社會轉型背景下區域創新體系構建中的行政職能定位

李源

摘 要：通過梳理國內外研究，結合區域創新體系發展的新特征，認為轉型期區域創新體系構建中的政府職能，正呈現由創新要素供給向需求激勵和環境塑造方向轉變的趨勢；提出作為創新基礎較薄弱的西部地區政府，應順應這一趨勢，明確角色，轉變理念，在實現創新主體多元化，扶持地方教育事業發展的基礎上，最大限度地發揮需求激勵的引導作用，完善人才保障措施，營造創新環境和氛圍，形成區域創新體系構建的長效機制。

關鍵詞：區域創新體系；轉型期；政府職能

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0247-03

區域創新體系是國家創新系統的重要組成部分，是反映一個地區綜合競爭實力的標志之一。2008年金融危機后，以美國為代表的發達國家開始實施“再工業化”戰略，瞄準技術密集型行業，以高新技術改造傳統制造業，注重創新體系構建，取得一定成效，也倒逼中國必須提高自主創新能力，加快國家創新體系建設。從內部看，當前中國轉變經濟發展方式正進入關鍵時期。傳統以資源、要素投入為重點的增長模式難以為繼，迫切需要發揮科技創新、制度創新的驅動作用?！笆舜蟆眻蟾嫣岢觥皩嵤﹦撔买寗影l展戰略……堅持走中國特色自主創新道路……加快建設國家創新體系，著力構建以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系?！睘閰^域創新體系構建指出了方向，也提出了新要求。

內外部發展環境的變化，使得區域創新體系整體上呈現新的趨勢與特征，也為政府職能調整提出了新課題。由于中國地域遼闊，發展的非均衡性和地區差異明顯，導致區域創新體系構建呈現地域性。當前中國的區域發展戰略已完成由東部優先、區域非均衡發展向西部大開發—東北振興—中部崛起—東部率先的區域統籌發展戰略轉變?？傮w上，西部地區是區域創新體系構成中最落后的一環。從中國科技發展戰略研究小組發布的《中國區域創新能力報告》中可以看出，近年來區域創新能力按省級排名，前十名基本被東、中部省份把控。尤其是2012年，西部省份無一進入前十[1]。西部地區在區域創新體系建設上不僅基礎薄弱，起步較晚，而且發展速度與東、中部地區比，也呈現出差距拉大趨勢。事實證明，單靠內生發展，不足以改變西部區域創新體系落后的現實?！耙灾贫仍O計和政策引導為主要內容的外力先導推動”[2]，已成為加速西部區域創新系統演化進程的必然選擇。

一、轉型期區域創新體系構建中政府職能調整的趨勢

區域創新體系（RIS）是國家創新系統在區域層次的延伸和體現[3]。英國經濟學家弗里曼1987年首提國家創新系統（NIS）這一概念，他認為，“日本經濟在幾十年間迅速崛起的根本原因在于政府先導下形成的以企業技術創新為核心，組織和制度創新為輔助的國家創新系統?！?[4]這一理論繼承了熊彼特主義技術創新的主導思想，也將國家層面的回應與反饋，視為撬動創新系統運轉的有力杠桿。這種將政府和政策明確引入創新體系的創舉，為國家在政策和制度層面向創新領域滲透打開了思路。此后，無論是波特“鉆石”理論、倫德瓦爾的敞開式創新系統研究體系，還是OECD設計的國家創新系統等，都將政府部門職能的發揮，作為模型構建的一個重要支點。在外部條件變化帶動下，構成區域創新體系內部各角色間的互動關系也在不斷變化。計劃經濟條件下政府部門“一手包辦”的格局，隨著市場機制的健全和創新體系的發展被完全打破，區域創新體系正在形成市場主導、“官產學研用”五大要素共同支撐的局面。由此，政府職能調整的重心也呈現出由創新要素供給向需求激勵和營造環境轉變的趨勢。

（一）區域創新體系構建的新特征

長期以來，中國區域創新體系的構建都處在政府主導的模式下，突出表現為創新體系中絕大部分研發投入、研發機構和科研人員由政府提供；在創新載體上，也以政府主導開發的高新區為主[5]。隨著創新基礎設施的不斷完善，政府在創新領域的有序退出，區域創新格局由政府主導向市場主導轉變的趨勢愈加明顯。尤其在產品創新領域，外國直接投資、企業自身的研究開發活動和大學、科研院所與產業的聯系，已經成為創新最重要的驅動力[6]。從內部構成看，支撐區域創新體系的“官產學研用”五要素，正在形成日益完整的鏈條，在實踐中也更加強調各個支撐要素的協調性與完善性。這其中，政府起引領和指導作用；企業是區域創新體系的主體，也是關鍵性環節；“學”以大學為主體，著重解決理論創新問題；而研究機構和企業研發團隊很多要直接對接企業；“用”是最后一環，也是檢驗評價的終端。隨著實踐的推進，這些主體的關系、分量、角色和環節正在被厘清和疏通，五大支撐要素的協調統一也成為區域創新體系的突出特征。

