從香港反腐敗機制探究行政反腐的有效途徑

李源

摘 要：隨著現代社會的發展，反腐敗進入了新的階段，各種理論都在試圖從根源上和機制上對腐敗問題進行遏制和解決，在具體實踐之中也取得大量成果。作為亞洲最廉潔的地區之一的香港，其反腐機制建設的成果有目共睹，在這其中廉政公署發揮了巨大作用，其作為行政機關的組成部分能夠發揮如此之大的作用，適應了行政權力在當前不斷擴張的時代背景，驗證了對行政權力的合理配置是可以有效解決腐敗問題的。因此有必要對廉政公署的制度、法律、人員架構進行研究，探究行政反腐的有效途徑，對中國行政反腐提供借鑒。

關鍵詞：廉政公署；行政；權力；監督；機制

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0331-02

一、權力與腐敗的產生

腐敗是指利用公共權力謀取私人利益的行為，從狹義上說泛指國家公職人員為其特殊利益而濫用權力的權利蛻變現象。（僅從狹義概念上對腐敗進行剖析，對于私營機構中商業賄賂等問題并不納入討論）最近透明國際組織新近給腐敗下的定義是：“濫用委托權力以謀取私人的利益。”由此可知腐敗涉及的公共權力為國家在行政管理之中依據，但為什么腐敗能夠產生于國家的行政管理權之中呢？

（一）腐敗與權力的關系

解決該問題首先需要關注這里涉及的兩個概念——國家和公共權力，以及他們之間的關系，“國家是以一種與全體社會固定成員相脫離的特殊的公共權力為前提的……國家的本質特征，是和人民大眾分離的公共權力。”恩格斯如是認為。在筆者看來公共權力即是人民的共同意志將個體的權利通過契約的方式讓渡組成的權力集合體，以達到維護社會秩序的目的。國家是公共權力的實施者，公共權力在社會中則具體表現為政府，政府根據讓渡權利的成員要求對公共事務進行管理。由此可知公共權力滋生腐敗的原因，即是由于公共權力被讓渡后，與人民大眾分離，使根據公共權力進行公共事務管理的社會成員即政府公務員享有了普通公民所無法掌握的權力，此種權力的分離性與強權性，導致權利的讓渡者即公民無法以個人的身份進行有效監管，缺乏監管的公共權力就是腐敗滋生的源頭。綜上所述，雖然政府行政的權力是來源于人民通過社會契約讓與的權利的集合，理應為民服務尊重人民需求，依法行使不得隨意濫用，但是由于讓與后導致權力具有分離性和強權性，無力的監管就導致了某些享有權力的政府成員為謀取個人私利造成的權利蛻化現象即是腐敗現象。

（二）從權力制衡思考反腐敗途徑

現行大多反腐機制均立足于三權制衡，利用司法權、立法權和行政權之間的制衡對權力蛻化的腐敗現象進行監控，而由于行政權力相對于司法和立法為腐敗的現象產生的基礎，因此大多反腐敗措施均針對行政中的腐敗現象進行。故大多數國家首先通過立法和司法機關司法對反腐行為進行監管和懲罰。其次通過行政手段，即依靠行政權力的自我監督，阻止腐敗的產生，基于的理論是腐敗與行政權力產生的基礎相悖，行政反腐可以自我清潔，反腐更加快捷有效，具體實踐為香港廉政公署；中國紀委監察部和反貪局。

（三）問題之所在

通過比較，上述反腐機制中，最有效率的反腐方法應為行政反腐，原因在于行政行為具有高效性和實際可操作性倍受青睞，但是由于行政反腐的執行主體和職權實際隸屬于政府，而政府的行政權是滋生腐敗的權力源，讓權力源自檢則會因為其和腐敗權力先天的關聯性導致自身清理機制受到干擾，這是行政反腐的先天不足之所在，故導致許多國家在實踐過程中應最有效率的反腐敗制度和措施收效甚微。但香港特別行政區反腐機制大量運用了行政力量，例如建立的廉政公署這一行政機構，取得良好的收效。故本文將對其進行解析，探究行政反腐的有效途徑。

二、香港特區廉政公署作用探究

香港反腐機敗制概況及廉政公署地位：

通過半個多世紀的發展，香港形成了以行政力量為中心的反腐敗體系，之所以重視廉政公署在香港整個反腐敗制度體系中作用，原因在于其為整個反腐敗體系的動力源和第一線，處于核心地位，在香港的反腐敗體系中，廉政公署通過接受人民舉報和相關資料的搜索確定涉及腐敗人員啟動搜集、調查程序以獲取有關證據，隨后根據證據獲得程度以及相關標準拘捕和監控涉貪人士，隨后將資料交由律政司，由其決定是否檢控相關的涉案人員，律政司決定檢控后由公署檢控，法院獨立審判確定涉案人員罪行，還存在另外一種情況即是若案件只涉及輕微罪行，而律政司司長認為檢控并不合乎公眾利益及當事人已承認所犯罪行，廉政公署會向此類人員中的成人作出警戒。公署還會將公務員涉及行為不檢或徇私舞弊的個案轉街有關政府部門，以采取紀律或行政處分。

