政策性銀行的有效法律監管

周傳博

摘要：在政策性銀行改革的過程中，我們應堅持政策性銀行的性質不變。其在發揮政策性金融作用的同時，可以有限度地開拓相關的資本市場業務，通過一定限度內的市場化運作，來進一步支撐和完善其政策性金融業務。同時，完善法人治理結構，強化獨立董事與監事會的作用，加強各項金融指標的考核和監管。

關鍵詞：政策性銀行；風險；內部控制；有效監管

一、政策性銀行的現狀分析

政策性銀行（Policy Bank），是指由政府創立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府經濟政策、社會政策，在特定的業務領域內，直接或者間接地從事政策性融資活動，充當政府發展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理的專門金融機構。①政策性銀行是政策性金融機構的主要組成部分。政策性金融機構包括政策性銀行、政策性保險公司、政策性投資公司等，其中政策性銀行是政策性金融機構的主體。②

在我國，政策性金融機構分為政策性銀行和政策性保險公司，主要由國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行、中國出口信用保險公司構成，其中中國出口信用保險公司成立于2001年，是我國唯一的政策性保險公司。而政策性銀行是我國政策性金融機構的主要組成部分，構成了我國政策性金融機構的主體。

（一）政策性銀行在金融體系中的應然作用

首先，政策性金融的存在源于市場失靈。市場失靈主要體現為：一是融資主體無法承擔高額商業貸款利息，二是融資主體不容易得到貸款，三是商業性金融機構無法承擔長期貸款的風險。這些是商業性金融無法承擔的，需要政策性金融來彌補金融市場上的缺位。

其次，政策性金融的存在源于政府失靈。對這些國家急需發展的相關產業和產品，是財政所不能及的，財政通過行政手段對相關產業和產品的支持不符合市場效率和公平的要求。

所以，政策性金融的存在可以有效彌補市場失靈和政府失靈。政策性金融的存在有其必然性和必要性。政策性銀行的特殊職能主要包括：根據宏觀調控的要求，執行政府的宏觀經濟政策；以直接的資金投放或間接地吸引其他金融機構從事符合宏觀經濟政策的放款，進而發揮其首倡、引導功能，引導資金的流向；③補充和完善以商業銀行為主體的金融業的投資與信用體系。

（二）政策性銀行的制度缺陷

我國于1994年由國家出資設立了國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行三家政策性銀行。三家政策性銀行以保本微利為原則，在特定領域從事專業性或開發性的政策性金融業務，為國家的宏觀經濟運行起到了巨大的積極作用。但是隨著經濟社會形勢的變化，特別是在政策性金融領域，目前我國政策性銀行在運行當中暴露出了許多問題。

1.在立法上，缺乏在法律層面對政策性銀行進行定位、保障和監管制度。自政策性銀行完成組建并開始運作以來，我國尚未完成政策性銀行立法?，F行政策性銀行業務的開展以及國家對政策性銀行進行管理和規制大多參照《中國人民銀行法》、《中國銀行業監督管理法》等相關法律、法規、規章以及政策性銀行各自的銀行章程和內部規定，缺乏較高位階和較高法律效力的制度規范。

2.國家干預色彩較為濃重，過度排除市場機制，致使政策性銀行獨立企業法人的地位弱化。在無法可依的情況下，就無法明確界定政策性金融業務統一標準，只能是針對個案進行分析界定，這不僅在很大程度上削弱了對政策性銀行監管的有效性，同時也決定了不得不通過具體行政行為對政策性金融業務進行規范和指導。

3.政策性業務萎縮，經營業績較低，政策性銀行面臨資金流動和資本充足的困境。隨著市場經濟體制的確立和逐步發展，金融行業的資金供求關系也在發生著巨大、深刻的變化。此時政府主要通過宏觀經濟政策引導市場主體的運作，商業銀行在一定程度上取代了政策性銀行對特定領域、特定產業的資金融通，因而政策性金融業務總量有所下降，這種嚴峻的形勢越來越突出地擺在當前政策性金融機構面前。

4.在內部業務上，由于政策性銀行的內控機制不健全、業務管理體制不適宜、職能關系扭曲，使政策性金融業務與商業性金融業務混同，造成了監管上的難題，給政策性銀行帶來了巨大的潛在經營風險。

