軍民融合視角下中國軍隊院校非現役文職人員的配置優化研究

郭琳達

摘 要：文職人員制度歷史悠久。從世界主要國家來看，軍隊院校是聘用文職人員的主要機構之一。隨著中國軍隊編制體制改革不斷加深，非現役文職人員應運而生，并在院校中受到極大重視。中國在“十二五”規劃中明確提出要逐步建立中國特色軍民融合式發展體系。統籌軍地院校人力資源，促進軍隊院校非現役文職人員科學合理配置，對于建立中國特色軍民融合式發展體系具有重要意義。以非現役文職人員配置優化為切入點，總結借鑒世界主要國家文職人員隊伍建設經驗特點，針對中國軍隊院校非現役文職人員配置存在的主要問題，就如何實現中國軍隊院校非現役文職人員的配置優化，提高中國軍隊院校非現役文職人員使用效率提出相應對策建議，以推進中國特色軍事力量體系建設。

關鍵詞：軍民融合；人力資源配置；非現役文職

中圖分類號：F240 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0146-04

前言

中國在“十二五”規劃中明確提出要“逐步建立適應社會主義市場經濟規律、滿足打贏信息化條件下局部戰爭需要的中國特色軍民融合式發展體系。”建立和完善軍民結合、寓軍于民的軍隊人才培養體系是其重要內容。優化軍隊院校人力資源結構，調整軍隊院校人力資源配置方式，提高資源配置效率，不僅是建立和完善軍民結合、寓軍于民的軍隊人才培養體系的需要，更是實現軍地院校人力資源的優勢互補，資源共享的重要條件，而且對于建立中國特色軍民融合式發展體系具有重要意義。

近年來，中國軍隊院校的非現役文職人員比例越來越高。我軍院校實行非現役文職教員制度改革是2003年十五次院校會議提出的方針，2005年國務院、中央軍委頒發了《中國人民解放軍文職人員條例》[1]。自此我軍開始在全軍院校部分崗位實行文職人員人事制度改革，對軍隊力量構成進行重大調整，實現地方人才教育與部隊人才需求的緊密銜接，促進中國特色軍民融合式發展體系的建成。2012年9月，吸納各地成功經驗和有益做法，經中央軍委批準，四總部發布了《軍隊文職人員管理規定》（以下簡稱《規定》），對文職人員招、訓、考、用、出等各個環節進行了系統規范[2]，由此對非現役文職人員自身素養提出了更高的要求。2013年底發布的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》又指出：要深化軍隊體制編制調整改革，優化軍隊規模結構，減少非戰斗機構和人員；依據不同方向安全需求和作戰任務，改革部隊編制體制，加快新型作戰力量建設；深化軍隊院校改革，健全軍隊院校教育、部隊訓練實踐、軍事職業教育三位一體的新型軍事人才培養體系。在軍隊人力資源結構需優化重組的時代背景下，大量非現役文職人員被招聘到軍隊院校的教學崗位，作為院校新的一類人才群體，他們已經成為軍隊院校教員隊伍的重要組成部分，成為我軍院校人才隊伍的重要組成部分，因此，如何提高非現役文職人員的使用效率，實現非現役文職人員資源的科學配置已成為當務之急。

一、外軍院校非現役文職人員配置的經驗特點

外軍院校文職人員制度形成較早，運行相對完善。吉姆·加羅蒙（Jim Garamone）對文職人員的來源和選聘進行了研究，在招聘上應注意多途徑選擇，多種成分組合，力求各類人員能夠優勢互補，而且對文職人員的篩選條件也做出了嚴格的規定[3]。美國國防部也就文職人員的合法權益做出了明文規定：明確文職人員與聘用單位在工作中處于平等地位，并建立處理文職人員申訴的專門機構，保障措施有力[4]。

（一）招聘范圍廣

外軍院校在文職人員的選拔和聘用上，制度嚴密，一般由專門的組織負責招聘工作，且招聘途徑非常廣泛。主要來源于以下四個方面：社會各單位中符合資格的教員，地方高等院校的畢業生、退役軍人甚至外國學者等[5]。招聘基本上遵循社會人士自愿報名，用人單位擇優錄取的原則，然后逐層審批任用，德軍和俄軍院校中的許多工程師和教授都由這種方式吸納。地方高校優秀畢業生是外軍文職人員的另一重要來源，如美國軍校經常從哈佛大學等著名高校招收優秀畢業生補充文職教員隊伍，還有其他國家軍校與地方高校建立對口關系，定向培養文職人員[5]。退役軍人往往具有良好的專業素養和過硬的軍政素質，也成為軍校文職人員的來源之一。為了擴大軍校學員國際視野，部分軍校主動招聘海外學者或外國軍官來校任職。此外，一些外國軍校還會臨時聘請客座教授講學，這樣既節省經費，又不對本校的編制體制造成負擔[6]。

