成本有效性分析與中國監管制度改革

貴斌威

摘 要：監管的前提是市場失靈，監管的充分條件是在有效控制政府失靈的基礎上糾正市場失靈，即監管的收益大于成本。通過構建監管績效指標，衡量監管的成本和效果，成本有效性分析可以有效提高監管的效率，加強監管的民主參與性，完善對監管機構的監督和問責，推進中國監管制度的改革。

關鍵詞：市場失靈；政府失靈；監管影響；成本有效性；監管績效指標

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0254-03

20世紀以來，隨著工業社會的急劇演進，傳統的自由放任經濟體系受到了極大的挑戰。面對不斷涌現的風險和危機，世界各國紛紛構筑起強大的監管體系以維護經濟社會穩定、公平和繁榮；Glaeser and Shleifer（2003）、Sunstein（1990）將這一歷史浪潮稱為“監管型國家”的崛起[1～2]。

監管型國家的崛起，一方面在經濟競爭、環境保護、產品安全、工作場所安全、消費者權益保護、社會保障等方面構筑起了強大的保護網，提升了社會的福利；另一方面隨著監管的擴張，政府對市場干預的深入，監管失靈的危險和危害也越來越大：政府可能假借公共利益的名義，為少數人的利益而干預市場（Stigler，1971；Peltzman，1976；Djankov et al.，2002）[3～5]；同時，面對復雜的市場，政府過于簡單的干預反而可能產生更大的副作用和無效率，從而產生“監管悖論”（Sunstein，1990）。

既要糾正市場失靈，又要防范監管失靈，到底應該如何監管，這是一個嚴峻的問題。席濤（2011）指出“市場經濟不是要不要政府監管的問題，也不是政府監管多或者監管少的問題，而是監管什么、如何監管、用什么方法監管、監管是否有效率和如何衡量監管績效的問題。”[6] 而對“監管影響”進行嚴謹分析是效監管的核心：只有在事前評估中達到“成本有效性”標準的監管方案才能得以實施；而在事后考核時，如果達不到“成本有效性”標準，就必須對監管方案進行調整或者取消，對相關人員進行問責。傳統監管往往忽視對監管影響的分析，Stigler（1975）指出的，“我們不知道我們所采行的公共政策，和這些政策所希望達成的效果之間，關系究竟如何。”[7]在這種情況下，監管的效果往往是不如人意的。而更嚴峻的是，我們甚至不知道該如何來評價政策的效果；此時監管者往往不用為監管失敗而負責，更不用說總結經驗教訓以改進監管。

因此，對監管進行影響進行分析是保證監管有效實行的必要條件。西方國家在這方面已經進行了三十多年的探討，在理論和實踐層面都積累了大量的經驗。近年來，我們國家也意識到“監管影響分析”的重要意義，開始逐步學習和推行這一機制。國務院在2004年的《全面推進依法行政實施綱要》中指出，“要積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執法成本和社會成本。”明確提出要以成本效益分析為基礎對政府立法（監管）進行影響評估分析。

需要指出的是，在文獻研究中“監管影響分析”（Regulatory Impact Analyses，RIA）和廣義“成本—收益分析”（Cost-Benefit Analysis，CBA）是兩個近似的概念，因為對監管進行影響分析，就是對監管的成本和收益（或效益）進行分析，因此我們在下面將根據上下文交替使用這兩個概念。而狹義的“成本—收益分析”范圍則比“監管影響分析”小，此時（狹義）“成本—收益分析”和“成本有效性分析”構成了“監管影響分析”的兩個不同層次：“成本有效性分析”用具體的監管結果來衡量監管效果（如發病率減少多少，煤礦事故死亡人數減少多少）；而不像（狹義）成本—收益分析那樣，試圖將具體監管結果貨幣化，以得出貨幣化的監管收益和監管成本，并衡量監管的凈收益。如下所述，認為，在中國的現實制度背景下，進行狹義的“成本—收益分析”是非常困難的，而采取“成本有效性分析”則相對更具現實可行性。由“成本有效性分析”開始，構筑中國監管影響分析框架，是中國監管制度改革的有效制度選擇。

西方學者對監管影響分析（或廣義成本—收益分析）的作用、方法以及局限性進行了廣泛的探討（Sunstein，1996；Adler and Posner，1999）[8～9]。在國內，對監管影響分析（或成本-收益分析）的研究相對比較薄弱。席濤教授從2000年開始對這一領域進行了深入的研究（2003，2007，2010，2011，2012，

2013）[10～14]，詳細介紹了西方監管影響分析的理論脈絡、制度發展和實際操作框架。但是這一研究對于中國學術界而言，似乎顯得有些超前，雖然贏得很高贊譽，但是與此相呼應的研究者卻較少。

