段政府行政控制階段中，希冀通過強有力的行政管理實現對地方社會的控制，這種模式的優勢在于較高的效率、極強的控制力，但隨著地方社會治理的不斷復雜化，行政管理的輻射力有所降低，公共資源的供需關系較為緊張，通過行政權力進行社會治理難以滿足公眾參與治理的需求。第二階段政府主導協調階段中，政府在法治社會建設中的作用除了建立強有力的社會控制外，還增加了社會協調的功能。社會協調是通過建立社會行為規范和程序構成，這也避免了社會不同部分之間的相互干擾。[4]此階段中政府在地方法治社會中的作用由控制逐步向引導和規范過度，而主要職責則是對于參與地方法治建設中的各類主體進行領導和監督。第三階段，即當下逐步形成的社會共同治理階段中，地方政府和公眾之間已逐步明確地方社會治理的權力分配，社會治理過程中，公眾通過國家提供的政治參與機會和制度空間實現對社會治理的參與，不斷激活既有的制度設計，從而實現有效治理；同時，國家通過各種渠道對新社會力量進行吸納，實現地方社會的有序治理。[5]經過以上三階段的發展，地方法治社會建設的基本模式已經成型，即法治的社會化、普及化過程基本完成，社會公眾已經認同法治作為控制、協調社會運行的治理方式，社會治理的權力逐步分散于政府、社會組織和個人之間，分工日益合理化，社會治理的規范性與法治實施的有效性逐步提升。

第二，地方法治社會建設要注重符合地方實際的多重治理手段的綜合運用。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出要堅持依法治國和以德治國相結合，其中所指的道德包含了中華民族的傳統美德、公共生活中的社會公德、工作中的職業道德、日常生活中的家庭美德等一系列有約束力、有規范力的道德準則，這些準則是社會治理中不同治理手段的規范和標準，體現了廣大人民群眾的價值判斷和思想認識，只要其符合法治精神、不僭越法律的底線，就應該成為社會治理體系中的組成部分。法治的社會絕不意味著一切都由法律加以統治或治理，尤其是在地方法治社會的形成和發展中，上述道德治理手段外，黨的大政方針、黨內的法規制度、社會團體的規章制度、鄉規民俗等都對一定范圍的社會關系有調整和規范的作用，對社會公眾的行為都具有規范、約束、引導的功能。地方法治社會的建設中應該將法治手段和其他社會治理手段緊密、恰當地結合起來，共同、有效地實現地方社會的治理。

三當下我國地方法治社會建設的誤論與誤判

第一，地方法治社會建設最常見的誤論是經濟發達地區法治先行。由于我國實行的社會主義初級階段允許部分地區先富起來的經濟政策獲得了較為良好的效果，在有人提出將這種經濟發展模式引入到法治建設中時，引發的最主要爭論是：經濟發展先行的地區是否一定就能法治建設先行。有部分學者支持經濟先行地區法治建設也會走在前面的論點，認為經濟的發達程度是決定法治建設情況的重要因素之一。但實際上，經濟發展和法治建設的邏輯是完全不同的，沒有任何證據能夠證明經濟發展的程度能夠決定法治建設水平的優劣，在有些情況下，反而是法治建設的水平可以決定經濟發展的快慢，因為地方法治社會的形成和發展對堅定投資者的信心、促進產業的發展、提高交易的效率、保障經濟安全都有著積極的作用，可以說，良好的地方法治生態和制度環境是地方經濟持續、穩定、有序發展的必備條件。在地方法治社會的建設中，法治觀念的傳播、法治文化的傳播等工作都是需要較長時間的努力和不斷積累的，它們和經濟建設工作是可以并行不悖的，甚至是對經濟、文化、環境等方面的發展有十分巨大促進作用的，因此，必須清醒地認識經濟發展和法治建設的關系問題，在經濟發達地區和欠發達地區都要積極推行依法治理，讓法治為經濟發達地區保駕護航，讓法治成為經濟欠發達地區發展規劃的重要依據和核心競爭力。