（二）崗位類別多

在外軍院校，文職人員的崗位類別幾乎占到了軍隊人員崗位類別的大部分，如美軍文職人員按職業大致分為八大類，即科學家與工程師、高級專業人員、行政管理人員、技術人員、技師與技工、秘書與辦事員、服務員和勤雜工。由于院校的中心任務是教學，在外軍院校中，文職人員占全體教員的比例較高，如美軍陸、海、空軍種院校教員中，文職人員所占的比例分別為60%、50%、51%，俄軍院校教員中文職人員的比例也相當高，各類軍事院校的普通科學文化教學崗位通常任用的都是文職人員。日本防衛大學的文職人員占編制人數70%，其中大部分工作在教學崗位。除在固定崗位擔任教員外，還有一些文職人員擔任各院校的客座教員、教輔人員等，主要從事一些教學輔助性工作[6]。

（三）聘用管理制度嚴

外軍院校對于文職人員的整個聘用過程做出了比較嚴格的規定，在文職人員的任職期間，必須通過嚴格的考評才能被繼續聘用，比如教員的各項教學技能考核通過后才能開始任教，技工類人員則要定期參加考核和成果統計，行政類人員則要定期參加民主測評和述職等等。這樣既促進了在校文職人員素質的整體提升，也推進了軍隊院校編制體制的健康發展。

（四）良好的的服務保障

外軍院校十分重視通過良好的酬薪制度來吸引和保留優秀的文職人員，此外還有相應的福利待遇：包括休假、獎金、聘用期間攻讀學位和各式培訓等等。以保證聘用的文職人員素質和能力的提高，適應知識更新步伐不斷加快的新形勢[7]。endprint

二、中國軍隊院校非現役文職人員配置的主要問題

外軍文職人員資源配置在一定程度上與我軍院校非現役文職人員資源配給是有共性的，其成功經驗值得我們借鑒。外軍院校文職人員資源配置經過百余年的時間已趨于完善，但其與我軍院校在編制體制和外部環境上仍有明顯不同[8]。因此，實現我軍院校非現役文職人員軍民優化配置，照搬經驗是不可行的，只有從外軍院校的案例中吸取經驗教訓，整合軍隊和地方優秀人力資源，完善非現役文職人員的管理，才能推動中國軍隊院校人力資源合理優化配置，促進中國軍民融合式發展體系的構建。

以某軍事院校某院為例，自2005年頒布條令以來，非現役文職人員分布的崗位越來越廣泛，從教師，管理員到參謀干事都有非現役文職人員擔任，且非現役文職人員的比例也逐年升高。但是非現役文職人員的分配仍缺乏系統的規劃，并且暴露了許多的問題。

（一）非現役文職人員的供需不平衡

一方面，學院對于非現役文職人員的認識不全面，對學院各個崗位的人才需求不明確，并沒有依照按需招聘的原則吸納非現役文職人員，冗員繁多。例如，學院招收的第一批非現役文職教師并沒有對其學歷有明確要求，只是近年來才規定非現役文職外語教師必須有碩士文憑，且第一學歷必須屬于“211”工程大學名單，不符合要求的予以辭退，學院及其他系所任職的非現役文職人員也存在學歷過低或能力不足、工作效率低下的情況，人力資源利用率不高；另一方面，中國地方高校高層次人才緊缺限制了學院對于優秀非現役文職教師的引進，導致院校高層次人才極度空缺，阻礙院校未來的轉型升級，比如學院部分系所擁有博士學位的非現役教師一直空缺，而且就目前學院發展的條件也難以吸引到高學歷人才。這些，都制約了學院的整體發展。

（二）學院的非現役文職人員崗位分配不合理，培訓不到位

例如非現役文職教員被集中分配在基礎課課程組，教學任務單一且無挑戰性，無法激發非現役文職教員的創新能力和工作積極性，限制非現役文職教員在軍隊院校的發展，反過來也制約了學院和學校的轉型升級，違背了學校招收優秀地方人才的初衷。而且對于非現役文職人員的任用，一般都存在“用多培少”的問題。非現役文職人員相對現役文職人員來說，本來軍政素質就較薄弱，組織紀律觀念不強，如果學校只注重用人而不培養人，那么非現役文職人員的知識結構得不到及時更新，獻身國防的意志難以得到鞏固，作用就難以發揮出來。