（二）政府職能調整的新趨勢

由于構成區域創新體系的各行為主體正在歸位，并逐步發揮出其應有作用，作為市場導向外的有效輔助力量，政府的主要職責也相應地過渡到保障創新活動所必須要素的有效提供上。隨之，政府的角色與理念、服務與行為方式都發生變化，并在總體上呈現出由創新要素供給向需求激勵和環境塑造方向轉變的趨勢。

1.角色與理念的轉變

很多地方政府既是區域創新體系建設規則的制定者，又是活動參與者，在構建體系的過程中普遍沿襲計劃體制的做法，大包大攬，急于求成，一方面造成創新需要與企業、市場需求脫節。另一方面由于過多干預到企業、高校、科研機構與創新服務機構，也容易導致政府職能錯位，交流成本提高和創新效率的降低。但總體上，隨著公共服務型政府建設的深入推進，當前政府職能的調整正呈現新的變化。地方政府正在完成由創新活動的直接參與者、創新要素的直接提供者向組織者、制度供給方和公共服務提供者轉變。政府在構建區域創新體系中，更多地在發揮規則制定、目標引導、公共服務提供、主體協調和運行監督作用。此外，很多地方政府還主動承擔起了塑造全社會創新氛圍的職責，把“鼓勵創新，容忍失敗”作為在全社會倡導的一種精神，力求在區域內形成一種創新的思維方式、創新的生活方式和文化。endprint

2.服務與行為方式的轉變

理念與角色的轉變，根本的還要靠服務與行為方式創新來實現。地方政府在構建體系中已認識到，要改變政府部門單打獨斗的局面，必須引入競爭機制，實現創新主體的多元化。很多地方也嘗試了一些新做法，如允許一些有資質的中介服務組織或行業協會來提供部分公共產品和服務，從而達到增加服務種類、提高質量、降低成本的目的。基于此，地方政府意識到，原有的直接項目支持方式既不可持續，又難以發揮實際作用，因此，正在把更多的注意力放在需求激勵和環境營造轉變上。優先把資金用于鼓勵社會創新；不再一味強調加大投入，而是要激勵和撬動民間資本，重視人才吸引，以此形成保障創新活動的長效機制。

二、西部區域創新體系發展的新特點

在區域層面，整體上東部地區已進入創新驅動新階段，而西部地區仍處在由要素、投資驅動向創新驅動艱難轉型的過程。東、中、西部地區在區域創新體系上的差異也很明顯：一是在國家科技創新資源方面，東中西部地區呈現出較為明顯的三大梯度分布格局；二是在基礎性研究領域，東部地區更是占據絕對優勢；三是在政府和企業的R&D支出方面，三大區域的R&D經費來源均以企業為主，但東、中部地區企業資金占比高于西部地區。

由此可以部分歸納西部區域創新體系的特征：一是西部地區在科技創新資源方面嚴重短缺具有長期性。這突出表現在知識創新能力、R&D能力等指標的全面落后上。二是西部地區現階段還處在政府主導構建區域創新體系的階段。政府雖仍是最主要的支撐力量，但不能忽視的是，政府作用的方式已呈現出明顯依靠市場化機制調節的趨勢，尤其是在R&D投入中企業已經成為主力。三是西部地區在創新技術市場上規模小，對創新供求關系的反應能力總體偏弱。

三、西部地區區域創新體系構建的對策建議

作為“后發”西部地區的地方政府，因為構建區域創新體系起步時間短，經驗不足，各方面資源集聚、整合能力有限，難免會出現職能錯位、缺位甚至越位的現象，由此導致很多地區不切實際、盲目照抄照搬的行為，造成了貪大求全、資源浪費的惡果。為改變這一狀況，西部地區應當在構建區域創新體系過程中采取更具戰略性和針對性的舉措，服務于區域創新體系構建的長效機制建設，抓住國家創新戰略實施的難得機遇，找準問題，明確差距，盡快實現創新追趕。