第二，地方法治社會建設中表現最為突出的誤判是地方保護主義和績效至上主義。當下，地方政府之間或者區域之間的競爭已經由單純的經濟競爭，衍變為包含政治、經濟、文化、環境在內的全面的社會治理和發展競爭，其中競爭尤為激烈的是法治建設的競爭。在法治建設中地方政府工作的難點不僅僅在于地區內部各種利益的分配、協調和保護，更加困難的地方在于如何避免地方法治建設中形成的地方保護主義。另一方面，地方政府執政的GDP主義已經不僅僅簡單地指地方政府注重經濟發展，而不顧社會、文化、資源環境等其他方面要素的保護和發展了，這種原本在經濟建設領域產生的僅僅重視數字和指標考核、對于全局性因素考慮不足、導致地方社會發展不均衡的現象在地方法治建設中也愈發嚴重。在地方法治社會建設的評估中，“缺乏將廣大公眾參與法治建設的績效評價排除在外，從而變成完全由黨委和政府部門主觀自主性的工作安排和目標考核，使得所謂的地方法治建設失去了根本的意義和價值”[6]是地方法治社會建設中最容易出現的錯誤和偏差。地方保護主義和績效至上主義兩種錯誤的共同之處在于沒有協調好地方法治社會建設與全局性利益之間的關系，沒有正確把握地方法治社會建設效果評價的正確方法和標準，沒有理解和領會我國法治建設的頂層設計。地方法治建設必須在充分領會黨中央關于法治建設的總體布局和安排的基礎上，根據地方特點和區域內制約因素，形成科學的地方法治建設方案。

第三，地方法治社會建設中常見的誤判還有民族和宗教問題的政策性解決。在地方法治社會的建設中，民族和宗教問題一直是我國許多地區實際工作中重點和難點所在，但當下的治理實踐中和很多學者的建言建議中，對于民族和宗教問題的解決都是通過設定傾斜性的政策來實現少數民族地區的穩定和求得宗教問題的解決。鄭永流教授將這種地方治理方式稱為通過土政策的治理，“土政策相對于法律和國家政策而言，指各基層地方組織制定的較為具體的行為規則，它或是法律和國家政策的具體化，或在與法律和國家政策沒有根本沖突的前提下，規定本地本單位的特殊利益，還有的土政策則直接有悖于法律和國家政策。土政策既有普遍主義的成份，但更多反映出特殊主義；其適用領域廣大，靈活多變；實施上具有極強的行政性和圓通性。此為當代中國社會最主要的調控運行方式。”[7]地方社會治理中用土政策解決民族和宗教問題最大的缺點在于會使得某些少數民族地區和宗教活動場所成為了法外之地，破壞了法治的公平性和嚴肅性。對于少數民族的重視和對于宗教活動的尊重是必要的，也是法律所設定的應對民族和宗教問題的底線，但必須切記要使少數民族地區和宗教活動融入到地方法治社會建設的體系當中，對少數民族的幫助、對宗教活動的尊重要體現法治的精神、符合法治的規律、遵守法治的規范，要讓少數民族地區的治理同樣依法進行，讓宗教活動自由、平和、理性地進行。

