福建農村社會化養老服務的模式、機制及其適應性研究

和紅

摘要：

依據“養老服務供給來源”可將福建現行農村養老服務模式劃分為集中居住服務、農村居家養老服務和互助養老服務三種模式。每種模式有其獨特的運作機制和建立及普及的適應性條件。處于起步階段的福建農村社會養老服務不可避免存在著重建設輕管理、服務供需不匹配、區域發展的不均衡和專業服務人員缺乏等共性問題，須因地制宜地選擇農村養老服務機構開辦形式，規范養老服務機構和設施的運行，轉變養老公共服務財政投入格局，加強專業養老服務隊伍建設，以構建福建農村社會養老服務的可持續發展路徑。

關鍵詞：福建農村；社會化養老服務；運行機制；適應性條件

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A

文章編號：1006-1398（2014） 03-0134-07

福建省人口老齡化和空巢化都出現較為嚴重的城鄉倒置。2013年全省60周歲及以上老年人口476萬，占總人口的12.61%；其中，農村60歲以上老年人口達321.4萬，占全省老年人口總數的67.52%；農村老齡化率為21.7%，高出城鄉平均水平9.09個百分點數據來源于《2013年福建省老齡事業發展統計公報》。。“未富先老”的困境在農村表現更為突出，農村老年人尤其是空巢老人，不僅承受著經濟上的壓力，承受著體力上的考驗，相當一部分老人繼續從事農業生產等重體力勞動，更面臨著嚴重的情感與精神危機。長期城鄉經濟社會發展差距又造成農村養老保障能力明顯弱于城市，做好農村養老保障工作尤為緊迫。

一農村養老服務模式及其運行機制

（一）農村養老服務模式

養老服務模式指動用社會化的資源和設施，利用政府、社會、家庭、個人等多方力量，為老年人提供生活照料、精神慰藉、醫療健康等必要的養老服務的穩定方式。學界關于養老服務模式的分類以及分類標準尚存在分歧。例如，在資源籌集方式上，養老服務可分為政府主導型、市場運作型、民間互助型和混合型模式；在服務提供方式上，養老服務可分為政府運作型、非營利組織運作型和混合型模式；在服務享受條件上，養老服務可分為無償服務型、低償服務型和有償服務型模式；在居住方式上，養老服務可分為機構養老型、集中居住型、居家養老型、社區養老型模式。實際上，上述劃分標準內部存在交叉，例如居家養老服務在服務享受方式上既可以是有償、也可以是低償甚至無償；集中居住在資金籌集上也可以有多種形式。實踐中的每一個具體模式的運行機制包括資源籌集、服務供給方式、服務享受條件、居住方式等方面，上述劃分標準僅從一個側面反映服務模式的運行機制，難以反映養老服務模式的全貌。本文借鑒穆光宗的“養老支持力來源”[1]54概念，提出“養老服務供給來源”標準來劃分養老服務模式，一種養老服務模式可能有多種的養老服務供給來源，那么主要的養老服務供給來源就決定了這種養老服務模式的特征。