（一）明確行為角色，轉變工作理念

著眼于西部地區發展的現實條件，政府作用仍將是一段時期內區域創新體系構建所依賴的重要力量。因此，西部地區政府一方面要利用國家財政和政策傾斜的比較優勢，尋求更大層面的國家支持，以吸引更多創新主體參與區域創新體系建設。另一方面也要把政府角色的轉變作為轉型的關鍵，實現由要素供給者向制度供給者的轉變。

要實現這個轉變，就必須摒棄“唯GDP論”，偏增量、輕質量的地方政績考核體系，把增強區域創新能力作為重要的評價標準。在西部地區內部，應強化與區域創新體系直接相關聯的經濟結構調整目標、創新投入與產出、節能環保、公共服務以及人才等指標占比，以此作為考核地區發展的硬標準，用正確的政績觀引導自上而下各級政府部門的行政行為。

（二）培育創新主體，扶持教育事業

改變西部地區創新行為主體不足，活力欠缺的矛盾，需要利用多種渠道，凝聚和提升創新人氣，實現內部挖潛與外部引進相結合，打造多元化的創新主體。既要在區域內部加大市場化創新主體的培育和扶持力度，充分保障利用市場機制的調節作用，加速實現創新價值的市場化轉化；也要在“增量”上做文章，在招商引資過程給予科技創新型企業以一定扶持，創新地區招商方式，通過與國內外創新企業聯盟或高科技園區開發商合作等方式，真正把當地的高新區等做實。

提升區域內基礎教育和科研院所的創新能力，應結合西部地區當前高校科研院所分布的原有基礎，壯大西安、成都等傳統西部科研重鎮教育實力，分層布局，構建有梯度的教育體系。既要大力扶持高等院校設立相關技術（下轉294頁）（上接248頁）專業，也要扶持國家示范性學院、國家示范性職業技術學院等技術類高校加快發展。

（三）強化需求激勵，完善人才保障

政府作用再強大，也不能取代企業成為技術創新的主體。而政府與企業間最大的交集，即利用需求手段，發揮好財政杠桿的激勵和平衡作用，通過政府購買服務，或在采購中限定購買高科技創新產品等方式，實現對此類企業的有效扶持。嚴格執行政府機構、公用事業、政府重大建設項目等購置重大裝備和產品時必須優先采購具有自主知識產權的裝備和產品的措施。對于地區發展有重大意義的引進技術，應通過設立專項基金等方式，鼓勵和輔助提升地區的消化吸收再創新能力。

人才是西部地區創新體系構建的軟肋。要引入人才，當務之急在于提升西部地區的吸引力。不置可否，西部地區對人才吸引力不足的狀況，短期內難以逆轉。因此有必要轉變思路，積極推進人才柔性流動制度，樹立“不為所有，但為所用”的人才觀，鼓勵創新型人才通過項目合作、兼職、考察講學、學術休假、擔任業務顧問等多種形式服務、參與，支持區域創新體系的構建。

（四）營造創新環境，塑造創新氛圍

營造創新環境，注重創新的硬、軟件環境建設。首先應建立健全區域基礎教育設施、公共信息網絡、公共數據庫等創新硬件服務體系；在軟環境建設方面，既要依靠制度創新，利用財稅激勵、簡化行政手續、搭建交流平臺等方式，助推產學研之間實現有效銜接，也要協助企業落實各級獎勵資金和金融機構提供的貸款便利條件，搭建為鼓勵科技成果轉化的技術交易平臺等。此外，西部區域政府還應承擔起塑造地區創新文化的功能，發揮政府部門強大的宣傳、引導能力，改變地區封閉、保守的風氣，形成全社會崇尚知識、鼓勵創新的良好氛圍。

參考文獻：

[1] 中國科技發展戰略研究小組.中國區域創新能力報告2012[M].北京：科學出版社，2013.

[2] 李怡.區域創新系統演化機理與西部區域創新系統培育[D].成都：西南財經大學博士論文，2010.

[3] 王松，胡樹華，牟仁艷.區域創新體系理論溯源于框架[J].科學學研究，2013，（3）.

[4] C.Freeman.Technoloy and Economic Performance：Lessons from Japan [M].London &New York：Pinter Publishers.1987.

[5] 辜勝阻，洪群聯.國家創新體系要匯集政府和民間兩股力量[J].求是，2009，（6）.

[6] 柳卸林.二元的中國創新體系[J].科學學與科學技術管理，2006，（2）.

[責任編輯 王曉燕]endprint