二、政策性銀行的運行模式

鑒于我國金融體制改革和政策性銀行改革的具體情況，首先需要明確的是，什么是政策性銀行改革。所謂政策性銀行改革，不應被簡單地理解為使銀行性質由政策性銀行轉變為商業銀行的變革。而是應該理解為，把政策性銀行的運行模式由單純或者主要依靠國家信用進行政策性金融業務拓展為在此基礎上，通過完善風險監管體制、夯實資本充足率，本著保本微利的原則，在完善雙賬模式的前提下，有限度地開拓相關的資本市場業務，適當地拓寬利潤渠道，以此來作為政策性金融業務的支撐，減少對國家財政的依賴，即通過一定限度內的市場化運作，來進一步支撐和完善其政策性金融業務。主要表現在以下幾個方面：

1.資金來源

政策性銀行的資金來源渠道和形式應當多樣化，更多地面向市場發行金融債券融資，除了國家財政，更廣泛的運用社會資金，使有限的國家財政在更大范圍內發揮更大的作用，起到四兩撥千斤的作用。

政策性銀行的業務應當有所拓展，不斷擴大業務范圍，在從事政策性金融業務的同時兼營與其相關的商業性金融業務，使其資產中的短期資產和長期資產的比例合適，這樣其現金流的情況和對風險的分配上也能合理很多。同時擴大政策性銀行的商業性金融業務也能使其市場意識得到較好的提升，通過市場化運作手段，也可以實現其多樣化的經營目標。

同時，采取加大金融債券的發行，是一個重要的拓展資金來源和增強流動性的方式，那么最重要、最根本的更是要夯實政策性銀行的核心資本，這是基礎、前提。

2.資金運用

資金運用很大程度上決定著政策性銀行踐行宏觀經濟政策的效果。其中最重要的就是貸款投向指標，如以中國進出口銀行為例，貸款投向指標具體分為資本性貨物出口信貸、一般機電產品出口信貸、高新技術產品出口信貸和其他產品出口信貸。這些具體的資金運用就是在執行國家宏觀調控職能的過程。

在堅持以公共性原則、政策性原則、低利性原則為指導的政策性金融業務外，政策性銀行的資金運用應當多元化，適當拓寬資金投放渠道，完善資金運用的利益補償機制，保持資本充足率。政策性銀行應繼續實踐分賬模式下的兼營政策性金融業務和與政策性金融業務相關聯的商業性金融業務。

政策性貸款的范圍是會隨著經濟的發展不斷變化的，在某個特定時期里，某個產業或某種產品會成為政策性金融的支持對象，隨著經濟的發展，也許在某個未來的時點上，此產業或產品成熟壯大后，就沒有必要再成為政策性金融的支持對象，這樣的壯年產業或成熟產品完全可以通過市場途徑完成其融資過程。

3.資金管理

鑒于目前的情況和改革的形勢，政策性銀行應當分賬管理，劃分政策性金融業務賬戶和商業性金融業務賬戶。分賬管理有助于體現國家宏觀經濟政策，有助于強化政策性銀行的獨立法人地位。

在分賬管理的基礎上，建立、健全有效的隔離機制，防止商業性金融業務的不良資產轉嫁于政策性金融之中，防止政策性金融業務侵占商業性金融業務而帶來的腐敗等道德風險。

4.治理結構

建立、健全董事會、監事會、高管層等公司治理結構，引入、完善政策性銀行的獨立董事制度，發揮獨立董事制度在政策性銀行中對專業性業務工作的作用；強化監事會的作用，合理協調獨立董事與監事會作用。政策性銀行的決策應由其股東會和董事會做出，其它任何單位和個人不得干涉。理順國家作為出資人與政策性銀行獨立法人地位的關系。