1.集中居住服務模式

集中居住模式是指老年人入住本村的“敬老院”、“頤老樂園”和“慈善幸福院”等老年人的集中居住點，采取“離家不離村、村中享天倫”的方式安度晚年。這種模式是將機構養老和社區照顧這兩種方式的優點集于一體的社會化養老方式，類似一個服務全面的小型養老院。集中居住點建設的初衷是解決空巢、特困高齡老人的“吃飯難”和居住環境差的問題。主要有以下幾種形式：一是晉江大浦村敬老院。村敬老院向全村70歲以上老年人免費開放，現已有近200位老人入住。每月舉辦一次老人生日宴會；掛鉤衛生院每星期兩天入院義診，小病由敬老院免費提供日常藥品。晉江現已建成16所村級敬老院，計劃每年將新建或改建20所綜合性村級敬老院。二是永安吳坊村“頤老樂園”。“頤老樂園”配有專門床位供空巢老人入住，通過開辦老年互助食堂，解決了空巢老人的生活照料問題。在總結“頤老樂園”經驗基礎上，永安提煉出空巢老人“三助康樂點”的建設。“三助康樂點”主要采取“三助”的服務形式，自助即依托家庭成員的贍養義務，空巢老人盡其所能解決自己生活起居問題；互助即開展搭伙入住共同生活，空巢老人各盡所長互相幫助解決生活照料問題；幫助即組織社會資源和志愿者幫助解決農村空巢老人生活照料和精神慰藉問題。采取“三自”原則規范運作，自愿即老年人自愿申請搭伙入住共同生活；自費即老年人搭伙入住生活費用自理；自負即搭伙入住的老年人風險責任自行承擔。永安已建成41所“三助康樂點”。三是蕉城黃田村慈善幸福院。蕉城黃田村慈善幸福院已入住16名老人，幸福院在當地人氣相當高，附近村莊共有60多名老人報名申請入住，現已進入擴建階段。蕉城區計劃用三到五年時間，建設30所農村慈善幸福院，涉及50個行政村，擬容納580個五保戶和孤寡老人，總投資2000萬元。

2.農村居家養老服務模式

農村居家養老服務是指老年人在家中居住但養老服務由社會提供的一種社會化養老模式。就制度定位而言，居家養老服務是“福利多元主義”在老年人福利領域的體現，社區通過整合社區資源，聯系基層政府組織，協調家庭與社區之關系，為社區內居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等一系列養老服務[2]117、[3]184-187。主要有以下幾種形式：一是南安珠淵村的“老年人之家”。“老年人之家”設有便民餐廳，凡是年齡70歲以上老年人均可報名參加，其中，70歲至79歲每月繳納90元，80歲至89歲60元，90歲以上老年人以及計生“二女戶”、“五保戶”、“低保戶”的老年人全免。“老年人之家”還設置老年人宿舍，目前提供給80歲以上的老年人午休使用。二是石獅靈秀鎮塔前村居家養老服務中心。服務中心設施配套十分齊全，擁有老年學校、圖書閱覽室、日間照料室、養生保健室、健身室、棋牌室和廚房等設施，為本村老年人提供一處集居家、養老、娛樂、保健、健身、養生于一體的綜合性居家養老服務中心。三是武平七坊村“農民之家”。成立醫療、低保、青年等多支義工服務隊，上門為結對幫扶的老年人打掃衛生、清洗衣被、買菜、做飯、代購物品、送煤氣等。組織村民家庭簽訂“家庭贍養協議書”，明確規定贍養人對被贍養人關于生活照料、疾病醫護、經濟供養、農田耕作、精神慰藉、財產監護、壽寢安葬等10多項贍養義務。武平已簽訂農村“家庭贍養協議書”6300余份。

3.互助養老服務模式

“互助養老”模式自發在基層產生，是老年人基于友愛互助、相互信任的基本原則在基層社區實現的自我管理和自我服務。該模式符合我國傳統家庭養老文化中老年人對家庭、朋友和社區鄰里的依戀，順應了居家養老制度對家庭和社區養老資源的高效利用，在政府和相關專業組織的正式社會支持體系下，是增強家庭和社區養老功能的重要嘗試[4]36-42。“互助養老”作為一種互助共濟的養老觀念和實踐在福建有著悠久的歷史淵源。目前發展的比較好的有三種形式：一是農村老人間的互助。德化探索出“黨支部+老年協會+互助組+志愿者”關愛留守老人機制，目前共有187個村（社區）建立該機制，組建互助組465個、成員6052人，建立留守老人服務站109個，建立老年人檔案12315份；設立村（社區）“關愛老年人幸福基金”83個計487.52萬元。承澤村組建理發、刮痧服務、生產互幫等三大互幫組，共有30名成員，又按角落分成三個互幫小組開展“生產互幫、生活互幫、經濟互幫、精神互幫”等四互幫活動。二是志愿者互助。尤溪西城鎮老人互助會創辦于1987年，目前共有3831名會員，不僅為會員提供養老服務還為1808名老人送終。鎮政府將“盧家大院”（省級文物保護單位）委托給互助會管理使用；將大院里部分房屋出租，租金作為互助會開展活動的補貼經費。三是以“時間儲蓄”為載體的輕老互助。連城溪尾村早在2008年成立了全省首個農村居家養老的服務機構——照料儲蓄社，以婦女為主要成員。社員自愿為老年人提供護理、照料、家務、耕作、尋醫、聊天等生產生活方面的服務，并將幫扶照料的內容、時間記錄下來，到自己需要照顧幫助時，根據各自儲蓄的服務時間和內容，可優先享受到其他社員的幫助。以“時間儲蓄”為載體的“互助”，以基層社區為依托，在當地政府的推動下，實現了老年人間的友情互助資源的流動，并對老年人需求和老年服務的累積有專業的評估指標和計量方法。