四構建多維共治的地方法治社會之實踐路徑

（一）地方社會治理權力行使的規范化與法治化

地方法治社會建設的首要任務是地方社會治理權力行使的法治化和規范化，地方治理權力的規范化與法治化要從以下幾個方面著手：首先，要堅決維護國家的法律權威和法制統一，在國家法治建設總體部署的大框架內，制定符合本地區基本情況的地方法治社會建設方案，全面實現地方政府的依法治理和依法執政；其次，要將地方社會治理與地方建設和發展的其他工作結合起來，協調好法治社會建設與其他事業的矛盾和沖突，讓依法治理成為促進地方各項事業發展的主導性因素；再次，在地方法治社會建設中要注重法律手段和其他治理手段的共同運用，善于因地制宜、因時制宜、因事制宜，選擇正確、高效、低成本的治理手段，使得地方治理的權力在法治軌道內發揮應有的作用；最后，逐步完善地方治理的法律制度和相關規范，通過法律明確參與地方治理各類主體的地位、權力和作用。總之，地方治理權力行使的規范化與法治化是地方法治社會建設的基石，合法、合理的地方治理權力行使應該符合以下幾個特征：第一，合法性，即地方治理權力行使應該滿足國家層面的法律法規和政策的要求，符合中央關于法治建設的總體部署；第二，實踐性，即地方治理所選擇的權力行使方式應該符合地方的實際情況；第三，適應性，即地方治理權力行使過程中應該不斷改善治理方式，以便滿足社會發展的階段性需求。

（二）治理權力在政府、社會團體、經濟組織、公民之間的多元化分配

地方社會發展的過程中，為了回應人民群眾對增加地方社會治理中公眾參與渠道和方式的要求，政府通常會將部分原本由政府承擔的公共管理職能轉移給社會自治或半自治的組織或機構。采取這類措施的結果是一方面政府組織機構可以控制在一定規模，減少了人員編制，改善了工作流程，在一定程度上避免了官僚主義的弊病；另一方面，地方法治社會建設中需要制定的公共政策的數量是呈上升趨勢的，涉及公共利益的決策也在逐漸增多，這都會促使政府構建新的決策機制來提高公共決策的效率，提高效率的方式之一就是吸納專業的組織或人員進入決策或治理隊伍，分享地方社會治理的權力，實現地方社會治理權力的多元化分配。在地方社會發展到一定階段后，社會生活質量提高到一定程度后，在需要制定的公共政策數量不斷攀升之時，國家管理和社會治理開始分野，國家已經不是“整個社會”和“民族利益”的代表相關觀點是由馬克思在其國家理論中提出的，參見[美]艾德里安·諾夫·克塔托，[美]羅納托·曼瑟芬·佩里西諾托. 國家與當代政治理論：從馬克思身上學到的知識[M]∥[美]史丹利·阿若諾威茲，[美]彼得·布拉提斯. 逝去的范式——反思國家理論. 李中， 譯. 長春：吉林人民出版社，2011. ，現代政府的任務不再局限于實現統治階級利益，國家在一定意義上成為一種治理模式和治理體系。這種社會思潮形成后，就需要重新考慮政府權力的邊界和權力行使方式，并通過創造或修改規范的方式去實現社會治理權力的重新分配。在充分考慮權力行使的效率、權力行使的效果，權力行使的權威性的基礎上，會發現地方社會治理的權力是在政府、社會團體、經濟組織、公民個人之間呈現一種動態分配模式的。需要特別注意的是多元化和分散化并不能等同，權力的過度分散是可能損害我國國家主權的，我國的地方社會的多元治理是必須在黨的領導下實現和發展的。同時，必須注意多元的社會特別需要法制[8]64。因為一元的社會，在社會交往中主要依賴默契，糾紛被“人情”、“熟人”等因素抑制了，但在多元社會中，溝通的成本會上升，溝通變得困難了，這就需要大家都會普遍遵守的規則。