認為造成這一局面的一個重要原因，就是監管影響分析在強調貨幣化衡量成本和收益方面有些超前。從而不但招致大量的爭論，也使一些試圖學習這一方法的研究者和監管機構不得不放棄這一“要求過高”的理論工具。但是，在監管影響分析和（狹義）成本—收益分析之間其實還存在一個廣闊的領域，即“成本有效性分析”。在現有的制度背景和核算水平下，采用“成本有效性分析”，而不強求對監管影響進行貨幣化衡量，仍然可以達到“監管影響分析”的主要目的：提高監管效率，監督監管機構。這一點也可以從1981年里根總統的12291號行政命令和1993年克林頓總統的12866號行政命令的差異中看出。在衡量監管是否合理方面，12291號命令的標準是：監管的收益大于監管的成本（benefits of the intended regulation outweigh its costs）。12866號命令的標準是，監管的收益能夠正當化其成本（the benefits of the intended regulation justify its costs），即只要監管的效果能夠正當化成本就可以認為監管是合理的，而不強求使用貨幣化的成本和收益進行比較。認為“成本有效性”分析可能是未來各國監管發展的一項基本戰略；因此，分析并逐步推展“成本有效性分析”制度，對于中國監管制度的改革具有重要的戰略意義。endprint

成本有效性分析的制度框架主要包含如下幾部分：

第一，市場失靈分析。作為干預的前提，監管機構必須明確干預的原因。即到底是基于什么市場失靈問題，才需要政府干預的。監管機構在決定干預之前，必須報告市場失靈的類型。同時在明確市場失靈問題后，監管機構必須提出有效的解決方法。即按照管制經濟學理論的基本分析，提出合理的管制方案。這是成本有效性分析的前提。

第二，政府監管的預期效果。即監管機構需要報告，在采取了上述監管措施之后，預期能在哪些方面取得效果。這些效果至少有一項是可以量化的指標。這是成本有效性分析的效益（有效性）層面。只有存在明確的、可以量化的監管績效指標，監管機構才能知道干預是否達到了目標。公眾也才知道干預是否有效，干預是否值得。

對于有效性衡量，一般可以采用簡單計量方法來測度。基本方程如下：

Y=a+bD+cX

其中Y是衡量政策效果的績效指標；有些指標可以比較直接獲得，比如Stigler and Friedland（1962）在比較監管對電力價格的影響時，直接采用電費作為衡量政策效果的指標Y[15]。而有些指標則需要進一步的構造，比如Stigler（1975）在分析美國證交會對于證券審核的效果時，構造了不同類型股票的價值指數，從而通過股票價值的比較來衡量監管的有效性。

D是監管政策指標，D可以分兩類：第一類是政策虛擬指標，即政策本身是不能被度量的，只有“采取，沒有采取”兩個值。因此當采取了某一監管政策時，D=1，而沒有采取某一監管政策時，D=0；第二類是政策數量指標，即政策本身是可以被度量的（比如稅收的幅度，限號的強度），此時可以按照政策的實施力度進行賦值。

X是除政策變量以外，其他影響政策效果指標，比如在評估北京市交通擁堵治理政策時，除了限號、搖號等政策外，城區人口的增加、人均收入水平的提高、地鐵線路的開通等也會影響擁堵的程度，因此可以把這些變量也加進來。X和D一樣，既可以是虛擬變量，也可以是數值型變量。

對于政策有效性的分析，主要是看D前面系數b的符號、大小和顯著性。如果Y增大表示政策效果改善，那么如果b是正的，則表示政策有正面效果；反之如果b是負的，則說明監管的效果是負面的。而b如果不顯著異于0，則說明監管效果不明顯。同時b數值的大小也是衡量效果的一個重要指標，顯示了政策的實際效力。

根據中國監管的實際情況和數據可得性，可以分別采用時間序列、橫截面數據和面板數據對上述方程進行回歸，以衡量監管的有效性。

如果監管政策的效果不顯著，或者效果是負面的，那么即使不考慮監管的成本，監管也是不可取的。如果監管的效果是正面的，那么監管就有了存在的可能性。最終的衡量尺度是監管的效果是否能夠正當化其成本。

第三，政府監管的成本。按照西方發達國家的衡量標準，監管成本至少包括兩大部分：監管機構的執法成本和利益相關各方的守法成本。在現階段，可以首先開展的是對執法成本的核算，即監管機構必須報告自身的財政收支預算。一方面可以讓民眾知道監管機構的存在需要多少財政支持，同時也可以在一定程度上制約監管機構通過罰款等創收方式，增加部門利益。另一方面監管機構也需要盡可能地估算利益相關各方的守法成本，從而比較全面地對成本和效果進行衡量。在這方面，應當鼓勵利益相關各方通過公開途徑，向社會展示自己所承受的成本。只要成本列舉合理，那么這些守法成本或合規成本，也應當被加入在成本之內。

總體而言，監管合理性的標準有兩條：第一，監管所取得的效果能夠正當化監管的成本；第二，特定的成本承擔群體能夠得到一定補償。即不僅要進行總量的成本有效性的衡量，還要進行具體的利益相關方分析。