（二）農村養老服務運行機制比較

集中居住模式的服務對象具有較強的社區和公益屬性，服務對象為本村的五保、低保、孤寡和空巢老人。從資金籌集方式上看，主要有兩種類型，主要是采用村集體籌資興建集中居住點， 大埔村敬老院是村集體籌資興建的典型。而農村慈善幸福院的建設主要依靠省慈善總會和區政府出資，建設完成后，區政府將按入住人數的情況分別給予每所慈善幸福院專項管理經費，鄉鎮每年也配套一定的經費。從服務供給方式上看，集中居住點對大多數老年人提供免費入住，只對少數經濟條件好的老年人象征性地收取一定費用。黃田村五保戶老人由政府財政供養，如果空巢老人想入住每月只需交300元。從管理模式上看，集中居住點一般設有服務管理部，聘請專職管理人員進行日常管理。三明“三助康樂點”的日常管理主要由村“兩委”委員和老黨員、低齡志愿者承擔。

居家養老服務站的服務對象不僅包括五保、低保、重點優撫、“五老”等特殊群體，更覆蓋了有需要的全體老年人，特別是一些失能、生活不能自理的老年人。在服務站的建設上，各地充分利用老年活動室、文化室以及閑置辦公服務設施進行改建。服務站的運行資金主要來自于政府補貼、村集體經濟、企業捐贈和個人繳費。例如泉州市為每個服務站給予一定的經費補助，資金由市、縣兩級財政各負擔50%。武平已建成的38個農村居家養老服務站中，已有10個村發動本村經濟能人和鄉賢捐贈成立助老基金或慈善基金，金額達600多萬元，將基金投資收益用于老年服務活動。有些村還劃出固定資產，用租金收益扶持居家養老服務。服務站的服務供給方式以無償服務為主，政府購買服務為輔。服務站的組織實施大多由村委會承擔，村兩委干部和團支部書記、婦代會主任等組成專兼職助老服務隊，指定人員負責服務站日常管理服務工作。

農村互助社的運行和管理權完全交由互助社承擔，互助社是由低齡、健康老人等志愿者組成，會長由老人協會會長或者村支書（村主任）兼任。基層黨政部門和村委會主要承擔資源提供、宏觀指導的職責，主要包括給予一定資助、制定優惠政策、組織開展培訓、進行管理服務指導等。雖然基層黨委不直接參與互助社的日常管理，但是在起步階段基層黨委動員、組織作用必不可缺。互助社的資金來源主要是接納政府資助和社會公眾捐贈。互助社的服務群體多為農村空巢和留守老人。互助社的服務供給方式主要是開展定期聚餐、相互照料、協助處理老人日常家務和生產勞動、協助聯系子女等服務（見表1）。

表1三種養老服務模式的運行機制比較

集中居住服務模式居家養老服務模式互助養老服務模式

服務對象具有較強的社區和公益屬性，服務對象為本村的五保、低保、孤寡和空巢老人。不僅包括五保、低保、重點優撫、“五老”等特殊群體，更覆蓋了有需要的全體老年人，特別是一些失能、生活不能自理的老年人。多為農村空巢和留守老人。