通過以上論述，香港反腐敗制度的核心為行政反腐措施，廉政公署打擊監督打擊腐敗，公務員制度、政府采購制度和信息公開制度從內部遏制腐敗，綜合利用利用公共權力中的行政權力對腐敗現象進行打擊，而在其中廉政公署制度是重中之重。

三、香港特區廉政公署的特點及相關經驗總結

實踐表明，香港特區廉政公署在香港成為亞洲最廉潔的地區之一的過程中起到了極為重要的作用，這一點已經為國際社會所公認，而廉政公署之所以能夠發揮出如此之大的作用，離不開其極具特色的組織結構及運作程序。其特點歸納后，主要表現為公署的獨立性、運作體系的科學性、權力制衡性、群眾性四點。

（一）獨立性

廉政公署的獨立性是行政反腐敗于香港成功的關鍵所在，也是廉政公署運作的基礎，獨立性主要從四個方面予以體現，即是機構獨立、人事獨立、財政獨立和辦案獨立。首先，機構獨立是指廉政公署獨立工作，不對除行政長官外的任何機關負責，依基本法第57條之規定：“香港特別行政區設立廉政公署，獨立工作。對行政長官負責。”故廉政公署由此享有超然的地位，其不隸屬于任何政府部門，其最高官員即廉政專員由香港最高行政長官直接任命。其次為人事獨立，是指廉政專員享有人事任免權不受其他政府機關管轄和限制，公署職員采用聘用制，雖仿照公務員模式進行管理，但不屬于公務員序列，不受公務員需用委員會管轄。再次為財政獨立，該點在前文有所涉及，即是指廉政公署所需經費由行政長官批準后在政府預算中單列劃撥，不受財政司等其他政府部門限制和管理。最后為辦案獨立，根據前文中運作程序一節可知，廉政公署辦案署員依據《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》等享有極為廣泛的辦案所需權力，例如搜查、扣押、拘捕、審訊、攜帶槍支動用武力等等，甚至于其還有拘禁場所。故廉政公署辦案獨立，基本無需借助警隊、律政司或者其他部門的力量進行。獨立性是廉政公署成功的基石，是行政反腐的關鍵之所在，因為行政反腐實際是容易發生權力蛻變現象的權力本體進行的自檢，所以極易在自檢之時受到自身干擾和阻撓，只有將自檢力量獨立并進行加強才能有效避免由于先天的關聯性導致的行政反腐先天不足。endprint

（二）運作體系的科學性

運作體系的科學性在上文廉政公署的運作程序中已經有所闡述，在這里不加贅述，僅做評述。廉政公署堅持懲處、預防、教育“三管齊下”的策略，有效地開展了防腐工作，取得顯著成效，這歸功于整個策略體系的構想與建設。

（三）權力制衡性

權力制衡性實際表現為對廉政公署的監督制約機制，《防止賄賂條例》和《廉政公署條例》為廉政公署設計了一套行之有效的制衡機制，確保廉政公署的權力受到限制，保證廉政公署職員利用權力打擊貪污而同時不會濫用權力。（1）行政長官及行政會議進行監督，廉政公署向行政長官負責，并且要定期向行政會議匯報重要的政策事宜。（2）律政司監督，廉政公署需要將相關的調查資料交由律政司進行決定是否需要進行監控，其自身無進行檢控的權力，該監督方法是對廉政公署權力不濫用的最大保障。（3）司法機關進行監督，眾所周知香港司法獨立，只有法院才能夠做出判決，除此之外廉政公署在行使某種權利前，如扣留涉嫌人士的旅行證件，須先獲法院許可。（4）立法會監督，立法會在監察廉政公署的工作中極為重要，廉政專員及處長級人員必須出席立法會會議，就政策大綱及申請撥款事宜回答醫院的提問。（5）咨詢委員會的監督，行政長官委任各界知名人士，組成獨立的咨詢委員會，專門審查廉政公署的各方面事務。（6）廉政公署事宜投訴委員會，該委員會專門檢查及檢討任何對公署的工作程序或人員的投訴。（7）廉政公署內部調查及檢查組的監督，這是廉政公署內部的調查部門。

（四）群眾性

廉政公署在工作中不僅僅著眼于行政反腐手段自身，還不斷通過宣傳等提高群眾對腐敗的認知程度，鼓勵群眾加入到整個反腐的進程中去，確立整個社會對腐敗的零容忍信念。充分發動群眾共同反腐是廉政公署工作的重要組成部分和特色之一，也是其取得巨大成績的關鍵所在。

四、結論

行政反腐是以行政權為載體的反腐模式，其具有行政高效的特點，相對于司法和立法的滯后性，行政反腐更能夠適應現代社會快節奏的反腐要求，故對于行政反腐模式的探究有利于各國在當今社會面對腐敗問題，有效的打擊腐敗。香港特別行政區的反腐機制體系即是以行政反腐為核心的成功反腐案例，對其的剖析有利于中國其他地區反腐工作的進行，有利于國家從整體上對反腐工作的布置和掌握。

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[責任編輯 陳 鶴]endprint