（三）非現役文職人員管理制度不健全

我軍文職人員制度形成較晚，各項相關體制都不成熟。而外軍普遍設有專門的文職人員管理機構，如法國國防部的文職人員管理局，俄軍的文職人員勞動工資局，美國國防部的文職雇員部，等等。此外，外軍還制定了一系列相關法律、條例、條令，對文職人員的招聘、管理、工作和待遇等作出了明確規定[8]。相比之下，學院相關制度方面還有很多缺陷，例如學院前期招聘的部分非現役文職人員并沒有經過嚴格的審核，任職后不能勝任工作，存在渾水摸魚的現象，優秀的非現役文職人員得不到合適的崗位，能力發揮受到限制，造成人力資源的浪費。

（四）薪酬結構有待進一步完善

當前，還有一種現象在中國軍隊院校中普遍存在：非現役文職人員的薪金普遍比同崗位的現役文職人員低，而且各項保險制度和職稱考試制度尚未明確，嚴重挫傷了非現役文職人員積極性，對未來的事業存在多種疑慮，導致優秀非現役文職人員流失。

三、優化中國非現役文職人員配置的對策建議

針對上述問題，結合外軍院校文職人員管理經驗和本國軍隊院校實際，提出以下對策建議：

（一）完善非現役文職人員引進和管理制度

優化中國非現役文職人員配置必須先從源頭做起，如何引進高質量的地方人才成為重中之重，引進之后如何進行科學管理和培養也值得我們探究。

1.進一步加強軍地有關政策之間的銜接和宣傳

加強軍隊地方院校之間的交流，高度重視筑巢引鳳工作和宣傳工作，積極引進高層次、高素質、高水平的地方優秀人才，以滿足軍隊現代化建設的需要。由于非現役文職人員既非政府公務員，也非軍隊的現役干部，在制定文職人員福利待遇和社會保障制度時，既要參照事業單位同類崗位人員和當地政府的有關規定，也要參考軍隊文職干部的有關規定。

2.建立健全非現役文職人員管理體系

借鑒外軍院校管理經驗，建立專門的組織機構，指定專門人員，設立專項經費，按需招聘，做好各類非現役文人員的管理教育工作，確保非現役文職教員從受聘到解聘規范化、法律化。要強化對非現役文職人員工作的組織領導，健全落實非現役文職人員制度的長效機制。各級要把非現役文職人員工作納入部隊人才建設的整體規劃，貫穿部隊建設的全過程，同現役干部工作統一進行組織籌劃和部署安排，有計劃、有步驟地推進非現役文職人員制度的實施[9]。

（二）建立和完善非現役文職教員考核與激勵機制

正確的考核與激勵是科學管理的重要內容。哈佛大學詹姆斯教授指出，如果沒有激勵，一個人的能力發揮不過20%～30%，如果施以有效激勵，一個人的能力可以發揮到80%～90%。考核與激勵作為評價非現役文職人員工作績效、激發非現役文職人員工作熱情的重要手段[10]，在文職人員管理工作中發揮著重要作用。這一手段也在外軍院校管理中取得了良好的成效。為此，應重點考核文職人員履行崗位職責的情況，并將考核結果作為調整工資待遇、實施獎懲、師資培訓、以及續聘、解聘的重要依據。具體可以從以下兩方面著手：

1.定期考核，并以考核成績作為調薪調級的主要依據

對于任職的非現役文職人員進行定期考評。對于教師可以定期進行課堂試聽，考察學術成果；行政人員可考察其業績并進行民主測評，技工和其他管理人員可考察其業務熟悉程度等。最后將考察結果作為調薪調級或者續聘解聘的主要依據，能力突出者應給與獎勵以調動非現役文職人員積極性。endprint

2.開展核心價值觀教育，激發奉獻精神

以軍隊的核心價值觀來教育和引導非現役文職教員，使之樹立獻身國防事業，為軍隊榮譽而勤奮工作的強烈意識[11]。教育的形式可包括舉辦各類培訓班，運用各種媒體宣傳工具，將法律法規條令條例學習與思想教育相結合，從精神上激勵非現役文職人員自信心、使命感和責任感，使之成為推動國防和軍隊現代化建設的重要力量。

