湖北省農村中小金融機構監管有效性研究

王小意　余家鳳

摘 要：金融監管是一國金融監管當局通過制定市場準入、業務范圍及特定業務管制、風險控制、內部控制、市場退出等法律準則和法律程序，為促進金融體系穩定有效運營、維護經濟主體共同利益要求的立法與執法實踐。通過政府監督、行業自律、企業內控、社會監督等方式，解決對農村中小金融機構監管缺位、效率不高、成本約束不強等問題，以達到促使農村中小金融機構持續、穩定、安全有效的為縣域經濟提供服務，防范與化解農村金融市場的系統性風險，優化農村金融市場競爭狀況及優化資源配置、促進農村經濟發展的目的。通過對湖北省農村中小金融機構監管歷史及現狀的調查分析，探討如何加強金融監管的有效性，從而希望為中國的農村中小金融機構監管提供一定的經驗與借鑒。

關鍵詞：信息不對稱；協同監管；監管效率；湖北省；農村；中小金融機構

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0092-03

在金融抑制及二元經濟結構等原因的作用下，農村中小金融機構成為為農村提供金融支持，緩解農村金融供給不足的有效支撐。但農村金融存在著脆弱性、擴散性、傳染性以及信息不對稱等問題導致經濟下行的系統性風險，農村中小金融機構數量多、分布面廣、基礎薄弱一直是中國金融監管的薄弱環節。在農村中小金融機構數量龐大、服務對象特殊、經營成本高的背景下，為達到維護社會集體利益，降低公眾的監管成本，解決市場失靈的目的，需要政府強制性的金融監管。在中國經濟轉型時期，采取何種金融監管方式，怎樣衡量監管成本與收益，防范中小金融機構產生的系統性風險仍需要不斷地探索。

一、加強農村中小金融機構監管的理論依據

在后危機時代，人們迫切要求政府通過金融監管來改善資本市場和貨幣市場的低效率和不穩定狀態，恢復公眾對金融機構及通貨的信心。作為公眾代表的政府在介入經濟過程中，通過監管措施糾正或消除市場缺陷，提高市場運行效率，從而促進資源的合理配置，防范經濟下行風險。

（一）阻礙農村金融發展的因素

中國金融在發展過程中存在著金融的脆弱性、金融信息不對稱、金融的外部性等問題。農村中小金融機構在為縣域經濟服務的過程中，更是面臨著服務對象特殊、機構數量眾多、金融成本高等問題。金融作為一種特殊行業，各機構、各產業之間的高度相關性容易引起系統性風險并波及其他經濟體的健康發展，信息不對稱所導致的道德風險與搭便車行為更是加劇了金融的低效率與市場風險的提升。在經濟發展過程中，農業作為一種弱勢產業，其本身所具有的季節性與周期性等狀況降低了農村經濟的抗風險能力，農村基礎設施不健全、農民經濟基礎薄弱等問題需要金融資源的大力扶持，而金融的外部性特征又阻礙了金融機構在農村的投入，導致農村金融資源需求的高成本與供給的不足。

（二）提高監管效率，促進競爭公平

Minsky 于 1982 年提出了“金融不穩定假說”及相應的理論，金融脆弱性問題由此引起了業界和理論界的廣泛關注。在金融深化過程中，各國不斷協調著政府與市場這只“看得見的手”與“看不見的手”之間的關系。政府作為國民的代表，維護金融與市場的穩定是其義不容辭的責任。以約瑟夫·斯蒂格利茨[1] （Joseph E.Stiglitz）（1981）為代表的新凱恩斯主義經濟學家將信息經濟學與博弈論有機結合起來，構成了信息不對稱的主要學說，強調了信息平衡在提高金融服務效率的重要作用。“福利經濟學之父”庇古[2]（Pigou）（1932）在馬歇爾研究的基礎上，用經濟學的方法從福利經濟學的角度系統地研究了外部性問題，從而得出了政府在為社會提供公共品必要性的重要依據。20世紀30年代在經濟危機的背景下，強調作為社會公共利益代表的政府在一定程度上介入經濟過程，針對自然壟斷、外部效應和信息不對稱等問題加強對私人市場方面的監管以糾正或消除市場的缺陷，從而提高資源配置效率并增加社會福利的社會利益理論應運而生。經濟學家泰勒爾（Jean Tirole）和德沃特里龐[3]（Mathias Dewatripont）（2002）的運用信息經濟學和契約學的理論工具，提出了“代表性假說”理論，指出金融監管機構的行為在于為金融機構分散的投資者提供監督代表。因此，金融體系的脆弱性決定了金融系統需要政府或社會的權威性監督管理，以維持社會公眾的信心，維持金融體系和經濟市場的安全。金融體系的脆弱性不僅需要金融體系的自律性管理，強而有力的外部監管也必不可少。