（三）地方社會公共理性與公眾法治意識的培育

地方社會治理的發展經歷了社會領域的公私分化，又經歷了公共領域的不斷擴大和地方法治社會邊界的逐步明確，公共權力也隨之劃分為國家公權力和社會公權力，單一的強制性政府管理衍變為多元主體共同參與的社會治理，并逐步實現治理體系和治理能力的現代化。公權力的實現過程和最終目的都體現出強烈的公共性屬性，離開了公共性，現代社會中的公權力就會淪為某些個人、團體和階層的私人工具。[9]從精神和思想層面來看，驅使公權力享有者的理性由政治家的統治理性（即維護統治階層利益）轉變為公眾根據人民利益和社會治理規則而形成的公共理性。公共理性是一種社會治理思維方法和思維能力，體現于治理主體為了達到特定的社會共同目標而形成的公共決策。在多元治理過程中，政府和社會公眾不斷互動，最終形成均衡的利益格局。在這個協調和平衡過程中，引導政府和社會公眾行為的是公共理性。公共理性促使生活在多元社會的公民在社會治理之中能形成共識[10]。公共理性是在社會治理從一元到多元的過程中逐步形成的，它其中既包含了韋伯提出的“工具理性”[11]，又包含了康德所提出的“人類基本理性”[12]，是一種社會實踐經驗的高度抽象概括，也是社會治理活動有序進行的基本保障。公共理性中即包含了對地方社會治理合法性的要求，也包含了對政府或公眾地方社會治理行為的道德指引。公共理性同樣存在從工業化時代的一元公共理性（政府主導形成）到后工業時代的多元公共理性，再到現代社會合作公共理性的發展過程。[13]公共理性中還包含了全社會對于各類主體平等性和目的公共性的追求[14]，是法治實踐中公權與私權互動及劃分各自權力范圍過程中，基本的思維方式和方法。公共理性形成后，地方治理對于治理的主導因素就會形成共識，而在當下中國社會中，法治是社會各階層、各領域共同信奉和認同的社會治理方式，這就促使地方社會要在這種共識的基礎上，對我國社會主義特色法治體系的意義、特征、內涵、功能等形成全面、系統的認識，即要培育公眾信仰法治、理解法治的法治意識。

五結論

當下中國，由政府主導、多元主體通過多種渠道和方式共同參與治理的地方法治社會建設模式已初步形成，公眾參與地方法治社會建設的熱情空前高漲，公共理性和公共法治意識也逐漸形成。作為地方法治建設的突破口和著力點，地方法治社會的建設和發展有著較大的自由發揮空間，地方法治社會建設的基本路徑應該是：在符合中共中央作出的我國法治建設總體部署的前提下，在維護我國法制統一原則的基礎上，結合地方實際情況，重塑地方社會的治理模式，通過法治和其他社會治理手段的共同運用，實現地方治理權力行使的法治化和規范化、實現地方治理權力在政府、社會團體、經濟組織、公民個人之間的重新分配。地方法治社會的自主性建設不僅符合黨中央在十八屆四中全會作出的“建立重心下移、力量下沉的法治工作機制”的重要指示精神，同時還是法治建設全局工作中收效最快的部分，也是社會公眾最為關注和關切的部分，做好地方法治社會建設工作，對加強社會公眾對法治的信心、強化法治的權威、實現國家治理體系和治理能力現代化、建設中國特色社會主義法治體系都有著舉足輕重的作用。

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On the Point of Force and Practice Approach of Chinas Local Legal Construction

LI Xin， MA Jing-hua

（Law School，Sichuan Univ.，Chengdu，610064，China）

Abstract：

Legal construction consists of which with local governments at all levels as well as which with central power.Local governments essential attributes， such as Locality， primality， autonomy and diversity， make them not only the primary and most practical， autonomous part， but also the most uncertain and viable part of Chinas legal construction .Ample development space shall be given to local legal construction which is the origin of force of local legal construction. For the purpose， exercising local power legally normally， and reallocation of legal power among governments， social organizations， economic organizations and citizens shall be realized to reconstruct local governance models by legal and other means， under the overall scheme by CPC central committee， under the uniformity of legal system， and under reconciliation with local reality.This approach conforms to the important instruction that to establish the working mechanism of rule of law with downward shifting focuses and power， and shall play an important role in the modernization of Chinas management system.

Key words：

rule a country by law；local society governed by law；social governance

【責任編輯南喬】