三、政策性銀行的有效監管

政策性銀行與中央銀行、商業銀行、非銀行金融機構有著本質的不同和顯著的區別。因而，運行模式的選擇、監管制度的運用、對政策性銀行的調控和規制也應“因地制宜”。

（一）內部監管

目前，應建立一個有效率的考核機制，考核時，機構考核和業務考核分開進行。一種考核是微觀經濟效益考核，主要是針對某個政策性業務，針對盈利水平、風險水平等因素；另一種考核是社會經濟效益考核，就是要考核政策性銀行對國家宏觀經濟政策的執行情況，就是對具體宏觀調控職能行使的效果的績效考核，這相對于前者是個比較宏觀、抽象、難以把握的一個概念。

1.合規性檢查

合規性檢查內容主要包括業務經營合規性、資產合規性、負債合規性、結算合規性、利率政策執行等方面。由于政策性銀行的運行涉及政策性金融業務和商業性金融業務，其合規性監管應著重于分賬監管模式下資產、負債的合規性，如何建立健全并完善分賬管理模式是合規性監管的重中之重。

由于商業性金融業務會帶來遠遠高于政策性金融業務的經濟效益，政策性銀行很容易會在本位主義的利益驅動下，將政策性金融業務轉化成商業性金融業務來攫取更大的利潤，或者將商業性金融業務轉化成政策性金融業務以攫取來自融資人的賄賂。這種道德風險是有過前車之鑒的，尤其在政策性銀行涉足更多的商業性金融業務的情況下，更是今后對政策性銀行監管的重點。

2.管理與內部控制檢查

管理與內控是任何企業都必須重視的，政策性銀行作為獨立法人，也一樣無法回避管理與內控環節。政策性銀行的管理與內控應著眼于資金運營管理、項目管理、其他業務管理等方面。首先，要建立健全內控監督管理體制，按照現代企業法人治理結構完善內部監管，發揮獨立董事和監事會的作用；其次，建立健全內控監管的預警體制，劃分一般性差錯、違規操作、違法違紀的分級監管體制，進而預防和減少操作風險和道德風險的發生。

3.財務收支以及經營成果真實性檢查

對財務以及經營的真實性、合規性檢查應切實由監事會承擔。由于在經營過程中，業務操作、分賬執行都是在銀行內部的行政管理層的運行之下，所以對財務和經營的內部檢查制度應由獨立于董事會和高管層的監事會來承擔才更能起到內部監督的效果。

4.其他風險監管

由于政策性銀行的特殊性，其風險性遠遠高于普通商業銀行。首先，在符合貸款投向合規、資產安全的前提下拓寬政策性銀行的融資渠道，通過立法完善政策性銀行的融資渠道；其次，建立健全利益補償機制，在保本微利的經營過程中，要不斷完善利益補償機制，來保障政策性銀行的資本充足率、核心資本比例、流動性等指標；第三，建立健全資金回收保障體系，鑒于政策性金融業務期限長、高風險，在企業內控中強化資金回收保障仍然是第一道風險防線，而外部監管僅僅是在內控之后，起著第二道防火墻的作用。第四，完善信息的綜合分布與金融風險綜合評價，信貸評級制度進入到分賬管理，有效對分賬管理進行評價和分析。

（二）外部監管

政策性銀行的外部監管主要體現在政府、國家審計部門、中央銀行、銀行業監管機構對政策性銀行的監管。對于政策性銀行的外部監管應做到協調、配合、統一。銀監會的監管主要著重在內部控制，由于政策性銀行涉及政策性金融業務與商業性金融業務以及國家在相關領域的特殊優惠政策，極易形成腐敗等道德風險。中國人民銀行對政策性銀行的監管主要應著眼于安全性、流動性和對資金的投放方向以及本息的清償的角度，在關注信貸安全性的基礎上，落實國家宏觀經濟政策，而不能不計成本效益地盲目從事業務，否則無異于財政支出。國家審計署應對政策性銀行進行定期審計與不定期審計，對政策性銀行財務進行外部審計監督。

四、結語

我國的政策性銀行改革首先應明確政策性銀行的法律地位，加快政策性銀行的立法進程；其次，在堅持政策性銀行的性質不變的前提下，在發揮政策性金融作用的同時，建立、健全董事會、監事會、高管層等，完善法人治理結構和內在運行機制，尤其要強化獨立董事與監事會的作用，并尋求二者的協調，使其在發揮各自不同的作用。

參考文獻：

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[2] 李成編著《金融監管學》，科學出版社，2006年4月第1版.

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