（三）大力推進軍隊非現役文職人員的軍民融合式配置

軍隊非現役文職人員軍民融合式配置是一項長期任務。當前，我軍院校非現役文職人員制度建設仍處于探索階段，隨著我軍現代化建設的不斷推進和編制體制改革的不斷深化，將會出現諸多新情況和新問題，非現役文職人員隊伍建設也將呈現出新的特點。這就要求我軍必須根據國家建設與發展實際，結合軍隊院校與地方高校特點，積極借鑒外軍文職人員制度建設的有益經驗，不斷實踐，充分發揮和利用社會優質人力資源為軍隊現代化建設服務，促進中國軍地院校優秀教師人力資源軍民融合式配置。具體措施如下：

1.鼓勵軍隊院校舉辦學術交流活動

軍隊院校課根據自身實際和各部門建設情況定期舉辦學術交流活動或承辦學術會議等，吸引各地優秀人才來校交流訪問，一方面可以促進地方人員對軍隊院校的了解，為吸納地方人才做鋪墊，另一方面可以加快在職人員知識結構和觀念理念的更新，形成人力資源競爭壓力，推進軍隊院校人力資源結構優化轉型。

2.放寬相關政策，解除部分崗位限制

軍隊院校由于自身的保密性和安全性問題，有關人力資源的相關政策一直沒有放寬，大部分崗位招聘一直處于內部消化狀態，沒有對外公開。隨著軍隊編制體制改革的不斷深化，非戰斗力減員趨勢越來越明顯，軍隊院校可以考慮放寬政策，將部分不涉及安全問題的崗位面向地方人才市場公開招聘，減輕軍隊編制體制負擔，提高人力資源利用效率，促進軍隊院校人力資源軍民融合式配置。

參考文獻：

[1] 胡錦濤、溫家寶簽署第438 號令，公布施行《中國人民解放軍文職人員條例》[J].決策探索，2005，（8）：5.

[2] 軍隊文職人員管理規定[N].解放軍報，2012-09-28（2）.

[3] Jim Garamone.Civilian personnel system gets a no-go[EB/OL].

[4] DOD Personnel--DODs Comments on GAOs Report on DODs Civilian Human Capital Strategic Planning[GAO-03-690R Washington，

DC]2003.

[5] Strategic Initiative：Civilian Faculty Development[EB/OL].

[6] 呂占廣，張愛霞，郝東升，郭曉.外軍院校的文職崗位設置分析[J].中國教育技術裝備，2013，（1）：2.

[7] 呂占廣，袁藝，張愛霞.外軍院校對文職教員的激勵機制探討[J].中國教育技術裝備，2013，（4）.

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[9] 屈軼，張煜.軍隊非現役文職教員隊伍研究[J].教育與職業，2008，（5）：95-96.

[10] 華丹，孫鐵軍，任佳瑩.國際視域中軍隊文職人員制度的現狀與展望[J].南京政治學院學報，2010，（6）.

[11] 趙康濱，張景輝，尹世紅.健全軍校非現役文職教員隊伍建設機制構想[J].東西南北·教育觀察，2012，（7）.

The Study of Civilian Personnel Optimum Distribution in Military Institutions

in China from the Perspective of Civil-Military Integration

GUO Lin-da

（Department of Social Science，College of Humanity and Social Science，

National University of Defense Technology，Changsha 410074，China）

Abstract：It has been a long time since the civil servant system established，and military institutions are one of the gathering places of civil servants at home and abroad.With the military system reform deepening，the civilian personnel emerge as the times require，and have received much attention in military institutions.The “12th Five Year Plan”clearly put forward to gradually establish Chinese characteristics featuring military and civilian integration development system.Coordinating human resources in military and civil academies，advancing the rational allocation of civilian personnel in military academies are of great significance for the establishment of the civil-military integration development system with Chinese characteristics.Taking the civilian personnel optimum distribution in China as the starting point to summarize the experiences in developing civilian personnel system of major countries.Focusing on the main problems existed in civilian personnel distribution of military institutions in China，this text put forward some suggestions on how to achieve the optimum distribution of civilian personnel in military institutions，improve efficiency in applying civilian personnel，in order to promote China characteristics featuring military force construction.

Key words：civil-military integration；human resources distribution；civilian personnel[責任編輯 吳明宇]endprint