資金籌集主要有兩種類型，主要是采用村集體籌資興建集中居住點；但農村幸福院是由省慈善總會和地方各級政府共同出資興建。運行資金主要來自于政府補貼、村集體經濟、企業捐贈和個人繳費；有些村還劃出固定資產，用租金收益扶持居家養老服務。主要是接納政府資助和社會公眾捐贈。

服務方式大多數為老年人提供免費入住，一些地區只對少數經濟條件好的老年人象征性地收取一定費用。以無償服務為主，政府購買服務為輔。免費向困難老人提供定期聚餐、相互照料、協助處理老人日常家務和生產勞動、協助聯系子女等服務。

管理模式一般設有服務管理部，聘請專職管理人員進行日常管理；也有部分村莊將日常管理主要由村“兩委”委員和老黨員、低齡志愿者承擔。組織實施大多由村委會承擔，村兩委干部和團支部書記、婦代會主任等組成專兼職助老服務隊，指定人員負責服務站日常管理服務工作。運行和管理權完全交由互助社承擔，互助社是由低齡、健康老人等志愿者組成，會長由老人協會會長或者村支書（村主任）兼任。

設施建設多為新建居中居住點。利用老年活動室、文化室及閑置辦公服務設施進行改建。對服務設施的建設沒有太多要求

二農村養老服務模式的適應性條件

養老服務體系的建設與家庭關系、社會基本網絡的特點以及社區組織形態密切相關[5]66-70，短期內建立“普適性”的農村養老服務模式具有較大的挑戰性。農村養老服務模式的構建與實施必須遵循經濟與社會發展的規律，權衡各種制約因素的影響。區域差異和城鄉差距的存在決定了農村養老服務模式的構建應有所側重，在構建過程中應體現農村養老服務模式的“適應性條件”。

村級敬老院對入住的服務群體有較強的選擇，基本上是接納健康的、生活能夠自理的老年人，生活半自理、不能自理的老年人被拒絕在外，這主要是因為村級敬老院依靠現有服務條件和醫療資源還無法實現對失能老人的護理和照料。越來越多的失能的空巢老人正在考驗著農村養老體系的建設。一些發展較好的村級敬老院正在探索如何實現“醫養結合”、“護養結合”的模式，希望未來能夠實現對健康老人和失能老人的共同接納。以上三種形式的集中居住模式都在所屬縣域（城區）內得到了積極的推廣。然而，落實到具體每個行政村的建設實施上，資金和土地往往成為無法回避的重要制約因素。因而，在農村現有的經濟發展水平下，還不可能完全普及這種集中居住模式，所以現階段政府需要支持和引導經濟發達村莊改建或新建集中居住點。

居家養老服務站具有建設成本低、布局設點靈活的優勢。對于村財較小的地區也能承受。經濟發達地區更是有能力超前完成居家養老服務覆蓋大多數村的任務。例如，石獅市農村居家養老服務中心建設正進入高峰期，至2015年底將實現全市農村全覆蓋。農村開展居家服務的真正困難不是建站設站，而是如何持續運營和管理。鄉村極少有居家養老服務組織，組織化或市場化的居家養老服務在農村基本上處在空白狀態。如果采取市場化運作，要考慮農村老年人的經濟支付能力、思想觀念、及是否愿意自掏腰包購買居家養老服務。因而，在農村發展相對滯后、有效需求少、集居化程度低的背景下，開展居家養老服務難度很大，將城市社區居家養老服務的成功經驗搬到農村是不合適的。