第四，成本有效性和考核—問責制。成本有效性分析包含兩個層面：第一，監管機構自身的監管前成本—效益評估，以及事后的追蹤評估，評估的目的是為了更好地改善監管的效率。第二，監管機構的監督單位或者獨立第三方對監管的事后評估，評估的目的是為了監督和問責監管機構。

在中國的監管條例中，關于監管機構自身責任的規定相對比較少。而無法有效考核監管的效果在一定程度上也是導致這一局面的原因。如上所述，只有具有了可供考核的效果指標，監管機構才能知道自己的監管是否有效；而監督部門或獨立第三方才可能對監管機構進行積極的監督和問責。否則任何監督都可能淪為“自說自話”。

另一方面，在中國的監管實踐中，由于缺乏切實的考核指標，即使監管沒有達到應有的效果，只要不發生重大事故，監管機構仍然可以不承擔任何責任。成本有效性分析可以對監管效果進行定期考核，從而可以及時發現監管的無效性，在事情沒有惡化到一定程度之前，對監管者進行問責，在一定程度上避免惡性事故的發生。

第五，信息公開和公眾參與。監管機構依據成本有效性分析框架公開自己的信息：市場失靈類型、監管方案設計、監管的效果、成本，其實也為信息和知識的交流構建了必要的平臺。此時利益相關各方的交流可以在一個更為合理和有序的框架下展開。公眾可以知道，市場失靈位于何處、政府監管的方向和基本方法是什么。如果監管的方向與市場失靈的類型不一致，那么公眾就可以提出質疑。同時，公眾也可以提出更好的監管意見，從而促進監管知識的交流和增長。

另一方面，在現實經濟中，無論是監管者還是利益相關各方，都只具有有限信息。當監管機構夸大監管效果時，利益相關方可以根據這一平臺真實展示自己所獲得的實際效益；同時利益相關方也可以據實展示自己所承受的成本，從而約束監管機構的虛報行為。

因此認為，在現實的制度環境下，放棄成本—收益分析的過高目標，采取成本有效性分析這一可行方法對于中國監管制度的完善具有重要意義。在此之前，國內對于監管效果的衡量相對較少，系統的衡量更是沒有；而缺乏對監管效果的有效衡量，將難以實現有效的監管。同時成本有效性分析要求監管機構提供包含市場失靈、監管方案選擇、監管績效指標及估算、預算和成本估算等內容的成本有效性報告，既可以迫使監管機構認真分析市場失靈和監管方案，也有利于監管機構根據監管效果來修正自身的監管行為，提高自身監管水平。同時，監管方案、監管效果、監管成本（監管機構預算）的公開，也使得監督部門和民眾可以對監管進行更有效的參與和監督，提升監管效率，約束監管機構的無效或非法行為。endprint

參考文獻：

[1] Glaeser，Edward L.& Andrei Shleifer.The Rise of the Regulatory State[J].Journal of Economic Literature，2003（2）：401-425.

[2] Sunstein，Cass R.After the Rights Revolution：Reconceiving the Regulatory State[M].Cambridge：Harvard University Press.1990：1-2.

[3] Stigler，George J.The Theory of Economic Regulation[J].Bell Journal of Economics and Management Science，1971（1）：3-21.

[4] Peltzman，Sam.Towards a More General Theory of Regulation[J].Journal of Law and Economics，1976 （2）：211-240.

[5] Djankov，Simeon，Rafael La Porta，Florencio Lopez-de Silanes and Andrei Shleifer.The Regulation of Entry[J].Quarterly Journal of

Economics，2002 （1）：1-37.

[6] 席濤.法律、監管與市場[J].政法論壇，2011，（3）：47-65.

[7] Stigler，George J.The Citizen and the State：Essays on Regulation[M].Chicago Press：University of Chicago Press.1975：61-63.

[8] Sunstein，Cass R.Congress，Constitutional Moments，and the Cost-Benefit State[J].Stanford Law Review，1996（2）：247-309.

[9] Adler，Matthew D.and Eric A.Posner.Rethinking Cost-Benefit Analysis[J].The Yale Law Journal，1999（2）：167-193.

[10] 席濤.美國政府管制成本與收益分析的制度演變[J].中國社會科學院研究生學報，2003，（1）：91-96.

[11] 席濤.政府監管影響評估分析：國際比較與中國改革[J].中國人民大學學報，2007，（4）：16-24.

[12] 席濤.我們所知道的法律和不知道的法律——法律經濟學一個分析框架[J].政法論壇，2010，（1）：3-18.

[13] 席濤.立法評估：評估什么和如何評估——以中國立法評估為例（上）[J].政法論壇，2012，（5）：59-75.

[14] 席濤.立法評估：評估什么和如何評估——以中國立法評估為例（下）[J].政法論壇，2013，（1）：21-32.

[15] Stigler，George J.and Claire Friedland.What Can Regulators Regulate？ The Case of Electricity[J].Journal of Law and Economics，

1962（0）：1-16.

[責任編輯 王曉燕]endprint