二、農村中小金融及機構監管的目標

（一）加大農村中小金融機構對三農和縣域經濟的支持程度

農村金融機構以服務三農為主要任務，以提高縣域經濟發展水平為主要目標。因此，對農村中小金融機構的監管要以提高農村發展質量、農業經濟效益、農民生活水平為前提。要實現中國農村金融的可持續、健康發展，就要構建起多層次、競爭性、富于活力和效率的農村金融組織體系，加大對農村金融資源的供給力度。農村金融監管要落實國家支農政策，促進中小金融機構資金運用的合理性與合法化，保證促進縣域經濟發展的各項資金不被挪用占用等。總之，農村中小金融監管是否促進縣域經濟發展、提升農業經濟發展水平是評價其有效性與否的主要依據。

（二）提高農村中小金融機構穩定運營程度，提升監管的激勵與約束效應

銀監會根據《銀監法》[4]（2006）提出以加強對銀行業的監督管理、防范和化解銀行業風險、規范監督管理行為、保護存款人和其他客戶的合法權益、促進銀行業健康發展的基本原則。一方面，強調對銀行業的監管要以保護廣大存款人和消費者的利益為前提，通過提升市場信心來加強銀行應對風險的能力。加強對銀行內部治理結構的監督管理，優化各種風險監測的手段與方法，提高其防范風險管理水平。要求銀行業機構在發展過程中要在保障金融穩定的前提下開拓創新，不斷提升金融服務水平。另一方面，《銀監法》也強調了在促進銀行業穩健發展的監管過程中要有制有節，對商業銀行所做的限制要做到科學合理，遵循依法、公開、公正和效率的原則。農村金融監管就是要通過政府監控、行業自律、自身內控、社會監督等方式，在保證中小金融機構正常收益的前提下，提高其抗風險與化解風險的能力，恰當的處理監管者與被監管者之間的關系，提高農村金融的創新活力。同時，對依法、守法的金融機構給予相關方面的激勵以促進其合規經營的積極性。endprint

（三）降低信息不對稱程度，實現低成本水平下的監管目標

在農村金融發展過程中，經濟和金融信息不僅缺乏，而且獲得的成本高昂。農村中小金融機構在信息缺失的境況下往往偏愛那些經濟實力雄厚，又有較高的安全邊際的大企業。在信息不對稱的情況下，金融機構為了盡可能地降低風險不得不采取信貸配給，從而降低了對農村金融機構的供給效率。因而，對農村中小金融機構的監管要促進金融供給者與需求者的“交流與溝通”，加大信息的流通渠道，降低交易信息的獲得成本。在提高對農村中小金融機構監管水平的同時，提高其運營的透明度，通過現場監管與非現場監管相結合的方式，正確處理好監管成本與效益之間的關系。

三、湖北省農村金融監管現狀及存在的問題

（一）監管政策不到位，監管主體不明確

我省農村中小金融機構監管以銀監會為主導，在監管傳統商業性和政策性農村金融機構方面銀監會與中央銀行具有很強的合力，而對于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融機構也由銀監會統一監管，一定程度上妨礙了農村金融創新的程度，并提高了金融監管的成本。對于合作性金融而言，在金融監管政策的制定與實施過程中，銀監會負責主要的監管責任，地方政府協助監管，由聯社體制來具體實現這一共同監管責任，但基層社的公司治理一般實行法人治理，這就加劇了和省聯社的行政管理之間的不協調。中國在加強農村金融深化改革過程中雖然取得了很大的成效，但有效的金融風險控制體系在中國農村金融市場尚未形成，農村金融銀行和農村金融保險體系很不完善，農村金融監管體系的外部監管體制缺失，而內部監管，例如行業協會等自律團體、基層自治性金融組織的機構模式還在逐步的探索當中。這就導致了金融監管主體的不明確以及權責的不協調。

（二）監管資源不足，信息不對稱狀況依然嚴重

農村中小金融機構以服務縣域經濟為主要對象，機構的設置主要位于區域較小的縣鎮地區，而我省的金融監管機構如湖北銀監局、湖北省信用社聯社等都設立在大中城市，對農村中小金融監管主要以非現場監管為主。對于設立于偏遠地區的農村金融機構而言，由于地理位置及當地金融機構狀況等原因較少地配置了現代化的通信設施及監管設施。農村中小金融機構的業務人員知識水平相對較低，在某些情況下不能有效地識別風險并采取規避風險的有效措施。這些狀況降低了信息的可靠性與及時性，導致了農村中小金融機構與監管當局之間的信息不對稱程度的加深。