互助模式變“弱勢群體”為“參與主體”，引導老人發揮積極作用，通過生活、生產、經濟、精神互助和參與農村社會管理，幫助老人實現老有所養、老有所依、老有所樂、老有所為，實現從被別人照顧到幫助別人的轉變。在村落財力不足、養老服務資源短缺和養老服務人員不足的情況下，互助社可以有效地緩解農村養老壓力。然而，互助模式本身存在著較強的不確定性，帶有一定風險。一方面低齡老年人是互助社的主要參與者，老年人身體健康狀況好，尚能從事一些田間勞動或者一些非農業生產，實現自我照料并開展幫扶。但是隨著人口高齡化速度的加快，農村的老齡人口結構將進入深度高齡化階段，而一旦農村高齡老年人口占絕大多數，其自我照料和幫扶他人能力必然不斷降低，這種互助養老模式也將失去重要的支撐條件。另一方面互助模式在為脆弱老人提供服務的過程中，由于低齡老人缺乏專業培訓難免有服務不到位的情況，粗放式的服務甚至可能出現事故；農村社區志愿者隊伍建設仍處于探索階段，參加群體也多為輕老，老人年的互助鏈條也就容易受到老年人的身體狀況影響而中斷。

三養老服務模式及運行機制中存在的主要問題

各地在發展農村社會化養老服務上進行了許多創新性的實踐和有益的探索。然而，由于受到原有基礎設施條件、經濟發展水平、鄉村生產生活等因素的影響，農村養老服務發展中不可避免地存在著一些問題。筆者根據調研資料，對現階段福建省農村各種養老服務模式中存在的共性問題進行分析。

第一，在發展農村養老服務中普遍存在“重建設，輕管理”。從全省范圍來看，農村養老服務發展起步晚，養老服務設施建設在數量和質量上都比較落后，因此各地級市在推進養老服務體系建設的過程中，大都將養老服務設施的建設作為最重要的事項。這在很大程度上提高了農村養老服務設施的整體水平，為滿足農村老年人的服務需求提供了一個很好的硬件基礎。但是，有了硬件設施不等于就有軟件的養老服務，如果沒有對養老服務設施和場所建立長效的運行機制，養老服務設施就會成為“空殼”或“擺設”，更加談不上為農村老年人提供真正亟需的服務。一些農村老年日托站由于缺乏規范的管理機制，最終只是成為健康老年人的娛樂場所，沒有真正起到日間照料的作用，甚至有的農村居家養老服務站更是淪為年輕人打麻將的場所。

第二，“計劃性的服務導向”引致農村養老服務供需失衡。農村居家養老服務的財政支持格局基本決定了居家養老服務的發展方向，市級財政的資助比例較大，基本上決定了全市統一的工作流程和方法，各區（縣）根據財力及實際情況在“市級大綱”的范圍內進行適當配套補貼。基于此，各級民政部門按照確定的規劃來考核下級，如果沒有達到上級布置的任務，可能會減少對農村養老服務站的后續財政支持，這樣，各養老服務站首要的工作就是完成上級布置的任務，有時也可能忽視了老人們的真正需要。養老服務供需不匹配既造成養老公共服務資源的浪費，又不能有效滿足農村老年人的服務需求[6]22-23。

第三，地方政府執政理念加深農村養老公共服務的區域不均衡。經濟發達的縣（市）乃至村落的農村養老服務發展水平欠發達地區，很大程度得益于其自身強大的經濟實力，這也印證了農村養老保障作為一種再分配政策，其發展與經濟發展水平密切相關。但經濟發展水平并非是農村養老服務體系建設績效的唯一決定因素。例如德化山區和尤溪縣的互助養老服務模式創新就是典型的例證。因此，經濟發展水平并不能決定一個地區的農村養老服務供給績效，同時，經濟發展水平高也并不意味著當地政府就會給予農村地區更多的公共養老資源。地方政府的執政理念是影響農村養老保障發展水平的關鍵因素[7]15-21。基于政績的考慮，市縣兩級財政都傾向于支持補貼原有基礎設施條件好或者已經發展較好的服務站，真正有需要建站的貧困地區很難得到補貼，造成許多貧困的村落開展養老服務“先天缺失，后天不足”。

第四，農村養老服務專業人才缺乏。大部分居家養老服務站由村干部或老人協會理事負責，無論是從專業素質上還是從時間精力上都難以保證農村老年人口服務質量。因待遇較低，各服務站甚至無法聘請到相應數量的工作人員，使得整個為老服務隊伍的專業化程度不高，服務質量始終在較低水平上徘徊。只有個別服務站已能提供相對較為全面的居家養老服務，大多數服務站的服務內容只能停留在簡單的家政服務上，像日間照料、康復護理等服務項目都無從談起，更談不上提供文體娛樂、精神慰藉等服務。其次，農村社區志愿服務人員少，而且主要以輕老和婦女為主，致使現有志愿服務活動具有階段性、臨時性的特點，缺乏長期運行的機制保證。

四農村社會化養老服務可持續發展的路徑選擇

首先，因地制宜地選擇農村養老服務機構開辦形式。經濟條件優越的村，可通過對廢棄的醫院、學校、辦公場所等進行改造裝修，或在有土地資源的地區新建農村幸福院、村級敬老院等集中式居家養老設施；經濟較好的拆遷村，可按照“集體建設、無償居住、舊宅收回、配套服務”的模式建設老年公寓，鼓勵村民在農村幸福院、村級敬老院、老年公寓中實行自我管理、自我服務；經濟相對落后的地區，可以現有的農村社區服務中心為基礎，整合利用現有的基礎設施、場地改造成為農村社區居家養老服務照料中心；尚不具備條件建設農村幸福院（老年公寓）和照料中心的自然村，可選擇村里閑置或廢棄的房子，進行簡單改造、裝修，建成農村互助服務點，作為老年人日間休息、聊天、娛樂的場所，以解決偏遠山區老年人生活照料、心理慰藉等問題。

其次，規范農村養老服務機構和設施的運行。一是市級層面應盡快制定出臺農村養老服務機構和設施建設統一化標準，從性質定位、發展模式、資金來源、運營管理、政府職能和機構主體的法律責任等角度對其進行統一規范，以改變當前農村社會養老服務機構不規范、難以評估和監督的格局，從而切實維護農村老人的合法權益。二是充分發揮縣、鎮（鄉）級政府在規劃引導、政策推動、資金扶持等方面的主導作用，同時發揮農村社區和村級組織在設施建設、服務管理、長效運行等方面的主體作用，形成合力，以建立低成本、高效率、可持續的農村養老服務機構的具體運行方式。

再次，轉變養老公共服務財政投入格局。各級政府明確公共財政向農村養老服務等涉及民生的社會建設項目傾斜，逐步加大對農村養老服務事業的投入；并建立按占當地一般預算收入適當比例設置養老服務事業發展專項經費的長效財政投入機制，規范專項經費的使用范圍，加強監督檢查。在具體補貼發放時，將“錦上添花”式的發放形式轉變為“雪中送炭”式，適度加大貧困地區申請開辦農村養老服務機構的一次性開辦補貼標準，有效緩解貧困地區開辦階段遇到的資金困境。

最后，加強專業養老服務隊伍建設。一是依托市人社部門和各級民政系統的定點培訓機構對養老服務人員實行免費培訓，提高其服務技能，今后要加快推行居家養老服務持證上崗制度；二是鼓勵有條件的地區為各個農村養老服務站配備專職的居家養老服務工作人員，專職工作人員應簽訂聘用合同或者勞動合同，并經有關部門培訓合格后持證上崗，該崗位可以參照事業單位待遇。三是在本市職業技術學校中開設養老服務方面的新專業，保障專業人才供應。

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Research on the Current Situation and Countermeasures of Pension Service System in Fujian

HE Hong

（College of Public Administration， Huaqiao Univ.， Quanzhou， 362021， China）

Abstract：

In Fujian， the present rural social service for the elderly is divided into three modes of centralized residence service， home-based care and mutual care service， according to the supply of service. Each mode has its unique operation mechanism and adaptive condition of establishment and generalization. In the initial stage of rural social service， the common problem is highlighting construction and ignoring management， mismatch of supply and demand， imbalance of regional development and lack of professional staff， so we need to choose the suitable rural service form， regular the operation of facility， change the pattern of financial investment and establish the professional service team in order to construct a way of sustainable development of social service for the elderly.

Key words：

villages in Fujian； social service for the elderly； operation mechanism； adaptive conditions

【責任編輯龔桂明】