（三）經營管理機制不合理，成本約束性不強

金融監管當局在監督管理過程中會有公共利益與私人利益的權衡，如果利益格局設計不好，利益格局的失衡就會導致金融管制偏離矯治市場缺陷的目標，從而出現金融管制實施效果不佳的問題。以農村信用合作社為例，湖北省信用社聯社在成立的模式上，以下級信用合作社出資入股組成上級信用合作社聯社，下級信用合作社作為省聯社的股東接受省聯社的監督管理，這就導致了出資人與監管人權利的倒掛，省聯社在沒有成本壓力的情況下，會導致監管積極性的降低，在追求高經濟指標的前提下提高生產經營的風險水平，會降低對中小金融監管的效率，提升金融監管風險成本。因此，為了達到最優的監管效果，監管的設計必須承認管制者自身利益的存在，將金融監管中監管者者私人利益與公共利益的沖突作為監管設計中應當考慮的因素，合理調整監管者與被監管者的風險成本。

（四）監管強度過高問題下的低監管效率問題

中國農村金融監管是建立在金融業務特許制的基本理念上的，金融特許制確立了農村金融市場準入的路徑——金融監管當局的批準或核準。在中國農村中小金融市場上，未經央行、銀監會或證監會的批準或備案，任何吸收存款或發行金融債券、新型金融產品的行為一律視為非法并處于過高的法律責任。這種一刀切的監管模式，在一定程度上阻礙了農村中小金融機構的創新熱情，降低了其因地制宜的服務于縣域經濟的效率。同時，在統一監管標準的基礎上，農村中小金融機構為達到監管目標，通常將資金運用到基礎實力雄厚、有一定的風險對抗水平的客戶上而規避對農村實力弱小、抗風險能力低的客戶，違背了服務三農的初衷，最終導致金融資金在農村的逃離，阻礙了農村經濟的發展。

四、提高湖北省農村金融監管效率的對策建議

（一）改善政府監控方式，提升行業自律水平

完善政府的宏觀調控職能，從合規性監管、統一監管向風險性監管、差別監管、分類監管轉變，加強法律法規建設，完善國家法律法規體系，明確監管主體與監管目標，提升監管的獨立性。監管當局要加強監管的主體性地位，不斷落實新巴塞爾協議的有關規定，通過現場監管與非市場監管相結合的方式，提高監管水平。堅持以風險防范為中心，提高農村中小金融機構的風險成本提升行業內競爭水平，完善破產制度。對農村中小金融機構而言，要加強銀行業協會制度建設，以提升行業內的職業水平；加強行業內思想道德建設，提高風險意識；加強行業培訓，不斷提升風險監管理念；加強誠信檔案建設，完善風險警示制度。

（二）實行導向性監管，以實現農村金融對農村經濟的支持

在農村金融監管指標構建的同時，加大對金融機構服務三農的狀況給予政策支持，對積極致力于促進縣域經濟發展的農村金融機構給予優惠，如降低其存款準備金比率、提升杠桿比率等，保持其支持三農發展動力的持續性。對于不同風險收益水平下的金融需求者，農村中小金融機構應該區別對待，促進農村金融市場的供需均衡。提高中小金融機構在涉農金融領域的供給數量與質量，在有效監管的條件下，有效落實農村中小金融服務縣域經濟的初衷，以求在根本上實現農村金融中小金融機構服務三農的目標。

（三）有效調節金融監管力度，實現監管科學性與靈活性的統一

對農村中小金融機構的監管要以“管法人、管風險、管內控和提高透明度”為監管理念，保障金融風險監管的基本水平，落實風險監管指標的各項要求。在總結以往風險監管的經驗基礎上，提高監管的預見性與針對性，加強對重點業務領域的監管力度。以有效的風險防范水平為前提，加大針對三農服務的金融創新力度，因地制宜地推出符合促進當地經濟發展的金融產品，不斷探索新的發展模式，以提高農村金融機構應對風險的能力。加強金融機構新型管理模式的探索，以提升農村金融機構內部管理水平。靈活有效地調整金融監管的方式與力度，促進農村金融科學有效的發展。

參考文獻：

[1] Joseph E.Stiglitz，Andrew Weiss.Credit Rationing in Markets with Imperfect Info-rmation[J].Journal of The American Economic Review，

1981，（3）.

[2] Arthur Cecil pigou.The economics of welfare[M].London：Macmillan and Co.，1932：4.

[3] Jean Tirole，Mathias Dewatripont.銀行監管[M].石磊，王永欽，譯.上海：復旦大學出版社，2002：7.

[4] 全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國銀行業監督管理法（2006 年修正）[Z].2006-10-31.

[責任編輯 陳麗敏]endprint